前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的新生代农民工立法保障思索，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
本文作者：陈霄 单位：中南财经政法大学法学院
（一）新生代农民工的社会分析
农民工是改革开放后社会经济转型时期的特殊产物，20世纪80年代后期、尤其为90年代后期的“民工潮”充分体现了这一群体在经济社会发展中的重要作用。随着时间推移和代际更替，农民工群体的内部结构也逐渐发生历史性转变，一批生于20世纪80年代后的新型农民工悄然崛起。学界在2001年便注意到了这一群体，并使用了“新生代农村流动人口”这一概念，[1]近年来调查发现，我国1.5亿进城务工的农民中，1980年后出生的已约有1亿人，占该群体的60%多，随着时间推移，该群体将完全由这一代农民工所构成，这一代农民工在社会经济中日益显示出其重要力量。2010年1月31日，由国务院的2010中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次使用了“新生代农民工”这一提法，标志着官方将这一概念正式纳入了制度设计的范畴。与老一代农民工相比，新生代农民工具有鲜明的特征：受过相当程度的教育，加上接触使用现代通讯媒介技术较为熟练，使他们视野和思想更加开阔丰富；他们多数较少务农甚至根本没有务农经历，使得他们不愿意再返回农村，而是更加迫切地渴望融入城市谋求自身的发展；他们在社会发展和城市生活中逐渐有了强烈的自我意识，维权意识开始觉醒，对公平正义的诉求也更加强烈。作为对社会结构产生革命性影响的一群，新生代农民工成为改变我国城乡面貌的决定性力量，他们身上具有的与上一辈的不同点，为城市行政和公共管理提出了新的考验和要求。尽管新生代农民工各方面素质较第一代农民工有了明显提高，然而其生存发展仍面临许多困境：由于政治参与度低，缺乏话语权，许多政府部门在制定公共政策时很少考虑这一群体，甚至是以侵害和牺牲他们的利益为代价获得短视发展，新生代农民工依然遭到来自城市各方面的人为排斥，始终处于边缘化的位置，在各种公共资源的占有中处于劣势。然而在户籍制度、社会保障体系、住房政策、教育体制等各种领域，保护这一群体的相关制度设计仅刚刚破题，因此新生代农民工依然未能摆脱社会弱势群体的地位。面对这一群体的问题，2010年中央一号文件中明确要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。如何保护这一弱势群体的利益，为各种相关制度设计提出了新的要求。
（二）新生代农民工保护与区域行政立法的提出和理论扩展
1.新生代农民工保护与区域行政立法的提出
区域行政立法是我国行政法学的一个新课题，与其他区域行政问题（如区域行政协议、区域行政协调等）一样，当前对该课题的研究讨论主要建立在区域经济一体化的现实基础上。所谓区域经济一体化，是指“在一个主权国家范围内，地域上较接近或地理和文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域经济发展的总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置生产要素，推动区域经济协调发展，以提高区域经济总体效益的动态过程”。[2](P30)本质上看区域经济一体化，是一种建立在生产社会化基础之上，生产要素在市场作用下与各地区之间自由流动、优化配置的过程，反映到上层建筑则是各地区间法律、制度、政策等一体化的过程。在我国，地方政府拥有一定的行政立法权，这种地方立法权的设计初衷在于发挥地方政府管理地方事务的积极性，然而也存在着导致地方行政立法分散化、碎片化的可能，表现为：在区域经济一体化背景下，一些带有强烈地方保护和行政垄断色彩的地方政府立法，往往成为了阻挠区域经济一体化的行政壁垒，限制了生产要素的自由流动；或者各地区对一些共性问题规定不一，造成行政立法冲突，使得生产要素流动失衡，区域经济难以协调发展等。