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本文作者：张映芹 杨楠芝 单位：陕西师范大学国际商学院
社会保险养老金替代率也称退休职工工资替代率，一般是指工人在退出劳动领域后，从养老保险计划得到的福利相当于其原来工资的比例［2］，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。考虑到个体替代率水平差异较大，此处研究的替代率为社会平均替代率，忽略了补充养老保险和个人储蓄性养老保险替代率。从平均替代率水平来看，2004年之前，企业平均替代率都保持在50%之上，2005年开始，平均替代率下降到50%以下，并呈逐年下降趋势。而行政事业单位的平均替代率则呈现出反复波动、总体下降的趋势，但相比企业而言，还是处于一个较高水平。从以上几个方面数据值的比较分析可以看出，我国企业与行政事业单位的养老金支付水平确实存在一定程度的差异，造成了收入分配上的不公平，也影响了各个阶层劳动者的工作积极性。尽管国家已经认识到并提出了缩小差距的相应政策措施，但从实施结果看，目前的效果还远远没有达到预期目标。产生这种差异的原因到底是什么，我们应该如何正确看待形成这种差距的作用因素，这是值得我们深入探讨的课题之一。
养老金计发、调整政策不同20世纪90年代以后，我国城镇企业实行统一的基本养老保险制度，由个人、集体、国家共同参与保障。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，这种模式强调了权利与义务相对等、社会互济与自我保障相结合和公平与效率相融合的保障原则。基础养老金标准为社会平均工资的20%～25%、个人账户养老金标准为本人账户储存额除以120。此外，国务院在1996年出台的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中明确指出，一方面要建立企业退休人员基本养老金的正常调节机制;另一方面还要根据各地区经济发展水平以及职工平均工资的增长情况，定期调整企业退休人员基本养老金的增长幅度。具体调整幅度应按上年度该地区职工平均工资增长率的40%～60%进行。与此相对应的是我国现行行政事业单位基本养老金的计发办法是按照国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》(〔2000〕42号)的相关规定实施的，计发基数是以退休时本人的实时工资为基础，并且全部由财政拨款，无须个人缴费。一般来说，行政事业单位人员退休时，工资为本人工资的最高值，所以计发基数明显高于企业退休人员的社会平均工资。再从替代率来看，以35年工龄为例，行政事业单位的养老金替代率为90%，而企业单位养老金替代率仅为59．2%，二者养老金替代率无疑有很大差异。另外行政事业单位退休职工的养老金调整政策也与企业有根本性差别，它是按同职级在职人员平均增资额度的一定比例进行的，调整幅度大约为90%。由此可见，企业和行政事业单位养老金支付的调整次数和待遇水平都完全不同，这是造成二者养老金支付水平差异化的最重要因素之一。
工资制度不同我国城镇企业职工工资制度的改革与调整始于国务院1985年发出的《关于国营企业工资改革问题的通知》(〔1985〕2号)。通知规定，企业职工工资总额及其增长幅度同企业经济效益挂钩，必须依靠企业自身经济效益的提高才能实现。这种工资制度不仅会随着经济发展波动，也会随着职工年龄增大、业绩下滑，出现一定程度的下降。而行政事业单位职工工资则是由职务工资和津贴两部分组成，并在考核的基础上按照工作数量和质量的不同进行调整。在这样的一种薪资制度下，行政事业单位人员工资会表现出稳定增长的倾向。近年来，国家对行政事业单位职工工资进行过多次调整，退休人员养老金待遇也随之不断提高。而部分企业却因效益不佳，工资增长缓慢，退休人员养老金支付水平增长缓慢。
