前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的行政执法控制功能评析，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
本文作者：张晓 单位：武汉大学法学院博士生
工商行政执法中的行政控制同样以制度化方式和非制度化方式存在。其中以内部审批制度和领导批示两种行政控制方式最为典型。工商行政执法中的制度化控制———内部审批制度内部审批制度直接指向行政机关内部或者行政系统内部的行政执法，一般是通过法律、法规、规章或者规范性文件予以明确，属于制度化的控制方式。每一行政执法的全过程均体现这一控制，行政执法人员对这种控制的设置及其运行有着明确的预期。
内部审批制度的层级设置。案件主办人制度。所谓案件主办人制度，是指工商系统内部办案部门依法查办案件时，实行由一名主办人带领若干名协办人组成办案团队，其他执法人员予以辅助配合，共同完成办案工作的内部管理制度。该制度明确了案件主办人的选任、职责、考评、责任追究等事项，是行政执法内部审批制度的组成部分。案件调查启动后，案件便被分配给以案件主办人为主组成的办案组，该案件主办人的确定是通过内部审批的方式由机关负责人指定;执法过程中各项措施的建议均由该案件主办人提出;最初的执法处理建议也是由该案件主办人来拟定;本单位、上级单位对执法的考核之优劣也归于该案件主办人，而且，一旦被认定为错案，该主办人还要承担主要的执法过错责任。负责人审批制度。负责人审批制度是指办案机构、法制机构、办案机关负责人对于采取某种行政执法之程序措施或实体处理的建议进行审核并予以批准或者不批准的行为。这一制度体现在以下三个方面:一是相关的执法措施或实体建议经案件承办人员提出后，办案机构(即工商行政管理机关内设执法机构)负责人进行审核，如果同意，则提交进行下一步内部审批;二是经由办案机构负责人审批同意后，这种最初由承办人员提出的处理建议上升为办案机构的处理建议，再报送办案机关负责人(工商行政管理局局长或分管副局长)审核批准，成为执法机关的处理决定;三是一些重要的建议事项(如处罚建议)设置有专门的机构进行核审，为机关负责人决定提供参考，通常是办案机构将处理建议报送至法制机构审核后，再报送局负责人决定。工商行政执法中的负责人审批制度通常以相应的法律、法规或规章为依据，依下级人员或机构的申请而启动。集体讨论决定制度。即对特定事项的行政执法及其处理，行政机关的负责人通过集体讨论决定。集体讨论决定制度首先是一种民主决策的机制，参加集体讨论的人员对拟做出的处理决定发表各自的观点，最后通过某种票决的方式进行“多数决”来做出决定，一方面可以保障有关人员的参与权，同时部分防止权力恣意，提高寻租成本。这一制度还体现科学决策的制度功能，承认个体的理性有限性，强调发挥多数人的智慧和判断力，通过多数人的知识互补以避免个体的认识能力局限性。
内部审批的节点设置。工商行政执法过程中哪些项目需要设置内部审批环节以及通过何种层次的立法进行设置，涉及到行政控制与行政效率之间的平衡，显得非常关键。法律法规对行政执法内部审批的设置。(1)行政处罚法:先行登记保存证据、依据调查结果作出处理决定、依据听证作出决定须经过审批。(2)行政复议法:延长作出复议决定的期限和根据复议意见作出复议决定须经审批。(3)行政强制法:实施行政强制措施、延长查封扣押期限、延长冻结存款汇款期限须经审批。(4)相关实体法律中的规定。一是关于延长期限的审批。如国务院的《无照经营查处取缔办法》中关于工商行政管理部门实施查封、扣押的期限延长15日需要经过审批。二是关于查封、扣押行政强制措施的审批，后为行政强制法所吸纳。如《无照经营查处取缔办法》规定工商行政管理部门实施查封、扣押必须经主要负责人批准。工商行政执法程序性规章中的内部审批规定。2007年国家工商总局颁布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》是在多年的工商行政执法理论与实践探索基础上颁布的行政处罚程序规定，对工商行政执法过程中的内部审批控制的节点设置更为详尽，具体包括两大内容:一是程序性事项的内部审批:立案、先行登记保存、查封、扣押、责令暂停销售、不得转移、隐匿、销毁有关财物、案卷核审、案件调查期限延长等;二是实体性事项的内部审批:行政处罚建议及核审意见、行政处罚决定作出、有关物资处理等。这些审批节点均按照一定的程序进行操作，内部审批过程通常载于固定格式的表格。