从行政法角度观察，这种区域经济一体化下的行政立法分散碎片化本质上是“地方政府在竞争过程中利用行政权力对经济要素的自由流动进行阻碍、分割的结果”。[3]因此，解决这一问题的关键在于地方政府间达成合作，通过行政权在一体化区域层面上的再配置与协调来改变原本行政权力各自为政的分割状态，从而实现生产要素在地区间的自由流动和优化配置，这种区域层面上的行政权的协调即是区域行政。新生代农民工劳动力作为一种生产要素，对其保护自然要建立在这种生产要素的自由流动基础上。区域行政主要包括区域行政协调、区域行政协议、区域行政规划、区域行政立法等。从保护新生代农民工角度来看，区域行政立法是一种最佳的选择方式，原因在于：对于区域行政协调来讲，其主要是一种法律冲突的事后补救，这种事后性决定了在区域经济一体化中，区域行政协调只能是一种必要的补充机制，对区域行政来说最重要的还是事前的未雨绸缪，尽量避免冲突发生。从这一点出发，区域行政协议、区域行政规划和区域行政立法都是有效的选择，然而区域行政协议、区域行政规划往往缺乏强制力，无法避免地方政府不合作、合作后不落实等现象的发生，其不可诉性也解决不了维权意识较强的新生代农民工提出事后救济的问题；尤其是区域行政协议，一般为行政机关之间达成的对等的公法契约，其主体为行政机关，这一公法契约的达成缺乏普通公民的参与，然而对于新生代农民工来说，政治参与是一个事关改变其弱势地位的基本保证，“是其经济要求在政治上的集中反映，也是农民工其他权利的基础”。[4]因此，事前能保证新生代农民工参与、事中对具有强制执行力、事后可以提供救济途径的区域行政立法成为保护新生代农民工的一个有力武器。
2.新生代农民工保护与区域行政立法的理论扩展
前面提到过，作为行政法学的新课题，当前对区域行政立法的研究是建立在区域经济一体化的现实基础上。这种研究模式从“行政立法”这一概念出发，认为“上有国务院行政法规和部门规章，下有省级和较大市的地方规章，而中间空隙较大”，[5]因此在这个中间层次中增加新的立法形式——区域行政立法，来满足区域经济一体化的需要。笔者认为，将区域行政立法定义在国务院和省级、较大市的中间层次里是有局限性的。首先，从理论上分析，这种定义方式是从“行政立法”概念出发，前提即是认为行政立法是一种制定和行政法规跟行政规章的行为，从而把区域行政立法中的“区域”也限定为有权制定地方政府规章的行政地区，而将不享有地方规章制定权、但有权制定其他规范性文件的行政地区排除在外。造成这一限制性解释的原因在于对“行政立法”概念的理解不同。学界对“行政立法”一直有不同的理解，其中包括认为“行政立法是行政机关依照法定权限和程序制定具有法律效力的规范性文件的活动”，[6](P181)即只要是制定行政规范性文件都属于行政立法，因此，如果单从“行政立法”这一概念出发，区域行政立法的范围可以包括那些仅有政府规范性行政文件制定权的地区。其次，从实践来看，如前所述，区域经济一体化下行政立法冲突的本质是地方政府各自为政，利用行政权力对经济要素的自由流动和优化配置造成的阻碍。区域行政立法正是为了协调地区间的行政权、实现生产要素在地区间的自由流动和优化配置。既然区域行政立法的现实基础是为了解决地区间经济发展问题，就没有理由对“区域”加以限制，凡是存在经济一体化的地区之间都可以包括进这个范畴。而且，上述对“区域行政立法”的限制性定义，往往把“区域”的理解限定为因地理位置、历史传统、政策扶持等因素所形成的几大经济区，如长三角经济区、京津唐经济区、东三省经济区、泛珠江经济区等。新生代农民工作为一种生产要素，在这些大的经济区之间流动的现象是存在的，然而从新生代农民工未来的发展趋势来看，其作为生产要素的流动将更多地发生在小城市、小的经济区域之间。