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本文作者：刁桐 姜秀敏 单位：吉林大学行政学院博士生 大连海事学院公共管理与人文学院副教授
2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式，物联网被列为未来五年网络信息领域的重点发展项目，使之再次成为焦点。但是值得关注的是目前我国物联网发展存在“过热”之嫌。根据统计数据显示，截至到2012年12月份我国启动物联网产业计划的省份达28个，启动规模以上的项目达174个之多。与此同时有关物联网发展的各种政策法规也相继出台，有关物联网建设的国家级政策、法规已制定14个，各地方政策、法规已制定13个。
从法律层面而言，由于物联网发展时间较短，各方面条件尚未成熟，短期内有关物联网宪法立法层面上似乎不具有操作性，但是我们不能因此把物联网产业发展游离于法律之外，现阶段我们政府主要依靠行政立法的手段来保护物联网产业的发展。但无论是宪法性立法还是行政立法，作为一项立法工作的启动并非易事，它涉及到前期调研、中期立法、后期效果评估等诸多方面的因素。反观西方国家，对于物联网立法的研究抱以审慎的态度，欧盟和美国现阶段主要还是依赖现有的法律对物联网进行规制，直到2009年欧盟执委会才在“InternetofThings－AnactionplanforEurope”方案，提及对物联网进行法律层面的探讨，同年美国加州政府通过SB1268法案，该法案旨在解决RFID技术运用过程中有关隐私权保护的问题，加州也因此成为美国第一个针对RFID隐私权立法的州政府。［1］目前我国物联网产业的发展处于初级阶段，相关技术标准尚未制定，现阶段谈论物联网立法的问题不免显得有些操之过急，物联网发展存在很多的不确定性因素，在不成熟的条件下盲目立法不但增加了立法成本，而且有损于法律的权威性。从这个层面上讲，我们应当对物联网的行政立法报以审慎的态度。笔者试图从概念出发，考察我国物联网的发展现状及存在的行政立法问题，对现阶段物联网是否需要如此之多行政立法进行探讨，以期对当下出现的“物联网立法热”做出回应。
一、物联网概念界定
物联网概念可追溯到1991年，当时全球著名的计算机专家施乐公司首席科学家MarkWeiser在权威期刊《科学美国》上发表了“TheComputerof21stCentury”一文，其中可以发现物联网的“影子”。1999年，麻省理工学院自动识别技术中心的KevinAshton教授基于RFID技术的基础上提出了“物联网(InternetofThings)”这一概念，当时是基于互联网、RFID技术和无线数据通信技术，试图构建一个实现全球物品信息共享的智能网。同年在美国召开的移动计算和网络国际会议首先把物联网这一术语带入了公众的视野，并把物联网视为21世纪人类面临的有一个发展机遇。目前对于物联网的概念理解有很多，美国麻省理工学院自动化识别系统中心对物联网的概念做了如下界定:物联网就是把所有物品通过射频识别(RFID)和条码等信息传感设备与互联网连接起来。实现智能化识别和管理。［2］国际电信联盟(ITU)了《ITU互联网报告2005:物联网》对物联网的概念进行了扩展:物联网主要解决物品到物品(ThingtoThing，T2T)，人到物品(humantothing，H2T，人利用通信装置与物品之间的连接)，人到人(humantohuman，H2H，人之间不依赖个人电脑而进行的互联)之间的互联。［3］我国2011年的《中国物联网产业发展年度蓝皮书(2010)》认为，物联网(InternetofThings)是一个通过信息技术将各种物体与网络相连，以帮助人们获取所需要物体相关信息的巨大网络。物联网通过使用相关设备把物体与互联网连接起来，实现物与物、人与物之间实时的信息交换和通讯，以达到智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的目的。［6］综合物联网的有关资料，笔者认为物联网是一个依托于互联网的基础性网络，借助诸如传感器之类的技术设备进行数据传输和信息交换，从而实现人与物之间的智能互联的一种智能网。
二、我国物联网发展现状及立法问题
(一)我国物联网的发展现状
我国的物联网技术研究几乎和世界同步，但是由于受核心技术的制约，研发道路并非一帆风顺。我国政府在2010年中央政府报告中，把物联网作为重点发展项目。随后中国物联网研究发展中心、中国物联网创新研发中心、中国移动物联网研究三个国家级研发机构正式落成，进一步提升了我国物联网技术研发能力;西北工业大学、南京邮电大学、江南大学、天津大学等高校开始招收物联网专业的学生，为未来我国物联网产业的发展提供了丰富的人才贮备;北京启动智慧交通系统建设，郑州高新区开建河南物联网产业园，武汉、扬州被科技部列为国家“智慧城市“试点，一时间各种有关物联网的项目在各地争相启动。赛迪顾问研究的数据显示，我国在2010年物联网产业市场规模已达1933亿。2011年《中国物联网发展报告2011》正式，该报告分析指出，目前我国物联网产业链条的雏形已经基本形成，这意味着我国已经成为世界上目前能够实现物联网完整产业链的少数国家之一。