工商行政执法中的非制度化控制———领导批示非制度化的行政控制方式不对所有行政执法及其事项进行控制，而是针对不同的行政执法事项进行选择性控制，同时这种控制方式也未在行政执法法定程序中作出制度性规定。领导批示中的“领导”，通常是指根据行政权限对下级机关或者负责人有领导权的负责人，由于职责分工的缘故，通常不能通过内部审批的方式来进行行政执法的控制，“批示”就成为其控制行政执法的重要方式之一。
领导批示对工商行政执法的控制。领导批示通常是针对某一特定事实或行为来提出其处理意见或指示精神，因而具有选择性和针对性。从领导批示的材料来源来看，有行政系统内外二种来源。行政系统内部的来源是指由下级机关或者其他机关报送过来的与行政执法有关的材料。如下级行政机关将有关立案或者查处的情况以信息通报的方式向上级机关报送，上级领导在阅后觉得有必要对该执法行为进行限制或者推广，就以批示的方式进行。行政系统外部来源就更为多样。新闻媒体报道、群众举报、权利人投诉、信访等材料，无论采取何种形式，均可成为领导批示的材料来源。一旦领导批示介入工商行政执法，执法过程就同时受到领导批示和法律规定两个方面的控制。工商行政执法的启动、程序、内部审批、处理均有较为完善的法定规则，领导批示介入后，就要同时遵从批示件的处理方式。例如，国家工商总局在《关于办理党中央国务院领导同志批示件的规定》中明确批示件必须落实具体承办单位和相关责任人，并明确相应的办理时限和程序，在办理结束后，“要及时上报办理和落实情况”。关于批示件的处理，国家工商行政管理总局、各地各级工商行政管理机关、各地各级政府均有类似的承办主体、承办时限等程序性规定，工商行政执法在其执法事项被领导批示介入后，就要根据批示之来源遵守各自的批示办理程序规定。工商行政执法本身受到内部审批的内部行政监督、行政复议产生的外部行政监督、行政诉讼相关的司法监督、社会监督等。当领导批示介入工商行政执法后，工商行政执法就还受到领导批示相关的监督。如，国家工商总局的《关于办理国家工商行政管理总局领导批示件的规定》对未能按时完成办理、办理质量差、违法保密规定等行为规定了相应的追责机制。对于领导批示件的办理情况，通常被纳入部门绩效考核，成为工商行政执法工作目标责任制的重要内容。#p#分页标题#e#
工商行政执法中的领导批示的分类。工商行政执法中的领导批示通常体现为指示性、意见性的批示，③直接对工商行政执法工作产生控制作用。从其批示所涉及的具体内容来考察，可以分为与程序相关的领导批示和与实体相关的领导批示。与程序相关的领导批示。一般来说，工商行政执法的具体方式、立案、期限等与执法程序相关的问题可直接依照有关规定进行。领导批示涉及的程序性内容通常涉及到以下几方面:(1)执法主体的选择。即由哪一级或者哪个部门完成行政执法，或是几个部门共同完成，或是以一个部门为主，其他部门配合完成等等。(2)是否启动行政执法。这种程序性内容的领导批示实际上起到案件来源的作用。“请某某部门予以查处”之类的批示无疑是对是否立案直接作出指示。(3)与行政执法期限相关的领导批示。一般情况下，领导批示因为事项的特殊性而要求加快行政执法的办理期限，如“从速办理”、“及时办理”，甚至直接指示办结日期等。与实体相关的领导批示。领导批示对工商行政执法的控制除了在程序方面外，还涉及到实体问题。(1)与行政强制相关的领导批示。在行政强制措施是否采取、采取何种行政强制措施的问题上，如果有相关材料引发关注，领导批示就有可能介入。(2)与行政处理相关的领导批示。领导通常会根据相关材料所反映的情况进行判断，提出“从重处理”、“从严处理”、“从轻处理”、“妥善处理”等意见或指示。这种实体性处理的建议虽然没有具体到“罚款10000元”这样的程度，但还是对行为性质和自由裁量作出了限制。由于执法资源的有效性和执法监管对象———市场行为的复杂性之间的矛盾，领导批示就成为分配执法资源的重要方式;同时，领导批示的选择性能够使有关行政执法事项得到针对性的特殊解决。但由于这一控制方式具有的非制度化特性，难免会受相关负责人的个人意志影响，因而有时难以给执法人员及社会公众以明确的预期。
