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本文作者：刘军 单位：广东省佛山市南海区工商局
内涵
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。就工商部门而言，这里所说的行政决定主要包括两类：一是行政处罚决定，如罚款、责令停产停业、没收违法所得或没收非法财物等；二是行政裁决决定，如行政复议决定等。另外，虽然工商部门基于行政许可、行政赔偿等行政行为也会作出有关行政决定，但这些行政决定往往不涉及行政相对人履行义务的情形，因此不列入行政强制执行的范畴。
设定
《行政强制法》第十三条规定，“行政强制执行由法律设定”，对于这里“法律”的理解应注意两个问题：一是狭义理解还是广义理解。对比该法第十一条行政强制措施的设定，我们可以看出这里的“法律”应当作狭义理解，即仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件，因为如果做广义理解的话，该条也应参考行政强制措施的设定方式对行政法规、地方性法规的设定权限进行明确规定。二是一般法还是特殊法。行政机关在行使行政强制执行时需要有法律明确的授权（即具有行政强制执行权），但第十三条所说的“法律”是否需要具体到特殊法？例如工商部门在查处不正当竞争行为时是否具有行政强制执行权，是可以依据作为一般法的《行政处罚法》第五十一条“行政机关可以加处罚款或者依法拍卖查封、扣押的财物抵缴罚款等”的规定直接获得的，还是必须要有《反不正当竞争法》的特殊授权？笔者认为，要根据不同情况加以分析：在《行政处罚法》中，对于拍卖查封、扣押的财物的行政强制执行授权具有明确的前提，即“根据法律规定”，这个“法律”是在一般法中特别规定的，显然指的是特殊法，如要行使该行政强制执行权，就应当看具体的特殊法（如本例中的《反不正当竞争法》）是否有明确授权，如果特殊法没有授权则不能行使；而对于加处罚款在《行政处罚法》中则没有上述类似的规定，显然是通过一般法普遍授权给了所有的行政机关，即使特殊法（《反不正当竞争法》）没有明确授权，工商部门依然可以依据一般法（《行政处罚法》）的普遍授权而成为具有加处罚款行政强制执行权的行政机关。
方式
《行政强制法》第十二条规定了行政强制执行的六种法定方式，但需要注意的是由于我国目前的行政强制执行包括两种模式：一是行政机关自己强制执行，二是申请人民法院强制执行。该条所列举的执行方式仅为行政机关自己强制执行的方式，人民法院的强制执行方式应按照《民事诉讼法》的相关规定执行。对于行政机关自己强制执行的六种法定方式，根据执行手段的不同又可以分为：一是间接强制，包括加处罚款或者滞纳金和代履行。加处罚款或者滞纳金是给当事人新增的金钱给付义务，但不直接作用于当事人的财产，由于加处滞纳金主要针对不缴纳税费的行为，应由税务部门按照税收方面的法律法规执行，因此就工商部门而言间接执行主要涉及的执行方式是加处罚款。代履行是当事人拒绝履行行政决定的义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。根据《行政强制法》第五十条的规定，代履行中的“行政决定”主要是指要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务，而这些行政决定主要散见于《道路交通安全法》、《森林法》、《防洪法》等法律中，工商部门基本不会涉及。二是直接强制，包括划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的财物等。划拨存款、汇款主要由《商业银行法》规定，需要由法律明确授权，而目前只有《税收征收管理法》和《海关法》等少数单行法律对划拨存款有相关授权，因此工商部门目前不具有该项行政强制执行权；拍卖或者依法处理查封、扣押的财物，如前所述，《行政处罚法》要求“根据法律规定”，而目前仅有《税收征收管理法》和《海关法》等法律规定了该种执行方式，工商部门同样没有明确的法律授权。但根据《行政强制法》第四十六条第三款的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的情况下，对在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的财物，工商部门可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款（即经催告不履行的拍卖抵缴）；至于该条中提及的“其他行政强制执行方式”，主要散见于《城乡规范法》的强制拆除、《煤炭法》的强制停产等单行法中，工商部门暂时未获得相关的法律授权。综上，目前工商部门自己强制执行的方式有明确法律授权的包括加处罚款和经催告不履行的拍卖抵缴两项。
可诉性