这么判断的根据在于，今年中央一号文件规定：“大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇积聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”，这一规定清楚地表明“县城发展正在成为中央政府解决新生代农民工问题的一项重要战略举措”，[7]因为大中城市容量有限，就业释放已基本稳定，农民工挤在大都市去住“贫民窟”已被拉美国家的实践证明为死路一条，因此新生代农民工城市化的唯一路径只能是“县镇化”、加强县镇经济建设。届时在新的经济发展政策下，小城市间的经济一体化问题也将凸现出来，保护新生代农民工的权益，自然不可忽视这些小的经济区域，对区域行政立法的内涵，自然还应扩大到包括无权制定地方行政规章、但有权制定其他规范性文件的小型城市经济区域。#p#分页标题#e#
二、新生代农民工保护与区域行政立法的模式与路径
区域行政立法作为政府之间对市场经济发展与生产要素流动等作出的反应和协调，始终面对着市场主体和政府两股力量，因此对区域行政立法模式的选择即是市场主体与政府行政权力各自的参与度问题；区域行政立法的路径选择则指的是各级政府在立法中的参与度问题。模式和路径的选择，关乎区域行政立法的制度设计，下面将对两者进行论述。
（一）区域行政立法的模式
区域经济一体化的过程是由两股力量整合而成——市场与政府。这就决定了区域行政立法有两种基本模式可以选择——市场模式和政府模式。在市场模式下，区域经济一体化基本排除政府行政手段的干预，完全由区域内各种市场力量在“看不见的手”指挥下自发作用，市场秩序的形成，完全依靠各种市场主体，如个人、企业、行业协会、非政府组织（NGO）之间的参与和博弈，如果说有法律的存在的话，也不过是将这些市场参与主体之间形成的关于市场规则的协议写入私法中予以明确，或是用私法来处理市场参与主体之间的矛盾冲突。在政府模式下，则强调政府在区域经济一体化过程中的主体地位，政府以行政权力对区域内各种生产要素予以调控和配置，通过制度和政策的推行来消除地区之间的行政壁垒。与市场模式下依靠区域内市场自发性整合的缓慢渐进过程相比，政府模式则显得高效迅速。新生代农民工这一劳动力群体，其具有的极强流动性正是生产要素在市场作用下自由流动的表现，金融危机中新生代农民工因不满工资收入、“以脚投票”使得局部地区出现“民工荒”就深刻印证了这一点。作为一种市场参与主体，在区域行政立法时不能不考虑其作为生产要素的属性及其在市场作用下的流动规律，从这一点来说，区域行政立法应有市场模式的因素；然而市场模式无法克服市场经济的缺陷和弊端，如失业、严重的财富两极分化等，这些缺陷对于渴望在城市安身立命、融入城市生活、求得自身发展的新生代农民工来说，无疑是关键性的阻碍。克服这些市场经济的弊端，只能依靠政府的力量。此外，新生代农民工维权意识觉醒，面对因户籍制度等带来的种种社会福利的缺乏，他们渴望政府在户籍、住房、社保、教育等方面给予制度保护，这同样需要政府发挥包括制度建设和创新、消除制度壁垒、协调制度冲突等内容在内的制度导向作用。“现代政府不只是传统意义上的消极政府，政府功能也不仅仅是弥补市场机制的不足，亦应通过积极行政去增益社会公益和实现社会福利的最大化”，[8]可见区域行政立法模式同样离不开政府模式。笔者认为，将市场模式和政府模式结合起来是最佳的选择：一方面，区域行政立法要尊重市场规律，不可盲目干预，同的时注重各种市场主体在立法中的参与以在立法中体现市场规律；另一方面，充分发挥政府的制度供给作用，通过相关制度的设计来达到保护生产要素流动和市场秩序的目的。区域行政立法实质上即是行政区域与经济区域的矛盾运动的产物，因此，市场力量和政府力量都不可偏废。
（二）区域行政立法的路径