(二)我国物联网的行政立法问题
在物联网技术研发之初，各国对于物联网的立法态度都大致相似，基本上都是借助现有的法律制度。我国当时的立法态度亦是如此，现有的《刑法》《计算机软件保护条例》《著作权法》《计算机网络国际互联网管理暂行规定》《关于维护网络安全和信息安全的规定》等法律可以短期内满足物联网产业发展的制度需求。随着物联网产业受到越来越多的关注，各个地方政府争相出台地方政策法规促进本地区物联网产业的发展。根据统计资料显示截止到2011年12月30日止，我国有关物联网建设的国家级政策、法规已制定15个，各地方政策、法规已制定13个。从绝对数量上来看，并不存在“过泛”之嫌，但笔者通过分析现有的28个政策、法规后，发现这些政策、法规有重复、浪费有限的立法资源之嫌。从法治建设的层面上讲，把物联网发展纳入到法制的轨道之中是件好事，但是冷静下来，细细品味这些政策法规有很大的重叠性，这在很大程度上造成了立法资源的浪费。立法作为一种稀缺性的资源，我们的政府应当对这种有限的公共资源加以合理的利用。法治政府应当是一个利益促进型的政府，行政立法应当设计出良好的行政法律制度，改变人们的成本收益结构引导人们自主治理行为符合公共福利的方向。［10］物联网起步阶段，过多过滥的行政立法不但耗费了不必要的成本支出，而且在一定程度上将限制物联网产业的发展。#p#分页标题#e#
三、物联网慎行行政立法原因分析
法律之所以被人们所接受和信仰，原因之一在于其稳定性。行政立法作为立法形式的一种其自身的稳定性较弱，行政权限的过度膨胀，导致我国行政管理成本逐年攀升，公共资源浪费严重，根据统计数据显示我国目前已经成为世界行政成本最高的国家。［11］物联网的出现，我国很多地方政府出台了一系列的行政立法，是否真的“物尽其用”，这不得不引起我们队这股“立法热”的反思，面对行政立法应当慎重。
(一)物联网行政立法的经济成本问题
提及物联网行政立法，我们首先考虑的是立法成本的问题。行政法寿命周期经济成本是指政府从行政立法调研到行政法的实施直至行政法废止全过程所产生的一切可体现为资金消耗的投入总和，包括行政立法成本、行政执法成本、行政监督和救济成本、行政法的废止成本。［12］如若启动一项有关物联网的行政立法，要经历调研、征询意见、专家咨询、论证、行政立法监督的过程，立法的实施还要涉及行政执法、执法监督和救济到最后的立法废止，这意味着行政立法从“生”到“死”都需要耗费经济成本。随着法治国家建设的推进，公众法律意识的增强，我们的行政立法已经从以往的“闭门造车”模式转变为“开门立法”的模式。在启动物联网行政立法之时，不仅要考虑立法自身的经济成本，而且还应考虑物联网自身对于制度的需求问题，这样才能使行政立法更具科学性。
(二)行政立法内部固有缺陷
从法律效力的位阶上看，行政立法的效力低于宪法性立法;从权属来源上看，行政立法权较为分散;从实效性上看，行政立法数量繁多，导致行政立法本身具有不可克服的缺陷。行政机构往往借助立法时机，扩张行政权力，随着物联网行政立法的增多，彼此之间的冲突日益增多，随之会产生许多新的问题:新、旧行政立法之间的摩擦成本增加，执法机构之间的协调难度加大，政府与企业间之间的利益冲突加剧，立法效率下降。世界各国的实践经验表明，不适当的行政立法所付出的成本远远大于收益。物联网的行政立法也无法摆脱这一固有的缺陷。
(三)行政立法外部监管不力
任何一个良好的法律除了自身需要获得“人民的同意”，而且需要一套较为成熟的外部监督系统。现代行政立法的控制监管体系已经初具规模，西方国家有听证、备案制度、司法审查制度、国会否决等措施，而我国的行政立法监督机制尚不完善。我国行政立法权是由《立法法》和宪法性法律《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予的，与此同时监督机制也是由《宪法》和宪法性法律规定的。但是《立法法》在某种意义上讲一部“不完整的法”，一方面《立法法》并没有具体设定行政立法可以“染指”的范围，这就赋予了行政机构较大的“自由裁量权”;另一方面《立法法》虽然规定行政法规和地方政府规章须向同级人大常委会备案的监督制度，但事实上，由于权力机关固有的资源局限性，导致其对行政法规和规章的备案和审查只能流于形式。同时因为我国并不是三权分立的国家，不存在类似于西方的人民法院对于行政立法的司法审查制度。种种迹象表明过多的行政立法并不是物联网产业发展的保护伞，物联网作为高科技产业，面临技术难度大，涉及范围广，管理不规范、投入研发资金多等诸多方面的问题，过多过滥的行政立法由于缺乏切实有效的监督机制，可能导致行政机构获得更多寻租机会，从根本上会阻碍物联网产业的发展。
