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本文作者：侯淑雯 单位：中国政法大学教授
我国现行立法体制是在1982年修订的宪法（以下简称“八二宪法”）中确定下来的。虽然“八二宪法”关于国家机构在基本内容上是“按1954年宪法写”〔1〕（以下简称“五四宪法”），但在立法体制上还是对“五四宪法”有所“发展”。〔2〕其中一个最重要的内容就是赋予国家行政机关以行政立法规权。“五四宪法”第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第22条规定“：全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”其职权之一是“制定法律”（第27条）。作为其常设机关的全国人大常委会“制定法令”（第31条）。国务院“是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”（第47条）。其职权之一是“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”（第49条）。如有“同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”，全国人大常委会可以予以撤销（第31条）。在当时的情况下，这是一个权力配置清晰，既符合人民民主制度又合乎法理的规定。1975年宪法（以下简称“七五宪法”）和1978年宪法（以下简称“七八宪法”）虽然在原则性规定的措辞上有所改动，取消了“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”这一重要表述，但在职权内容上并未作出变化。国务院仍只是“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，决议和命令”，并没有取得立法规权。然而在“八二宪法”中，立法权配置却有了重要变化，它将全国人大的立法分为两个部分，即基本法和基本法以外的法律，前者由全国人大制定，后者由全国人大常委会制定。同时还赋予了国务院立行政法规的权力。“八二宪法”第89条规定，“国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”，且没有规定由人大机关审查或通过等程序。这就使得我国行政机关立法成为权力机关之外的权力，立法机关之外的立法。无正当程序的立法，其规范的正当性、合理性和公正性都将成为问题。〔3〕本文将就中国现行行政立法体制的问题作一分析和梳理，以求理顺立法体制，完善立法制度，使中国的立法和行政立法都能在科学、可行的轨道上发展，取得正当、合理、公正、有效的制度效果。
一、我国行政立法主体的民主性缺陷
法是一种强制性规范，它依靠国家强制力实施。因此，在现代国家中，凡确定为法的规范，必须经由民主程序确定，才能取得全体社会成员共同遵行的效力。代议制立法机关是具有民主基础的国家机关，它由人民选举出来的代表组成，代表人民制定法律。为了切实保障立法的民主性，防止代表曲解或歪曲民意，许多国家还规定，对于特别重要的立法须经全民表决，即采用直接表决方式来确保立法真正反映的是绝大多数人民的意愿。因此，在现代民主国家中，建立在民主基础上的代议机关———立法机关大多被看作是唯一有权制定法律性规范的机关，其他机关的立法必须经过立法机关的授权或批准，才能取得法律效力。在我国法律体系中，行政立法无疑是法律规范中的一个重要部分。根据2011年年初全国人大常委会工作报告的数据，截至2010年底，全国人大及其常委会制定的现行有效法律共236件，地方性法规8600多件，行政法规则有690多件。〔4〕
而行政规章的数量更是多得惊人———据统计，早在10年前，即2000年10月底，国务院各部门和地方政府制定的规章就已经达到30000多件，远远超过了立法机关的立法。〔5〕在中国，行政立法不仅数量庞大，而且地位也相当重要。国务院行政法规的地位仅次于法律，行政规章也可以“参照”适用。行政立法作为中国法律体系中的重要部分，在中国的法律活动中有着举足轻重的作用。然而，就是这样重要的立法，在制度上却存在着缺乏民主基础的瑕疵。我国行政立法是由行政机关制定的，理论上不必从全局出发考虑规范的规定，而只需向上级领导负责，从执行法律的角度设定规范就是履行了职责。这就对立法的客观公正性形成威胁，违背了立法的民主原则和立法公正的基本原理，极易出现部门保护和偏向部门利益的立法。