区域行政立法是一个新事物，行政法学界对其研究也刚刚起步，因此当前研究对象多为跨省级的区域行政立法，如东三省的行政区域立法。随着中央政府引导新生代农民工向小城镇集中、大力发展县域经济，小城市之间也将通过特色产业、优势项目等形成区域规模经济，这些小城市间的行政立法也应被纳入区域行政立法的研究课题。因此，区域行政立法必将涉及多层次的政府主体。基于这一点，区域行政立法将存在着上级政府主导型和平级政府联合型两种具体路径，对其路径的研究实质是各级政府在区域行政立法中的参与度问题，这一研究有助于区域行政立法体制的构建。上级政府主导型，是指由上级政府针对其下属的部分或全部行政区划间的区域经济一体化事务作出行政立法，相关的下级政府根据该行政立法可以独自或联合制定更加详细的实施规范。举例如A省下属市中的B、C、D三市形成了区域规模经济，A省便可以针对这三市区域经济一体化中的某些事项进行行政立法。而目前区域行政立法研究主要为平级政府之间的联合立法，容易让人对区域行政立法的理解狭隘化。如前面对区域行政立法研究范围的分析，笔者认为，研究区域行政立法的目的在于指导相应的区域经济一体化，只要是针对经济区域内生产要素的流动和配置、具有区域影响范围的立法都可以研究。随着政府对新生代农民工保护意识的加强以及县域经济发展，区域行政立法的研究对象也将更加丰富。区域行政立法作为一种特殊的地方行政立法，其目的之一便是针对那些经济区域内暂时不适合全国性立法的事项作以探索和实验，因此参与立法的政府主体应该是根据实际需要灵活处理的；平级政府联合型，则是平级的政府之间通过协商进行联合立法，是当前区域行政立法的主要路径。
这两种立法路径各有利弊：上级政府主导型，其优点是一方面因其较高的行政等级而为下级政府进一步制定细化规范提供了制度平台和合法性基础，且往往更具有全局性和战略性，能适应更大范围内经济发展的需求，另一方面也因其直接介入下属行政区划内的事务，能有效减少下级政府间的协商和博弈成本，效率较高；其缺点在于一定程度上忽视了下属地方的自主性，而且可能因为不了解地方的具体情况而做出不切实际的规定，导致下属经济区域的束手无策甚至抵制。平级政府联合型，其优点在于参与区域行政立法的政府间相对独立、平等，具有协调妥协性，更加兼顾区域内各地区的具体情况和利益；其缺点在于，几个政府间的联合立法可能缺乏全局性，甚至会造成新的一体化经济区域内的行政壁垒或垄断。结合两种路径的优缺点，笔者认为我国区域行政立法的路径应是上级政府主导型和平级政府联合型兼有。区域经济一体化过程中，上下级政府从来都不是绝对分开的，而是相互配合的关系。值得一提的是，两者模式相互结合应以平级政府联合型为主，上级政府主导型为辅，因为区域经济发展的主力终究还是地方政府。许多地区间的事项往往应由地方间通过区域立法加以实验探索，成熟后再由上级机关予以立法推广。如果上级机关不加区别地在任何情况下都先予以立法，可能会在一些事项的规定上提供了不恰当的标准，会使下级政府的创新能力受到限制甚至造成推卸责任，例如关于新生代农民工的医疗保险政策，一个经济区域内的各个地方政府应结合该区域经济水平灵活进行区域立法，若是国务院直接规定了统一标准，可能会造成本该提供更高标准医保的发达地区“省心省力气”，而经济水平略低一些的地区负担加重。#p#分页标题#e#
三、新生代农民工保护对区域行政立法制度设计的要求
（一）区域经济立法体制设计
行政立法体制是指法律规定的有权进行行政立法的行政机关、其行政立法的权限划分以及行政立法层级效力所构成的体系。[9](P186)区域行政立法作为一种特殊的行政立法，对其立法体制的研究也可按照这个思路进行。
1.区域行政立法主体
按前面对区域行政立法路径的分析，区域行政立法主体分为两种情况：（1）在上级政府主导型的区域行政立法中，其立法主体自然是该上级政府，按层级由低到高来看，主要包括地级市政府、省政府、国务院。（2）在平级政府联合型的区域行政立法中，笔者认同王春业博士的观点：可以设计一个区域行政立法委员会作为立法主体。[10](P127)该立法委员会由区域内平级的各政府负责人组成，这些负责人轮流担任该委员会主任。那么该委员会是属于临时性机构还是常设性机构？笔者认为两者皆可，应结合实际情况设置：对于经济一体化的区域，如东三省经济区、长三角经济区等，因在长期历史过程中形成了较为紧密的联系，共同事务较多，其区域行政立法委员会可以常设；对于某些特殊情况，如在某些劳务输入大省与劳动输入大省之间，可能会就新生代农民工在流动过程中相关社会保障关系的转接问题作出实验性的区域行政立法，这是一种探索和尝试，故其立法委员会可以是临时性的。总之，区域行政立法的初衷在于灵活应对地区之间的共同事项，故对其体制的建构可以根据实际情况灵活处理，而不必完全拘泥于传统的立法理论中。