养老保障体系单一我国企业退休员工领取的养老金大多数仅仅只是基本养老保险基金，而一个成熟完善的养老保险制度则是由基本养老保险、企业补充养老保险以及个人储蓄养老保险三者相结合而形成的多支柱养老保险体系。目前这种体系在我国并未完全建立，尤其是补充养老保险(也称为企业年金制)发展不平衡甚至缺失。从区域分布看，上海、广东、北京等东南一线城市企业年金积累较多，超过亿元，仅上海积累基金就有22．2亿元;从行业来看，参加企业年金的企业主要集中在电力、石油、电信等效益较好的行业，其他行业则明显偏低;从参保企业性质来看，国有企业占93%，为绝大多数;地方参保企业中，国有企业占55%［3］。在现实中，企业职工养老金大部分为基本养老保险金，本应该作为其有力补充的企业年金却并没有充分发挥作用。目前我国企业年金5%的替代率和其20%～30%的目标替代率相比较还有很大差距，这样低的替代率难以起到充足有效的退休保障作用。由此看来，企业年金的缺失是企业职工养老金支付水平偏低的主要因素。而我国行政事业单位仍延续原来的退休制度，2000年至2009年其平均替代率为80．15%，比相同年间企业平均替代率54．73%高出了大约25个百分点(由表3得)。行政事业单位较高的养老金替代率也给政府带来了巨大的财政压力。
养老金来源不同企业职工养老金的主要来源是国家、单位和个人三方面，财政补助有限。养老待遇水平的高低与企业和个人缴费多少成正相关。经济制度改革以来，个别企业由于外部竞争环境和自身结构失衡等原因，养老保险费收缴困难、支付压力不断增大。只能严格控制养老金支出增长幅度，以缓和日益增长的养老金缺口矛盾，最终导致企业职工的养老金支付水平增长幅度相对缓慢。另一方面，行政事业单位养老金来源则是财政全部支付，即所谓的“国家无限责任制”，养老金支出压力明显小于企业。这也是企业与行政事业单位养老金支付水平差异的一个现实原因。人力资本投入产出不同20世纪60年代，美国经济学家舒尔茨和贝克尔创立了人力资本理论，其中一个重要原理为人力资本补偿原理。张凤林指出:“所谓补偿原理指的是经济活动中收益与成本之间的一种对应关系……未来时期预期收入的增加便是对当前时期因为人力资本投资而蒙受的收入减少的一种补偿”［4］。
人力资本是体现在人身上的资本，即对生产者进行教育、职业培训等支出及其在接受教育时的机会成本等的总和，表现为蕴含于人身上的各种生产知识、劳动与管理技能以及健康素质存量的总和。不同职业的人力资本投资量是不同的，也就是个人在当前的教育成本投资和未来收益的期望上是不同的，正规的学校教育是一种主要的人力资本投资形式。对比企业和行政事业单位职工工资水平和受教育程度的不同，整体上可以反映出各部门职工收入水平对人力资本投资的补偿程度。企业职工大部分从事生产加工以及服务行业等，需要的职业技能和学历要求相对较低，所以他们的人力资本投入资本和周期较短，只能获得相适应的补偿产出。而行政事业单位职工主要从事行政管理、公共管理、教育、科学研究、技术服务等相对需要高知识技能的行业，因此普遍拥有高学历，所以他们在人力资本投入方面付出了较高的代价，所获得的补偿产出也相应提高。这也在一定程度上说明，行政事业单位职工较高的退休收入正是为了补偿其在人力资本投资方面的较高投入，从而使劳动者个人生命周期的成本和预期收益达到平衡。#p#分页标题#e#