目前中国社会出现的行政立法部门化、部门保护甚至被利益集团所裹挟而出现立法“寻租”的现象与这种缺乏民主制度的制约有很大关系。虽然也有相当一部分人认为，这个问题可以由强化行政立法机关的民主手段———诸如确立听证制度、开展立法调查、增加公众参与等各种办法加以解决。但来自内部的约束毕竟是有限的，不可能从根本上解决问题。因为民主性基础问题不仅决定行政立法的质量，同时也存在着来源正当性问题。没有民主基础的立法不能成为要求全社会成员共同遵守的规范。自然公正虽然是英国法治传统，但由于它蕴含着社会一般公正理念，因此也是现代民主国家普遍认可的法律原则。“不做自己案件的法官”已经成为世界各民主国家的法治原则之一。在立法领域，就是要求凡与自己利益相关的法律，立法者必须回避。为此，西方有的国家还专门规定了对不遵守此类规定的议员的表决宣布无效制度。就行政机关的立法来说，虽不适宜主体回避，但毫无约束地“自由”立法也是存在问题的。因为来源于宪法规定的立法规权不需要立法机关审查即可直接公布生效，实际上就相当于自己立法自己执行，如有不遵行者还可以借助于国家的司法力量予以制裁。这显然不合乎现代法治精神。
二、行政立法体制模式的不适宜选择
从我国行政机关立法的范围、方式和内容看，更接近于法国行政立法体制。即宪法规定，立法机关和行政机关分别拥有各自的立法范围，各自在自己的立法范围内独立行使立法权和立法规权，行政机关无须取得立法机关同意其法规即可取得效力。所不同的是，法国行政机关权力更大一些，有与议会分享的立法权限，对方不得侵入，有时甚至可以对立法机关的立法不予认可。如法国宪法第61条规定，议会通过的超出法定范围的法律，政府可以提请宪法委员会裁定违宪而不得施行；宪法第37条规定：对已施行的法律，政府认为超出法定范围的，在提请宪法委员会或者最高行政法院认定后，可以用法令修改法律。这就使行政机关与立法机关的立法地位几乎处于同等位置。而我国宪法对行政机关法律地位的规定明显低于立法机关。宪法规定，国务院须“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规……”（宪法第89条）；立法机关可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（宪法第67条）。但是，宪法地位虽然不同，而在自主取得效力的方式上却并无区别：行政机关不需要取得任何机关的批准，其法规、规章就可以取得效力。#p#分页标题#e#
法国行政立法体制是其第五共和国宪法改革的结果，目的在于“消弭第三、第四共和时期‘立法权独大’，因而导致的议会专权、倒阁频仍的宪政乱象，以及如何建立一个既稳定又有效能的政府，以达到‘行政权优势’的宪政运作体制”。因此，强化行政权力，抑制议会权力，使“行政高于议会”是当时法国宪政改革的目标。法国第五共和国宪法的实施也确实达到了这一目的。当然，接下来的弊端也逐渐显现———议会就此不振，行政权力坐大，宪政关系失衡。于是，自20世纪90年代中期以后，法国不得不进行一系列的修宪、修法活动，以矫治过于偏袒行政的宪政运作机制所带来的弊病。〔6〕我国不存在法国的情况。而且无论从历史传统、还是从目前的实际状况看，行政权力都处于强势地位。就拿目前舆论较多的财政权来说，在绝大多数国家，议会对政府都享有广泛的监督权力，其中包括财政立法、确定税费及国债、审查财政支出规模、监督财政管理等。而我国人大对政府的财政监督却相对较弱，仅限于决定是否通过政府预算这一项职能上。对于征税、决定发行国债、对外借款等重要权力，大多由政府决定。宪法及法律并没有明确规定政府立法的界限。即便是对政府财政预算的监督，也没有规定人大对政府预算的否决制度。〔7〕毋庸讳言，在中国，强政府是不争的事实。在这样的体制格局中，我国行政立法制度应该更多地借鉴权力制约体制的德国、美国模式，使其朝着强化立法机关的权力、监督行政机关的权力方向发展。
三、程序的不完整与规则的不完善