2.区域行政立法权限
上级政府主导型的区域行政立法，其立法主体是该上级政府，故其区域行政立法权限不得超出宪法、法律规定的该层级政府自身的行政立法权限。如国务院的区域行政立法通常为：根据宪法和法律制定行政法规，就授权立法事项进行立法等。平级政府联合型的区域行政立法，其立法权限也需要在其参与主体即各平级政府的立法权限内，具体可以分为两种情况：（1）县级政府或普通地级市之间的区域行政立法，由于这些政府没有行政规章制定权，只能制定一般性行政规范文件，故其可以规定的事项通常在于执行法律、法规或规章，或是结合本地区情况在其管理职权范围内的事项，且不能与法律、法规和规章抵触；（2）对于省政府、较大市之间的区域行政立法，其立法权限较为丰富，包括法律、法规授权的事项，由该级人大及常委会授权本级政府规定规章的事项，根据本区域情况为执行法律法规的规定需要制定规章的事项等。
3.区域行政立法的等级效力
对于上级政府主导型的区域行政立法，其效力等同于该政府制定的法律规范的效力，如省政府就下属某几个县市的区域经济事项做出了一项行政规章，则该区域经济立法的等级效力即是一般规章的效力。对于平级政府联合型的区域行政立法，同样分为两种情况：（1）县级政府或普通地级市之间的区域行政立法，由于这些政府只能制定一般性行政规范文件，故其之间的区域行政立法性质也是一般性行政规范文件，在效力上高于这些参与立法的政府各自的规范性文件，但低于法律、法规和规章；（2）省政府、较大市之间的区域行政立法，参与立法的政府通常有制定行政规章的权限，因此他们之间联合制定的区域行政立法性质也为行政规章，故其效力在法律、法规之下，但高于该立法区域内各政府制定的规章及其他规范性文件。
（二）区域行政立法内容设计
在区域经济一体化基础上讨论区域行政立法，使得对区域行政立法的研究容易陷入这样的窠臼：一方面只注重将地理位置上紧密相依、经济上融为一体的地区作为研究对象，忽视了地理位置上并不相连、在经济一体化上关系也不大的地区之间实际可能存在的需要联合立法事项；另一方面是陷入唯经济制度论，过分强调区域行政立法内容中关于经济秩序、产业发展的规定，忽视了同样重要的其他制度如区域环境保护、社会保障等制度。长期以来，一些城市的政府，只想要农民工的廉价劳动力，不愿为农民工提供平等的社会服务；只想挥霍农民工的青春，不愿为农民工提供养老保障，这种“经济接纳、社会排斥”的做法反映了城市管理者的褊狭、自私。[11]因此，区域行政立法的内容除了应包括各项关于经济一体化的政策外，还应包括配套的社会保障制度等。本文结合如何保障新生代农民工，侧重探讨关于社会保障制度等内容的设计。
一方面，在一体化经济区域内，以养老保险、医疗保险制度为例，尽管现在农民工也可以享受这些养老、医疗保险，然而目前我国医疗保险、养老保险实行省级统筹，难以互通互联，而新生代农民工流动性较强，各地区之间保险转接难，使得他们不得不放弃入保；另外各省之间规定的标准也有所不同，类似的还有住房政策、教育制度等，这些城市之间的规定不一造成了一种“城市内部新的二元结构”，[12]对于这些问题，一体化的经济区域内各个地区因为在经济文化等各方面具有同质性，有做到相关制度统一的能力和条件，因此可以通过区域行政立法，结合区域内实际情况进行试水。值得一提的是，如前所述的以平级政府联合型为主、上级政府主导型为辅的路径，对于这些制度的试水应由地方政府先行探索，发达地区在设计制度时应充分发挥本区域的经济优势，给予更多更好的福利性规定，上级政府不宜事先就制定一个普遍性的标准。