四、物联网行政立法的再思考
我们不能否定行政立法在物联网发展过程中的功效，我们要思考的是如何启动一项“理性”的行政立法。古罗马法学家塞尔苏斯认为，法乃善良公正之术。［13］行政法被视作“从摇篮到坟墓”的法律，这种与生俱来的特性使其不时侵扰社会公正与效率的底线，因此在行政立法领域适用经济学分析方法，才能更好地确定行政权力最适度的边界。
(一)法经济学介入立法日趋成熟
法经济学的研究始于经济学巨匠亚当•斯密，他在《国富论》中阐释了法律制度对价格体系的影响，英国功利主义创始人边沁提出的功利主义指导立法，意大利刑法学家贝卡利亚运用经济学原理进行罪行与刑罚均衡分析，这其中都或多或少的看到法经济学的“影子”。但是这种法经济学的萌芽并未引起当时学者的重视。一直到20世纪初期，法经济学才真正进入学者的视野，经过科斯、卡拉布雷塞、阿尔钦和波斯纳等一大批学者的不懈努力，法经济学终究成为一门显学，受到越来越多人的关注。我国对于法经济学的研究始于20世纪80年代，并且涌现了席涛、史晋川、冯玉军、魏建等一批优秀学者，并在该领域取得了一定的成就。法律一般是被看做是社会正义的确认与维护机制，波斯纳所开创的实证主义法学研究范式，把效率看做是另外一种视角的“正义”。所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用———效率最大化为目的，所有的法律活动都可以用经济的方法来分析和指导。［14］因此在我们进行物联网启动行政立法之时，引入法经济学理念，能够使我们的行政立法设计更加“理性”。
(二)行政立法对于经济分析的需求
行政立法数量膨胀引发了行政立法成本、管理成本和社会成本不断攀升，行政立法固有的缺陷决定我们在完善外部监督机制还存在诸多的政治障碍，在这种境况下借用“成本分析”的路径不失为明智之举。法律之所有能够被公众接受和信仰，是因为法律信仰与法律成本之间有着密不可分的关系，［15］因此在立法研究中引入成本分析方法显得尤为重要。自1949年以来，我国行政立法受到“立法万能主义”错误导向的影响，导致行政立法超量供给，远远超出了司法系统和社会公众的承载力。截止到2012年12月，国务院共制定了行政法规5931个(包括以政务院的名义制定颁布的57个)，其中被修改90个，已经失效达400个。如此大量的行政立法不仅耗费了巨额的经济成本，而且给予政府部门大量的寻租机会，严重遏制了经济的发展，降低了资源的有效利用率。西方自20世纪50年代开始试行对行政立法的经济分析。以美国为例，在20世纪80年代美国里根总统通过12291号行政命令，要求任何潜在经济影响每年超过1亿美元的行政立法案必须通过成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。近年来我国政府开始尝试经济分析介入立法领域，2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确规定“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”［16］这是我国首次引入立法成本和效益评估，意义深远。海南省府办于2007年12月了《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》，这是我国第一个具体规定立法成本效益分析的规范性文件，填补了我国在这方面的立法空白。［17］由此可见，今天物联网行政立法过热的情况下，我们更应当考虑立法的成本效益问题。从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等各个环节对法规进行评估，客观分析法规将对经济、社会、环境产生的影响，提高立法的科学性。#p#分页标题#e#
五、结语
由于受现代“行政国家”思想的影响，当下出现的物联网“行政立法热”也不足为奇。行政立法时一把“双刃剑”，“市场失灵”为其提供了生存的空间，但“政府失灵”又把它变为众矢之的，因此在我们面对行政立法时应当谨慎。物联网是一项复杂的工程，设立一个与之相匹配的行政法规并非易事，它不但涉及到物联网技术、伦理等方面的问题，而且牵涉到立法技术、立法寿命周期成本，法律实施效果评估等诸多方面的价值考量。笔者认为在现阶段，对于物联网的行政立法启动，不宜操之过急，应当借助现有的法律法规，采取渐进型的推进立法方式，以免堕入“立法泛滥”的怪圈。这样才能实现行政立法的真正价值追求———“在最少的阻碍和浪费的情况下给整个利益方案以最大的效果”。［18］