行政机关制定法规、规章究竟是行政行为还是立法行为？这在我国法律文件中未见明确规定。而英国早在1893年颁行的《规则公布法》中即对此作出界定：凡被视为法律文件的行政机关的规范，均为立法性质的规范，而不属于行政性质。换言之，凡为立法性质的规范，均应遵循立法原则。我国虽然对此尚无专门规范，但从法理上讲，也应该符合这个原则。立法的基本程序最主要有四个，即提出立法议案、审议立法议案、表决立法议案、公布法律。任何一项法律规范的制定都必须经过这四个基本程序。因为没有广泛的提案权，就不能把最广大人民的愿望集中起来最终形成全社会遵行的规范；没有充分的审议就没有充分全面的思考和审视，就有使立法出现不周全的可能；没有表决就不能取得大多数人同意的确认，就有可能出现少数人的意志、长官意志；没有公开就不能使法律成为民众普遍知晓的规范，执法机关就没有理由对违法者采取法律措施或者予以处罚。遗憾的是，检视我国行政机关的立法程序，这四个基本步骤往往并不完整。尤其是“表决”这一关键程序，在行政立法程序中阙如。国务院《行政法规制定程序条例》规定，行政法规草案采取“审查”的方式，具体包括“审议”和“审批”两种程序。凡国务院法制机构认为需要“审议”的，由其“主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议”；凡“对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批”。“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行”。〔8〕其中没有规定表决程序。这不符合立法的程序要求，对于实施范围极大、实施对象广泛、依靠国家强制力保证实施的法的规范来说是十分草率和不严肃的。
《行政法规制定程序条例》之所以作出这样的规定，与我国行政体制模式有直接关系。我国宪法规定，国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。这是出于行政管理的需要———明确行政责任、提高行政效率而确定的原则。它符合行政管理要求，但与立法原则、立法的民主要求存在冲突。立法是一个民主决定的过程，其每一步都离不开普遍民主内容。立法民主一般“包含三方面的涵义：一是立法主体具有广泛性，立法权在根本上属于人民；二是立法内容具有人民性，以维护人民利益为宗旨；三是立法活动过程和立法程序具有民主性，在立法过程中贯彻群众路线”。〔9〕就现行行政立法体制来说，这三点都难以达到：行政立法主体不具有广泛的民主性；由部分主体进行的立法不可能保证充分体现人民利益；虽然行政机关在主观上也要求行政立法尽可能听取群众意见，但行政管理体制决定了它不可能达到充分民主的效果。现代社会纷繁复杂，利益关系日趋多元，民选代表尚难充分反映公众各种不同的利益需求，更何况具有部门倾向的行政主体？！同时，首长负责制的行政模式也无法实现民主立法的程序要求。除了上述主要立法步骤不能遵守完整的立法程序外，行政机关立法中其他技术和规则方面的问题还很多。比如修改、补充程序，由于没有严格的程序规则的约束，行政机关立法的改、废活动比较随意，法规的连接与对应也时常会出现问题。例如，我国《义务教育法》于2006年修改后，教育部制定的《义务教育法实施细则》并没有及时作相应调整，其总则第一条中仍规定：“根据中华人民共和国义务教育法第十七条的规定，制定本细则。”而2006年《义务教育法》第17条是关于县级学校有关寄宿的规定，显然是与这个细则的原则性内容不相干。可见《义务教育法》修改后，这个细则没有作相应修改，这些都是不符合立法理论的技术要求的，当然与缺少严格的规则规定、没有行政罚则也有很大关系。
四、体制结构有繁密重叠之弊
我国现行行政立法体制大体分为三个层次，即人大制定的行政法律，国务院制定的行政法规，部委、地方政府制定的行政规章和地方政府规章。其中，按照理论上的设想，人大制定的行政法律是原则性的、抽象规定，具体细则和操作性规定应由行政机关制定。行政机关根据法律、依照行政需要在自己的职权范围内制定行政法规和规章，并依照我国行政隶属体制，各部门和各个地方政府必须根据法律和法规制定执行性的操作规章，确保与上位法保持一致。这在理论上合理、规范、层次清晰。但在实际上，它对各级行政机关立法的技术配合要求非常高。各级行政立法机关需要小心把握各自立法的原则和尺度。上位法稍一细密，下位法就无细化的余地；而上位法略微粗疏，下位法就无据可依，形成要么该规范的不予规范，要么自主作出规范形成与法律、法规原则上的冲突。譬如，2001年经全国人大常委会修改后的《中华人民共和国商标法》，其中的规定极为细密，诸如商标注册的具体标准、驰名商标的认定方法、国外主体的注册方式、注册表填写规范等等都作了不厌其详的规定。