政治身份不同西方发达国家完善的养老保障信托管理制度中，政府所扮演的角色与承担的责任往往是全力打造保证养老金计划可以安全运营的机制，并承担相对担保责任。政府身份界定清晰，目标明确，保障力度强势。而从我国现实情况来看，一方面，政府在改革完善养老保险体系中有着双重身份。政府作为养老保障制度的推动者和实施人，自身的群体归属问题将会直接影响改革的效果。政府出于自身利益的需要会尽可能地降低自身风险或转嫁这种风险。另一方面，与企业职工相比，行政事业单位人员与政治权力较近，属于强势集团，因此他们的谈判力量强，两者利益诉求的差异是不言而喻的。这些客观因素也会给养老保险制度的改革造成很大阻力和障碍。由以上分析可以看出，我国企业与行政事业单位养老金支付水平确实存在一定的差异，并且差异的出现既有其深刻的制度因素，也不排除其他层面因素的作用。国家也出台了各种政策以期更好地解决差异矛盾。笔者认为可以从以下几个角度入手，解决企业与行政事业单位养老金支付水平差异问题。
长期以来，我国企业与行政事业单位的养老金调整属于两条线。企业养老金调整频率虽然多于行政事业单位，但调整幅度却远远低于行政事业单位，相同工龄退休人员工资差距非常明显，这显然违背了社会公平的道德准则。美国学者阿瑟•奥肯在其《平等与效率》一书中提出:“我当然愿意相信，大多数收入和财富上的不平等所反应的机会不均等，可以在现行制度结构中加以有效的纠正……我坚信，更大的机会均等会带来更大的收入平等”［5］。养老金调整机制不完善不统一是企业和行政事业单位养老金差距悬殊的一大原因，因此我们可以从改革养老金调整政策这一制度层面入手。福利待遇存在刚性，因此下调行政事业单位养老金的做法不可取，但可以在现有基础上对企业退休职工养老金待遇进行包括调整幅度和调整次数在内的大调，行政事业单位养老金待遇则相应进行小调，逐步减轻差距及其带来的影响。在基本养老金调整参数选择上，要根据社会平均工资和物价指数合理调整参数，这样才能保障退休人员的生活水平与我国经济发展水平以及物价水平相适应。另外，实行这种调整机制还很好地处理了公平与效率的关系。调整的结果使得高收入者低替代率、低收入者高替代率，做到低有保障、高有调节，防止差距加大。
一是建立最低养老金制度。景天魁曾经提出过“底线公平”理论，强调“公平”是一种社会整体制度下的公平，并非按照个人意愿的个别公平，是一种适度公平，这种“适度公平”就是“底线公平”［6］。以这个理论建立的最低养老金制度要保障退休人员所领取的养老金能够实现适度“保障基本生活”的公平，这个保障标准应高于城镇居民最低生活保障线，并且根据各个地区发展水平的不同进行调整。这是政府和社会必须对老年人生活水平加以保障的责任底线，以求能够在养老保障制度范围内实现对所有退休人员的“适度公平”。二是发展企业年金制度。我国政府在基本养老保险方面的财政负担已经过重，再指望政府提供较高水平的养老金既不现实，也不符合养老保障体系的国际做法。在我国，企业年金承担着20%替代率的重任，这对缩小企业与行政事业单位养老金支付水平的差距有不可替代的作用。企业年金应实行完全积累制，采取市场化的方式管理、运营以及监督，从而切实维护企业退休人员的利益。三要建立职业年金制度。我国行政事业单位人员退休金制度依赖现收现付，全部由政府财政买单，这一制度的弊端是显而易见的，所以将基金积累制度引入行政事业单位人员退休金制度是必要的。建立自愿的职业年金制度，为公务员建立相应个人账户，对基金的管理和运行可以借鉴企业年金的相应模式采取信托制管理，由年金理事会委托养老金管理公司经营管理，指定托管银行发放。在职员退休时向其支付一笔一次性退休金，一次性退休金的金额可以在综合考虑职员的职级、资历和服务年限等因素的基础上决定。不仅能有效缓解财政压力，还可以盘活资金，使积累的年金得到充分有效的利用。