行政执法中行政控制的功能评析
加强行政控制以确保有效地行政执法，进而有效地实现行政执法目标，从这一点来看，在中国语境下行政执法中的行政控制毫无疑问具有独特的功能。
积极功能
行政控制能够满足行政执法专业化的需求。现代行政执法随着现代社会分工的日益精细化而日趋专业化。在行政执法权运行过程中，行政机关设立有专业的内部机构和专门的程序来对权力的运行进行控制。④例如，执法权的程序性运作的控制———立案、调查取证、处罚建议、处罚前告知均须进行审批，对实体权利处理的控制———强制措施采取、行政处理作出也必须经过批准。这种专业性同时还体现在执法依据的把握上。以工商行政执法依据为例，由于不同的行业、不同商品的相关市场具有不同的市场规则，行政机关对市场参与者是否遵守以及如何遵守这些规则进行引导和评价，需具有与规则相关的知识。通过内部的行政控制来监督、组织、管理行政执法，能更好地满足这种专业化的需求。行政控制具有对行政执法权的控权功能。⑤将具体的行政执法权进行分解，使其权力的行使由多个内设机构和工作人员来完成，使行政执法权的启动、执行、审查、批准置于不同机构和人员之手，任何一方的行为均不能产生法律效果。由于行政执法的完成涉及到若干内设机构的诸多执法人员，职务行为可以如同电影中的慢动作一般分解成若干动作，通过内部审批的或领导批示的方式来进行控制。例如，先行登记保存、查封、扣押、责令暂停销售等调查措施直接对当事人的经营活动产生影响，涉及到当事人的实体利益，对此类行为设置内部审批，使其必须通过执法人员申请、执法机构(内设)负责人审批、执法机关负责人批准方能使该行为生效，从而使该职务行为的运作更为慎重，有利于控制行政执法权的运行以保障公民权利。
消极功能
行政控制具有一定的人治色彩。从制度化的内部审批控制来看，其控制的方式、节点设置、控制程序设置均具有制度化的特性，通常按照事先制定的程序运行，应属“法律控制”下的内部审批。然而，在内部审批中，执法人员根据案件情况提出程序性或实体性建议，之后的审批意见均由相应机构或机关的负责人签署“同意”或者“不同意”之类的意见来推动行政执法运行和作出行政处理决定。无论从行政执法系统内部人员的视角还是从行政相对人、利害关系人和一般社会公众的视角来看，行政执法的启动、开展、处理终结均表现为负责人意志的作用，而不是法律运行的结果，从而使行政执法披上了“人治”的外衣。而非制度化的领导批示控制介入具体行政执法具有一定的随意性，其灵活性的特征又使领导批示的内容难以使其指向的对象———下级行政执法机关、执法人员、市场参与者、一般公众形成确定的预期，其“人治”的特征更为明显。行政控制难以遏制违法行政。违法行政表现形式多样，其违法主体具有多样性。在行政执法中，将行政执法进行分权，具体执行由执法人员行使，决策权和监督权均置于负责人之手，这种方式在一定程度上可以防止执法人员滥用行政权或者不作为。然而，在这种分权中，决策权和监督权统一于负责人，使负责人的决策权行使缺乏有效的监督。第二，目标管理方式是行政管理的主要方式之一，为了实现良好的管理目标，行政机关或者负责人突破法律底线执法，常被称为“良性违法”而获得认同。⑥第三，这种行政控制本身具有的人治色彩使行政执法过程具有主观随意性，执法的正确性依赖于执法者特别是负责人的素质高下，难以遏制违法行政的发生。因此，行政控制并不能确保行政执法按照法律的规定运作，而且还有可能演化为集体违法、良性违法，而这种违法行为往往免于追责。
结语
行政执法过程中的制度化和非制度化行政控制，一方面体现了通过行政方式实施法律的“行政法治”的特征，另一方面又表现出无处不在的个人意志对行政执法的影响。通过对行政执法中的行政控制进行细致的分类考察，能够使我们更准确地透视今日中国“依法治国”大背景下人治与法治两种因素相互交织对行政执法产生影响的内部运作方式，进而更有针对性地推动行政控制法治化，实现法律对行政的控制，满足行政执法人员的内部预期和相关当事人、社会公众对行政执法运作的外部预期，实现行政执法的公正、效率、公开等价值追求。#p#分页标题#e#