〔10〕所以在国务院制定的《商标法实施条例》中，只好要么重复商标法的条文，要么作一些画蛇添足的规定，甚至出现某项内容要求“依照商标法”规定予以办理的逆向规定。〔11〕类似的情况在其他行政法规中也并不鲜见。〔12〕而在规章制定中，由于行政法规过于粗疏或无规范导致规章擅自设定因而形成超限规范或者与法律冲突的事情或报道更是不断见诸媒体。据报道，2008年国务院法制办对报送国务院备案的法规规章进行了初步审查，发现其中48部存在不同程度的问题，其中一个重要的问题就是越权制定法规、规章。〔13〕也许是出于上述原因，也许是还有其他原因，实际上近些年来国务院不及时出台法规细则的情况也多有发生。#p#分页标题#e#
如上述提到的《义务教育法》，全国人大常委会在2006年就完成了修订，但至今国务院的配套法规还没制定出来，生效的还是1992年根据旧《义务教育法》制定的《细则》。其中许多内容已完全不能适用。如2006年《义务教育法》已经明确规定全面“实行九年义务教育”，而《实施细则》却还写着“省级人民政府根据本地区经济和社会发展状况，因地制宜，分阶段、有步骤地推行九年制义务教育”（第四条）；对于《义务教育法》规定的合理配置教育资源，实现义务教育均衡发展，《细则》本应拿出措施、办法，但在其中却只是规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。寄宿制小学设置可适当集中。普通初级中学和初级中等职业技术学校的设置，应当根据人口分布状况和地理条件相对集中。”《细则》中仍是一些原则性规定，而对于《义务教育法》中规定的教育督导及报告制度没有加以规定。〔14〕这种情况在科技系列的立法中也能看到。〔15〕不过值得思考的是，尽管如此，相关部门的工作并没因此受到影响，行政管理运转正常，极少出现对法规的迫切需求的情形。这是因为，虽然没有法规，但如果规章中分别作出了具体规定，同样可以使行政行为得到规范。不仅行政法规与部门规章的制定显得繁密、重叠，有层次较多之嫌，政府规章领域也存在这样的问题。我国虽然面积大、人口多、行政事务繁杂，但大多数地区间的差别并不大。加之长期以来的统一行政管理、单一制的国家体制，并没有太多的特别事务，因此，在立法上，亦没有太多需要特别规范的内容。但地方政府立法是其行政职能之一，是否制定了规章、制定规章数量的多少还是工作成绩的重要指标。于是，一些各地立法不是照搬上位法，就是抄袭兄弟城市的规范，基本上是千篇一律、难有实际内容。这不仅浪费立法资源，还助长官僚惰性、敷衍的作风。因此，认真思考我国现行行政立法体制的效能，改革和完善行政立法机能，使我国行政立法真正实现公正、高效，是立法理论研究者的专业使命。
五、改革途径与完善方式
鉴于上述存在的问题，对我国行政立法体制进行调整就是一个必须进行的工作。调整必须有目标，在目标指引下进行制度改革和结构变化，使国家立法的整体活动都朝着这个目标协调发展，这是我们立法研究应该努力的方向。那么，行政立法体制改革的基本目标应该是什么？民主性、科学性、高效性应该是行政立法的必然要求。总书记在党的十七大报告中强调指出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。《中华人民共和国立法法》也规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主”（第5条）。高效性则是行政管理的特殊要求。而要实现这样的要求，我国行政立法就需要在体制上和结构关系上作以下几方面的调整。
（一）明确界定行政规章的性质、地位和作用，有效发挥其规范功能
行政规章是我国规范体系中非常重要的一个部分，但也是一个至今性质不明、地位含混的问题。其关键就在于虽然“八二宪法”和同期制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中对行政规章均作了规定，但它究竟属于行政性措施还是法律性规范，这个问题并不明晰。1989年由七届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第53条的规定，使行政规章更是处于一种尴尬的境地。该法第52条规定“：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”但紧接着第53条规定“：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、的规章。