有人认为，工商行政强制执行多是行政处罚决定强制执行，而这种执行是为了保障行政处罚决定的履行而作出的，是依附于行政处罚决定的，其本身不具有独立性，因此也就不具备可诉性。笔者认为，判断工商部门自己行使的强制执行是否具有可诉性，关键在于判断这种行政强制执行是否为具体的行政行为。按照行政法理论，具体的行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。而工商部门自己行使的强制执行行为显然符合这一情形，应当具有可诉性；对于人民法院基于行政机关的申请而作出的强制执行，由于其执行机关为人民法院，理论上行使的是司法权，其作出的决定为司法裁定，如当事人不服裁定，可依照《民事诉讼法》的规定向上一级人民法院提起上诉。
行政强制执行的相关概念
加处罚款
加处罚款作为工商部门目前有明确法律授权的、可自己行使的行政强制执行权之一，在法理上属于执行罚，是对拒不履行行政处罚决定的金钱给付义务人加处新的金钱给付义务而迫使当事人履行的执行方式。加处罚款在工商执法中主要是针对行政处罚中逾期不缴纳罚款的行为，这里的逾期主要是指超过行政处罚确定的期限，即《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（下称28号令）第六十九条规定的“十五日内”缴纳罚没款。加处罚款作为一种间接强制，工商部门对其具有行政强制执行权，但当事人如果既不履行行政处罚义务又不履行加处罚款义务，那么工商部门应当如何处理？根据《行政强制法》第四十六条的规定，对于间接强制不能达到履行效果的，可以采取直接强制执行。如前所述，在现有法律授权下工商部门对经催告不履行的拍卖抵缴行为具有行政强制执行权，对在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的，可按相关程序直接强制执行；而对于其他情形法律没有赋予工商部门直接强制执行权，只能申请人民法院强制执行。#p#分页标题#e#
经催告不履行的拍卖抵缴
这是依据《行政强制法》第四十六条第三款的规定普遍授权给所有行政机关的直接强制执行权，对于有效实现行政处罚目的、提高行政效率具有积极作用。但由于这种强制执行权是由新法赋予的，暂时未有适用经验，对此笔者有两点思考：一是该种强制执行权是否以加处罚款为前提。因为两者均是行政机关所普遍授权的强制执行权，加处罚款属于间接强制，经催告不履行的拍卖抵缴属于直接强制，按照比例原则应当优先适用间接强制，待间接强制仍不履行时，方才适用直接强制。如果加处罚款确为其适用前提，那么依法拍卖查封、扣押财物所得的款项，除抵缴原行政处罚决定作出的罚款外，是否还可以抵缴由于加处罚款而产生的新的金钱给付数额，也是现实中存在争议的问题。二是出现二次查封、扣押可能的问题。根据《行政强制法》第四十六条第二款的规定，“行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理”，但根据该法第二十五条规定查封、扣押的期限不得超过三十日，经批准可再延长三十日。而根据28号令的规定工商机关的行政处罚案件应当在九十日内办结，经批准可再延长三十日。因此工商部门的办案过程中可能会出现案件尚未办结但因查封、扣押的期限届满必须作出解除查封、扣押决定的情形。工商部门结案后为实施强制执行需要再次采取查封、扣押等措施的，仍然可以按照该条的规定进行二次查封、扣押。此时再次采取的查封、扣押财物的行为是否属于该条第三款中的“在实施行政管理过程中”，又是否可以按照该款规定的程序进行依法拍卖以抵缴罚款，这些都是需要明确的现实问题。
其他强制执行方式
《行政处罚法》中除了罚款外，还规定了“没收违法所得、没收非法财物”以及“责令停产停业”等行政处罚种类。但在《行政强制法》中只规定了罚款的强制执行方式，对于上述种类没有明确规定，因此有人提出对此应当在该法的“其他强制执行方式”中予以明确。笔者认为没有必要。因为关于“其他强制执行方式”的规定，实际上只是行政机关自己行使强制执行时的规定，而对于“没收违法所得”等法律没有明确授权可由行政机关自己行使的强制执行权，行政机关完全可以申请人民法院强制执行相关行政处罚的决定。在实践中，许多工商部门在申请法院强制执行中，也在申请执行书中明确提出了“没收违法所得”等申请执行要求。
催告
催告是《行政强制法》中新增的一道程序，也被称为强制执行的第一道程序。这里也有两个问题需要明确：一是催告的期限。催告的目的是为了敦促当事人自动履行义务，因此催告的期限一般也被认为是履行义务的期限，对此该法第五十四条对行政机关申请人民法院强制执行的催告期限作出了规定，即“催告书送达十日后”，但对行政机关自己行使强制执行的催告期限却没有明确规定，而是交由行政机关根据实际情况合理设定。笔者认为，这种催告期限以不超过三十日为宜，因为《行政强制法》规定加处罚款的数额不能超过本金，而根据《行政处罚法》每日按罚款3%加处罚款的规定，三十四天后加处罚款的数额已经超过本金，而此时再继续加处罚款已经丧失了迫使当事人履行义务的威慑力，因此可以作为合理设定该类催告期限的一个参考标准。二是催告程序是否适用于加处罚款的强制执行问题。笔者认为不适用，理由有二：首先是因为工商部门在行政处罚决定书中已经明确告知了当事人加处罚款的标准及相关事宜，不需再履行催告程序。