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本文作者：姜康 单位：中国海洋大学法政学院宪法与行政法专业
一、信息与信息利用是行政立法的必然要求
立法对于信息具有高度的依赖性。“整个立法过程是一定意志体现的过程，而一定意志的形成和表达，都是离不开知识和经验的。”①这里的知识和经验可以算是一种有效信息。一部法律（包括法规、规章）的出台必然是对一定信息的总结和利用，作为法律的制定机关必须有在掌握了一定信息量的前提下才能立法。立法需要的这些信息不仅包括规则性信息诸如国外的立法经验、国际规则和惯例；国内的已有的法律规定和法律实践、政策规定、风俗习惯等等，而且包括大量的事实信息包括科技信息、社会发展状况信息、立法所涉及各种利益分布和诉求的信息、民众生活和法律意识程度等方面的信息。后者的搜寻更为重要,也更为困难。“说其重要,是因为立法者正是根据这类信息来判断哪一个备选规则最适合社会环境,因而是最优的规则。脱离开具体的社会环境,我们不可能判断出规则的优劣。”②这些事实信息具有地域性、多样性、分散性等特征,因而对于事实信息搜寻、把握和利用更为复杂和困难。行政机关的职能决定了行政机关与公民的社会生活联系密切，所以行政机关相比较立法机关而言，具有信息搜集和利用的优势即全面获取信息的多元渠道和整合多层次信息的能力。所以各国都将一定的立法权委任给行政机关，以便行政机关能够更好的完成立法任务实现立法目的。对于信息搜集和利用成为行政立法一个必然要经历的任务和过程。
信息对于立法而言不仅是一种客观需要，而且有的信息比如知识和经验还是法律力量的来源。行政立法是一种公共决策，是对社会上各种利益的分配和调和的过程。行政立法质量的好坏关系到所立之法的正当性、合理性和法的实效。为了能让这种公共决策起到良好的治理效果，一方面，行政机关必须收集大量有效信息。如果信息搜集不全面就会导致或者立法不科学（比如关于节能建筑方面立法没有节能技术的支撑就会不科学），另一方面，行政立法机关信息利用不合理不科学将会引起利益分配不公、执法困难，浪费立法资源的后果。因而行政立法机关想立民主之法、科学之法，必须重视信息的搜集和信息的利用。
二、公民参与是行政立法信息搜集和利用的有效途径
对于行政立法机关而言，进行一项立法所需要的信息最难搜集和利用的就是事实信息。这些事实信息既是立法的资源又是立法的环境，有效的利用事实信息将关系到行政立法质量的好坏。所以行政立法机关必须做好事实信息的搜集和利用工作。行政立法离不开事实信息的搜集和利用而公民参与又是事实信息搜集和利用的有效途径。
第一，公民参与行政立法能够使立法信息呈现利益多元化。对于事实信息的搜集有很多方式，行政机关可以查阅资料，可以立法调研，可以咨询专家等。这些方式的特点是信息不具有直接性，理性的成分多一些，其作用的前提在于行政立法的目的和价值分配都已经完成，寻求的只是实现行政立法的目的的手段。而如果立法信息仅有包括立法机关在内的专家们的意见和信息，那么就会导致“专家会以自己的价值判断代替大众的价值判断,而这种价值判断又和专家自身利益相勾连。常见的情况是以行政官僚集团利益代替公共利益；最严重的情况是,公共行政成为私利集团的营利行为,行政机关被各种私利的代表‘俘获’而失去自身的公共性,而专家则成为实现私利的人。”③而公民参与这种信息搜集和利用方式的特点是具有直接性，是公民个人利益的一种表达。它能够防止立法信息呈现利益的单一性，避免凸现部门利益、地方利益的立法从而达到平衡立法的利益分配，增加立法的正当性效果。
第二，公民参与行政立法能够提高行政立法对于信息搜集和利用的效率。事实信息多来自于社会生活，公众往往就是是制造事实信息的直接主体或间接主体。公民参与这种方式最能够反映生活事实的原貌，其提供的信息具有真实性、及时性。行政机关不用花费大量的人力和物力，可以在很短的时间内集中民意，搜集社情。所以为了减少信息搜集的成本，提高信息利用的效率让公民参与行政立法不能不成为行政立法信息利用的有效途径。
第三，公民参与行政立法能够对行政立法进行信息反馈，为下次行政立法积累经验。公民参与不仅仅可以在立法之前进行，还可以对立法的运行和执行情况进行意见反馈。公民参与是一种全面的参与，包括法规、规章的制定、修改和废除的整个立法过程。法规、规章实施过程中的反馈意见，是衡量一部行政法规或规章实效性的重要参考信息。行政立法机关可以根据公民对于法规、规章的实际实施情况的意见进行修改和废止。此外对于公民的反馈意见可以进行信息储存和积累，为下一次的行政立法积累经验。
三、对公民参与行政立法的现状分析
虽然我国在关于行政立法的法律和法规中认可了公民参与，但是目前的公民参与仍然处于不充分不积极状态。除了公民自身的参政意识和参政能力的因素外，在制度方面仍然存在着保障不力的地方。