“”依据”是一种明确的表述，其法律效力的性质明白无误。“参照”就是一种模棱两可的说法，有无法律效力，是否属于法律性质并无确切的明示。实际上，规章成了可遵守可不遵守、可依据可不依据的规范。1999年前后，鉴于《立法法》的立法筹备，这个问题又成了焦点问题。2000年初，最高法院通过司法解释，对行政规章作了一个有限度的认可，即“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”〔16〕。
2000年颁行的《立法法》也把规章的制定列入立法所规范的内容。有人认为，2000年颁行的《立法法》结束了行政规章的尴尬地位，因为它对规章的制定也进行了规范，说明规章也属法律性质的规范。但事实上，大多数情况下，规章仍不被看作是法律规范，各级司法机关在办案时援引规章的情况极少。规章问题之所以如此纠结，就是因为在理论上没有界定，在形式上无法区分，在立法上没有明确。因此，理论研究者首先应该对我国的规章问题作深入研究，在法理上明确其性质，确认其地位，厘清它与其他规范的特征，规定它应采用的特有形式，以利于各方正确适用。毫无疑问，由行政机关制定针对性强、执行效能高、数量众多的规章是现代国家普遍认可的一种方式。即便是在严格遵循三权分立原则的美国，行政机关的立法也无法排除。但由于行政机关的职能关系，它所制定的规范并不都是法律性的，尤其是各部门、各地方政府的规范，很多并不适宜当作规章来执行。因此，对哪些是法律性规范，哪些不是法律性规范必须有明确的划分，然后由法律明确认定，即德国法律渊源理论中的“实在法的识别标志”，〔17〕以结束规章这种似是而非的状态，使具有法律效力的规章名正言顺地成为正式法律体系中的一部分，承担起调整行政关系，规范行政事务，为行政、司法都可据以适用的规范。
（二）将行政法规与规章合并为一级，简化立法层次，减少规章数量
规章是中国法律体系中效力层次最低的规范，但也是数量最为庞大的规范。据《法制日报》报道，2007年，我国行政机关共制定法规规章约1546件，2008年减少了29.5%，但仍制定有1194件，其中当然绝大部分是行政规章。〔18〕但这仅仅是一年的数量。目前现行有效的规章究竟有多少，恐怕是一个难以想象的数字了！如此庞大的规章数量，且是出自众多的制定主体，而且又是“自主”制定，没有立法机关的严格审查、通过程序，那也就难怪立法机关、司法机关多年来对于规章的地位始终抱持极其谨慎的态度了。所以，行政立法数量过于庞大，立法主体数量众多，质量参差不齐，部门倾向严重，与上位法时常出现矛盾和冲突已经是规章制定中非解决不可的问题了。要彻底解决这个问题，需要从调整行政立法体制入手。具体方法有二：一是将行政法规与部门、政府规章合二为一，制定统一的行政法规；二是取消大部分市级政府的规章制定权，或只给予省级政府以立规章权。现在法规与规章分立的作用是，国务院可以就行政管理中的普遍问题作出一般原则规定，而各行政部门可以就自己的管理范围作出具体的规定。规章在制定时，有行政法规可以依凭。但实际上，国务院行政法规中的一般性原则，通常也是国家立法的原则，全国人大常委会通常在法律中都有规定。国务院各部门完全可以依照全国人大常委会的立法制定自己的规章。现在很多部门规章事实上也是这样做的。国务院的法规某种程度上成了没有多大意义的“夹心层”———上面简单重复全国人大常委会的法律，下面按照部门的工作性质做一些本来应由部门制定的条文。因为国务院实际上也是一个抽象管理主体，具体管理工作还是需要国务院所属的部、委、局等行政部门来做。故此，就行政机关的立法来说，较为实在的内容是在规章中体现的，国务院很多法规事实上就是由各部门起草的。当起草部门觉得这个“夹心饼”无料可用时，行政法规立法的问题就出现了，要么该立的不立，要么照搬上位立法，做一些没有多大意义的重复表述。〔19〕#p#分页标题#e#