其次是如适用催告程序，则需设定合理的催告（履行义务）期限，由此引发催告期限内加处罚款是否停止执行的问题。催告的目的是再次给予当事人自觉履行义务的机会，因此催告前后发生的落差更能让当事人知晓催告的意义，如催告期间不停止执行，那么当事人在催告前后所需履行的义务并无不同，则催告就失去了其设置的本意；但催告期间停止执行，那么必然会出现一段空白时间是当事人无须承担加处罚款的后果的。而根据《行政处罚法》的相关规定，加处罚款实际上是一个持续性行为，这种停止执行的做法就违反了该法中关于“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”的规定。因此，催告程序不宜适用在加处罚款执行中。
终结执行
终结执行是指在强制执行过程中，由于发生某种特殊情况，执行程序没有必要或者不可能继续进行，从而结束执行程序。在实践中，工商部门在申请人民法院强制执行尤其是申请金钱给付义务的执行时，人民法院往往会以“未发现被执行人可执行的财产、申请执行人不能提供被执行人的可供执行财产或财产线索并同意终结执行”等理由，作出终结执行的裁定，同时还在执行裁定书中同时注明“申请执行人发现被执行人有可供执行财产或财产线索的，可以向人民法院申请恢复执行”。法院作出的这种终结执行裁定与《行政强制法》第四十条规定的终结执行的五种法定情形均不相符，因此有人认为法院是作出了错误的裁定，也有人以裁定中规定“可以申请恢复执行”为由，认为法院作出的裁定实际上应为中止执行。笔者认为这些认识并不准确，因为《行政强制法》第四十条规定的是行政机关自己行使强制执行时适用的终结执行的情形，并不适用于人民法院依行政机关申请而行使强制执行的情形。人民法院依据《民事诉讼法》第二百三十三条第六项的规定“人民法院认为属于应当终结执行的其他情形的，可以裁定终结执行”，因此法院作出的终结执行裁定并无错误。但《民事诉讼法》并没有对人民法院依行政机关申请而行使的强制执行规定明确的执行期限，导致现实中工商部门申请人民法院强制执行的许多案件在几年内都未收到执行裁定书，这给工商部门的执法办案工作带来了不便。
工商机关运用行政强制执行的若干建议
在完善相关立法方面
一是修订相关单行法律。目前各单行法（特殊法）关于行政强制执行的规定涉及甚少，应当利用《行政强制法》生效前后各部门对相关法律法规进行清理的契机，及时补充、完善现有的单行法律，如可以考虑在相关的单行法（如《反不正当竞争法》）中增加行政机关采取查封、扣押财物的行政强制措施权力及将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款的规定等。二是修订工商部门规章及规范性文件。建议国家工商总局及时修订28号令中与《行政强制法》不相适应的相关内容，增加催告的内容及程序等，同时及时制作规范的催告文书样板等供基层工商部门在执法办案工作中适用。#p#分页标题#e#
在工商部门适用方面
一是提高行政处罚能力。行政处罚决定的依法做出和处罚适当，是确保行政强制执行成功的前提条件。工商执法人员要不断提高行政执法水平，强化自身的业务素质，确保做出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚适当、程序合法，经得起行政强制执行的考验。二是提高强制执行能力。认真组织学习行政强制执行方面的法律法规，掌握相关概念、原则及适用技巧，做好强制执行的准备。如对于可能申请人民法院强制执行的案件，工商执法人员要提前收集有关可执行财产状况及财产线索的相关证据，以便于人民法院开展强制执行；又如执法人员在作出行政处罚决定时，也要充分考虑被处罚人的经营规模、经营状况等因素，作出额度适当、合理合法的行政处罚。
在强化法院衔接方面
一是顺畅信息反馈机制。工商部门要主动建立与人民法院之间的强制执行案件信息联络机制，一旦申请人民法院执行，要及时掌握被执行人的经营动向和资产情况，为法院提供有效的执行信息，确保强制执行顺利完成。二是完善有关执行细节。如对于人民法院依申请强制执行的案件没有明确期限的问题，要认真钻研有关法律法规，积极与法院进行沟通、协商，争取达成共识，设定合理的执行期限，避免工商机关申请强制执行案件久拖不决；又如对于工商机关同意终结执行的意见，基层法院往往采用通过对工商执法人员进行笔录等方式获取，有欠妥之处，应共同商讨出更合理的意见收集方式。三是探索简易执行流程。工商部门申请人民法院强制执行的多为行政处罚案件，这些案件数量多但普遍金钱给付义务不高，而基层法院人手少、案件多，使得该类案件的执行效果不好，久而久之工商部门也不愿申请法院强制执行。因此，建议借《行政强制法》实施的契机，工商部门要积极与法院探索小额标的行政处罚案件的简易执行流程，以改变目前行政机关不愿申请强制执行、法院依申请行政强制执行效果不佳的现状。
在强制执行宣传方面
一是加强对《行政强制法》等相关法律法规的宣传力度，营造良好的执法氛围，让社会了解工商部门的职能与职责，争取人民群众的支持与配合。二是加强对行政强制执行典型案例的宣传，牢固树立工商执法权威。