另一方面，不在同一经济区域内的地区之间也可以进行相关共同事项的区域行政立法。以教育制度为例，许多大城市中外来民工子女的教育是个大问题，尤其是在当前高考制度下，户籍制度的阻碍、各地教育体制不同更加重了这一问题的复杂性，然而对新生代农民工来说，子女的教育公平问题至关重要。从长期来看，高考制度的改革不可避免，因此在一些劳务输出大省和劳务输入大省之间，可以先就这些教育问题进行试验性的立法，这对探索相关制度的改革也大有裨益。
（三）区域行政立法程序设计
根据我国《立法法》规定，结合国务院颁布的《行政法规制定程序条例》及现行行政立法的实践，行政立法一般遵循的程序为：编制行政立法规划、起草、征求意见、审查、决定与签署、公布和备案等。区域行政立法作为一种特殊的行政立法，其立法程序可以基本上遵循这几个步骤。本文侧重点不在于对这些程序进行详细解释，而是结合对新生代农民工的保护，提出区域行政立法程序中应注意的新生代农民工的民主参与问题。谈及新生代农民工保护时，区域行政立法之所以优于区域行政协议等制度，一个重要原因就是区域行政立法能保证新生代农民工的参与。前面已论述了区域行政立法的模式选择问题，即市场模式与政府模式相结合。市场模式强调市场主体的参与，作为一种生产要素的新生代农民工，与一些代表其利益的NGO等都是市场参与主体，因此在区域行政立法中需要通过程序参与以保证利益的实现；政府模式下，区域行政立法本身作为一种政府的行政行为，首先追求的是行政效率。因此，两种模式的结合反映到区域行政立法程序中，体现为既要注重民主参与，也要注重立法效率。#p#分页标题#e#
对于上述的编制行政立法规划、起草、征求意见、审查、决定与签署、公布和备案等区域行政立法程序应遵循的几个普遍性步骤来讲，每一步骤既要有民主参与，也要注重效率。但是每个步骤的侧重点不同，从整体来看，编制行政立法规划、起草、征求意见这三个阶段更应侧重于民主参与，审查、决定与签署、公布和备案这三个阶段则应侧重于效率。前三个阶段的民主参与能为后三个阶段的效率提高打下基础，后三个阶段的效率则是之前民主参与后的应有之义。新生代农民工之所以在城市面临着和传统农民工同样的甚至更为严重的问题，如工作环境差、工资低、社会保障缺失等，一个重要原因在于这一弱势群体缺乏话语权，基本没有政治参与的途径来表达自身的利益需求，政府的决策往往由权利精英操纵完成，缺乏实质性的社会互动。而新生代农民工因为具有较强的维权意识和相对较高的文化程度，以及对个人发展的高度重视，其政治参与的要求也更为迫切，他们对现代通讯媒介工具的熟悉也为其多途径地政治参与提供了可能性。
因此，改变新生代农民工的弱势群体地位，应为其提供有效的政治参与途径，扩大其表达利益诉求的渠道。反映到区域行政立法程序中，可以设计相关的立法参与制度：1.政府信息公开制度。知情权是参与权的前提，在区域行政立法的每一个阶段，都应把可以公开的相关信息通过多种方式公布于众，充分保证新生代农民工等弱势群体的知情权和监督权；2.立法信息实地调查制度。在区域行政立法的立法规划阶段，立法委员会应深入到新生代农民工等群体之中，多做调查研究，使相关的立法信息更加完备准确，形成有利于保护弱势群体的基本规划和立法思路，切不可仅凭政府或利益集团的“一家之言”即予以立法规划；3.听证制度等各种参与制度。立法的起草阶段是操作法律规范具体条文的阶段，是立法程序中最为关键的环节，关系着立法的质量和今后推行实施的效果。起草阶段应当组织新生代农民工代表以及相关的NGO通过听证、网络参与、投否定票等形式参与到立法的起草工作中，使立法草案能反映弱势群体的利益需求。在征求意见、审查等环节都可以灵活采用这些制度以达到民主参与的效果。
四、结语
作为一种重要的生产要素，新生代农民工在经济建设中发挥着重要作用，同时与当前国家强调的经济转型、产业结构调整、城镇化推进、收入分配改革以及社会保障制度完善等各方面重大改革密切相关，因此，对作为弱势群体的新生代农民工的保护，直接关系到国家的长期综合发展。区域行政立法的相关理论和制度设计，不可囿于狭窄的地方经济中，而应放眼覆盖面更大的地域范围和长远发展，以权利保护为立法导向，务必根据形势的变化不断加以调整和完善，及时对现实情况作出反应，充分发挥其保护劳动力权益、促进区域发展的作用。