第一，行政立法信息搜集过程中对于公民参与权利保障不力。在行政立法的立法规划和起草之前阶段，行政立法机关的主要任务是信息的搜集。信息的搜集必须“广开言路”，才能符合科学立法的需要。这些需要搜集的信息包括立法所要解决的问题，解决问题的办法等等。这些信息一方面可以直接来自于公民的立法建议，另一方面，公民可以对立项所涉及的问题发表自己的看法。然而在目前的行政立法程序中除了少数的城市比如上海市、广州市有对公民参与行政规章有立项建议权、可以提出立项建议外，多数行政立法程序规定都没有在立项阶段保障公民参与的权利。立项阶段缺少公民参与，将使立法资源不能够从公民生活的需要出发，而只能够从政府的管理需要出发，其实是对公民立法资源的一种剥夺。从信息利用角度来看，缺少公民对立项的参与也造成了信息的不对称，使得立法规划的必要性、可行性失真。
第二，行政立法信息利用过程中对于公民参与权利保障不力。在行政立法过程中，对于信息利用主要体现在起草过程和审议过程。这两个立法阶段虽然都有对公民参与的规定如《立法法》、《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》均规定，制定行政法规、规章草案时可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。但是对于听取意见的制度一方面程序不够具体不够强制，另一方面缺少对公民意见的反馈。只在草案审议时将听证记录情况上报，但是对于公众的意见采纳不采纳没有进行评议和反馈。#p#分页标题#e#
第三，行政立法的信息不够公开。公民参与行政立法的前提是行政立法的程序必须公开化和透明化，但是我国目前行政立法不够公开、透明。首先，行政立法的过程不够公开。从《立法法》、《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》的规定看法规、规章的立项、起草、审议大多是在政府机关内部进行，而对各个立法阶段的信息公开都是由行政机关认为关系重大的问题才公开，公开的形式也由行政机关自主决定，使得信息公开缺少羁束性规定。其次，公民参与行政立法的情况不够公开。虽然法规、规章制定程序都对行政机关在关系重大问题时的起草、审议要广泛征求意见，但是对于公民意见的公开和对公民意见的处理都没有做出公开的规定。比如立法听证会中形成的各种公众意见和其他利益相关者的意见以及听证会的会议记要等都没有向社会公开，未能实现行政立法的透明化，使得公众很难对出台的规章有一个过程性的了解。
第四，公民参与的方式单一化、不便利。《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》对公民参与方式的规定都是座谈会、论证会、听证会，这种定点定时间的参与方式，不仅增加了公民参与的成本，而且限制了公民参与的积极性和广泛性。信息获取的渠道的单一化使得公民参与不充分不活跃，影响了行政立法的信息搜集和利用的效率。
四、完善公民参与机制保证行政立法信息的互动和循环
行政立法的过程中不仅仅是一个行政机关单方向的信息利用的过程，而且是一个与民众信息互动与社会信息互动的过程。这个过程促使行政机关与行政相对人进行交流，达到一种信息平等的状态从而实现双赢的效果。为此，必须要保证公民参与立法的权利，提供给公民参与的平台，重视公民参与的意见。
第一，保障公民的立法动议权。应明确赋予行政相对人立法动议权,并对行政相对人及行政立法主体的具体权利义务等实体内容加以规定。即:相对人有权依法向法定拥有行政立法权限的行政主体提出有关制定、修改或废除某项行政法规、规章的立法建议或具体系统的立法议案,同时必须说明理由。
第二，完善公民参与的程序制度。对于公民参与行政立法程序的完善可以从三个方面来进行：首先，改变对于行政机关对于立法时听取公民意见方式的自由裁量权，将座谈会、论证会、听证会适应的情况规定出来建立一种羁束性规定。其次，增加行政立法的通告评议制度。这种评议方式不会像听证会那样,受到时间、地点、人员数量等诸多条件的限制,是更为开阔、灵活的表意渠道,在极大程度上保障了公众参与的广泛性与平等性。同时,由于该制度的程序简单、效率高、成本低,因此,从国外的经验看,其适用也较为灵活宽泛。④最后，建立公众意见处理说明公告制度。公众参与行政立法,提出自己的观点和意见,旨在得到行政立法机关的认真对待和平等考虑。制定者对公众所提意见最终是如何对待和处理的,应在法案公布时予以简要说明,使公众知晓某类意见被采纳或不被采纳及其理由。
第三，丰富公民参与的渠道。充分利用现代传媒手段如网络、电视、报刊等媒介通过网络建立公开透明的信息交流平台比如建立类似美国的立法档案信息处理系统。公开社会各界参与立法的过程和内容，使参与过程公开化、透明化。这不仅使得信息的表达渠道更为畅捷，提高了信息交流的效率，降低了信息交流的成本，还使得未参与立法的其他更为广泛的社会群体、组织和公民直观立法的过程、了解参与立法的积极意义，有利于全体公民积极参与立法的社会氛围的塑造，更有利于促进行政机关的“服务”理念的形成，并不得不接受民意的监督，更加地严谨和自律，认真对待信息。
第四，增强行政立法的信息公开。行政立法的每个阶段：立项计划、草案的制定、举行听证、报送审查、法规公布等行政立法程序都需要公开，公众能够参与和监督行政立法过程，提高立法透明度和公众参与度。