企业退休职工的养老金支付水平高低不仅取决于基础养老金标准和个人账户基金的缴费额，也与运营增值有很大关系。按照规定，我国养老基金只能用于购买国债或存入银行，增值保值手段单一，再加上较高的通货膨胀率，收益率无法保障甚至出现负数，在这种情况下，根本谈不上养老基金增值。应该允许把养老保险基金投放在具有较高经营稳定性、较低风险性和较高预期收益性的投资项目上，通过这种多元化投资，从源头上确保养老基金保值增值。例如可采取招投标的方法拟定市场化的专业投资机构对养老保险基金进行评估运作，并配以严格的基金监管体系。在项目选择上，可将基金投放于国家重大建设项目，如煤矿石油开采、高速公路修建等收益高、风险低的项目。还可以通过投资海外金融市场，以稳健投资实现其增值空间。
这里说的政府职责包含三方面的含义。其一是各级政府要深刻认识到企业与行政事业单位养老金支付水平差异事关广大职工尤其是企业退休职工的切身利益。各级政府要从平衡公平与效率的角度出发，而不是从个人或本集团角度出发，借助媒体报道、专家呼吁，政府可以直接了解群众需求，形成多元化的利益表达机制和诉求体制，形成平等的公共参与格局，共同推进社会保障体制的建设。其二是政府要积极组织企业职工技能培训，包括在职和退休职工。在职职工可以通过掌握新技术新技能提高劳动效率以获得较高的工资报酬，为今后基本养老金的增长做好铺垫;退休职工也可以利用培训获得的职业技能发挥余热，创造财富，以减少对养老保险金的绝对依赖。其三是政府应加大财政投入。近年来，政府对社会保障各项事业的财政投入力度逐年加大，但总体上，我国社会保障财政投入力度与发达国家相比还存在明显差距，甚至落后于一些发展中国家。对此，政府要进一步加大财政对社会保障的投入力度，为社会保障事业的发展以及养老保障制度的改革与完善奠定坚实的基础和提供强有力的支持。
成功的养老金改革需要社会对话和公民参与。我们可以借鉴西方发达国家的养老金改革经验。2005年，英国养老金委员会发表《适应21世纪的一个新的养老金解决方案》时，其就业和养老金部发起了全国养老金大辩论，以提供机会让公众表达他们对养老金改革的看法，大约有1000人集中在6个地区参与了这次辩论会，为建立共识提供了坚实基础。法国堪称西欧福利国家民主的典范，工会的强大力量使处于利益诉求底层的企业员工拥有了表达意愿的渠道，促使政府更加审慎地对待养老金改革和出台更加完善的养老金制度。我国是民主集中制的社会主义国家，在完善养老金改革的过程中，也应摸索建立一套包含听证会、社会磋商和媒体宣传等的对话机制，使公众能够更充分地了解改革的目的和性质，积极投身到改革的各项进程中去，从而提高养老金改革的最终效率和信度，为养老金改革创造一个具有良好舆论氛围的社会环境。当前，我国养老金改革应秉持“顾客导向”和“全员参与”理念，畅通民众回应渠道，政府可以通过养老金改革的公示和听证制度、设置相关投诉机构、强化媒体宣传等措施了解民众所希望的改革目标、改革要求以及对现有改革制度的满意程度。进一步建立便于公众参与和反馈意见的信息和服务系统，促进政府与公众在不断沟通、评价、反馈、合作中完善我国的养老金改革制度。只有这样，才能有效地减轻养老金改革的各方面阻力，争取更多的社会合作与支持，建立符合我国国情和民众意愿的养老保险制度。#p#分页标题#e#
在分析企业与行政事业单位养老金支付水平差异的过程中，我们既要探究这种现象产生的深层次原因，还应辩证地看待这种现象。既要正视差距的存在和由此引发的弊端，也要看到这些因素在一定程度上有其合理性。它既是效率原则的产物也是政治制度作用下的必然结果。而一些盲目追求两部门养老金待遇绝对公平的观点既不现实同时也是很危险的，它会引发新一轮的更严重的不公平。总之，缩小“养老收入鸿沟”既是社会公平的普遍要求，也是企业与行政事业单位人员退休金制度改革的重要动因之一。笔者认为可以在我国现阶段国情和市场经济发展的共同作用下探讨建立一种既允许适度差异存在，又能平衡效率与公平原则的相对完善的多支柱养老保险体制。