所以，将行政法规和行政规章合并为一级，作为行政机关的统一立法以国务院的名义实施不失为一种精简和便宜的方式。其中重要的原则性规定上移至全国人大常委会，具体操作规定则下放给部门规章去处理。只有那些实验性的行政立法，由全国人大常委会制定还不大成熟时，再授权国务院制定。而所有的行政机关立法均由全国人大常委会审查通过。这样不仅消除了行政立法体制中的冗杂、重叠之弊，也精简了法律体系，同时还给行政规章一个确定的身份，即行政系统的统一规范。我国市级地方政府的立规章权是1982年全国人大第五次会议中对1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修改时增设的一个内容，〔20〕以后的历次修改都延续了这个内容。2000年的《立法法》也根据这个内容对地方政府规章的制定作了相应的规范。严格地说，这是一项“超宪”的规定。因为宪法中并没有赋予全国人大及其常委会以授权立法的权力，更何况是如此大规模的权力，宪法修正案对此也没有作出修正规定。而“超宪”立法的结果却是：行政立法主体大大扩张，行政规章数量无限增加，行政权力迅速膨胀，违规规章和超限度规章频频出现，政府法制部门审查规章的工作量大大增加，但仍难保证规章的质量。据统计，2008年全国31个省级政府共收到本级政府所属工作部门和市(地、州、盟)政府报送备案的规范性文件11680件，发现问题的有295件，〔21〕这些都需要政府法制机构一一处理纠正。所以，取消大部分地方政府规章制定权，适当保留省级政府立规章权，回归宪法规定的行政立法体制，是清理行政立法环境，保障规章审查，提高行政立法质量，甚至提高行政效率，纠正行政立法乱象的一个值得重视的方式。有时过多的立法非但不能提高行政效能，反而会降低效率。
（三）由人大审批行政法规，完善程序，解决行政立法的正当性问题
我国行政立法的正当性问题一直是我国理论界质疑的内容。批评最集中的就是认为行政机关的立法缺乏民主基础，制定程序不健全，且没有有效的违宪审查机制，〔22〕致使“违法立法”“越权立法”时有发生。学者及社会人士都纷纷提出了不少的解决方案，诸如建议人大设立专门监督机关，负责审查政府制定的立法性行政规范性文件；实行行政立法规划审批制度；设立监察专员制度；实行公开规章制定规划等等，其中不乏一些非常有价值的设想。不过，这些建议和设想如果不能从制度上真正解决行政立法主体的立法来源正当性的问题，则行政立法的公正性、民主性就不可能实现，行政管理的社会公信度就不可能提高。那么，怎样从制度上解决这个问题呢？笔者以为，在行政立法程序上设立人大审议通过程序是可行的办法。它既可以强化立法机关对行政立法的实质监督，又能弥补行政机关立法程序不完整的缺陷，同时还从理论上完善了行政机关立法缺乏民主性问题，甚至有可能部分消除重复规范、空洞法规、立法“寻租”的问题。首先，修改宪法中所规定的行政机关享有的自主制定行政法规的权力，规定经行政机关制定的法规、规章必须报请全国人大审查通过。我国现行宪法中所规定的行政立法体制实际上是一种独立立法权性质的体制。行政机关独立起草、审议、审查、通过、实施，仅仅需要交全国人大常委会备案而已。所有程序都在行政系统内独立完成，没有人大的制约机制。因此，行政机关的立法事实上是平行于立法机关的独立立法体制。〔23〕
这在某种程度上是不符合民主立法原则的，也极易助长行政专权，强化行政权威，对人民主权形成威胁。将行政机关的立法审批权交给人大，就在制度上理顺了民主机制，有利于民主立法的发展和抑制可能的行政权力的极端膨胀。其次，充实人大专门委员会的力量，充分发挥其审查立法的功能。将行政法规的立法审查权交给全国人大，势必会大大增加人大机关的工作量，给人大工作形成压力。然而实际上，这不过是将国务院审查工作转移到了人大机关而已。总体而言，工作量非但没有增加，反而还会减少，有助于保证审查质量的提高。因为其一，如果按照上述的改革建议，裁撤地方政府规章立法主体后，审查法规规章的绝对工作量将大大减少；其二，原来行政机关法规规章审查只是由国务院法制办一个部门承担，而改革后，其审查可以分散给各个相关的人大专门委员会进行，平均审查负担会大大降低，有利于提高审查质量。另外，还应当适当增加各专门委员会委员的数量，并使他们中相当一部分成为专职成员。因为专门委员会委员不仅是人民的代表，他们还是各领域卓有成就的专家，由他们来审查行政法规，既能保证公正性，反映人民意志，又能从专业上把关，保证法规质量。就我国目前的专门委员会设置而言，无论从机构数量上还是委员数量上看，都远远不能满足中国这样一个大国的需要。
总之，在现代国家中，行政立法是不可或缺的，但民主立法的原则也是必须遵循的。完善立法体制，理顺行政立法关系，将行政机关的立法真正纳入法治的轨道，使每一项行政规范的制定都符合合法有效的标准，充分发挥其效能，法治国家才有望实现。
