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本文作者：张巍 王恒昕 单位：哈尔滨师范大学学生工作处 哈尔滨师范大学人文社会科学工作处
（一）行政立法
行政立法是一个学理上的概念，而并非法律上的专门术语。所谓行政立法，从动态的层面上说是指行政机关根据法定权限并按法定程序制定行政法规和行政规章的活动；静态意义上，行政立法主要是指行政机关根据法定权限并按照法定程序制定的行政法规和行政规章。行政立法的主体是国家行政机关，行政立法要在法律规定的权限和范围内进行，其法律效力要低于宪法和法律。
（二）地方行政立法
相对于中央行政立法而言，地方行政立法指的是有权限的地方行政机关根据法定权限并按照法定程序制定行政规章的活动及其结果。地方行政立法是构成国家立法体系的重要组成部分，根据《立法法》中对于地方行政立法的有关规定指出，有立法权限的地方行政机关包括省、自治区、直辖市的人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济特区的市人民政府。其主体不仅包括较大市以上的地方人大及其常委会，还包括较大的市以上的人民政府。
（三）公众参与地方行政立法
公众参与地方行政立法是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定本辖区行政法律规范时，政府公开相关立法信息，社会公众在获得这些信息后自愿平等地参与到地方政府立法活动中，通过与地方政府的交流互动从而对地方行政立法活动产生影响的行为。公众参与地方行政立法是社会公众与地方政府互动决定地方行政立法的过程。公众参与地方行政立法中的公众，不仅指的是排除了通过制度安排进入到公共机关而成为权力行使者，参与地方行政立法活动的专家和学者以外的自然人，还包括法人组织。这些非政府组织在地方立法的活动中起到了越来越大的作用。
二、公众参与地方行政立法的理论基础
（一）人民主权原则
人民主权从字面上理解为人民拥有的国家权力。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”党的十三大报告指出“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主”。关于人民主权的问题，在不同的国家有着不同的规定，公众参与行政立法是人民主权原则在行政法领域中的延伸，是保证行政立法合法性的重要条件。地方行政立法中的公众参与凸显了人民当家作主的地位，提高了行政立法的民主化、合法化和科学化。
（二）行政法学中的“控权论”思想
有权力的存在，就有权力被滥用的可能性。所以，权力需要控制。“控权论”的基本思想是行政法在调整行政主体与行政相对人的关系时，其重点是控制行政主体的权力，保护行政相对人权益免受行政权力滥用的侵害。而行政立法权作为行政权力中最为特殊的一种权力更应该加以控制。对行政权力的控制，一方面政府要接受立法机关的委任立法权，并且在立法过程中拥有自由裁量权。另一方面立法机关要对行政机关立法进行控制，社会也要对政府的自由裁量权进行监督。公众监督行政立法就要参与到行政立法过程之中。行政法权作为控制和规范行政权力的专门法律，必须要得到有效的规制，否则，由其产生的法规和规范的合法性就会受到怀疑甚至是否定。另外，行政立法中的行政机关也必须要在同公民进行广泛讨论，接受民意的情况下进行行政立法。只有广泛的听取民意，才能增强行政立法的合法性和可行性。
（三）正当法律程序原则
正当法律程序原则是指“行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等”。只有程序正义才能出现公正的结果。公众有表达自身利益和愿望、参与立法过程或是影响立法结果等通过合理的途径参与立法活动的权利。所以行政立法活动要公开化和透明化，允许公众自由平等的参与到行政立法活动中来。只有这样才能够使行政立法的结果得到公众的认可并自觉的遵守，提高行政法律法规的可执行度。
三、公众参与地方行政立法的重要意义
随着我国社会主义法制体系的不断完善，立法质量的提高问题越来越受到重视。公众可以通过各种途径和方式参与到行政立法的过程中来，使立法质量得到了提高，进一步增强了法律制度的科学性和合理性。这种让公众参与到地方行政立法中来的举措，充分体现了人民的民主权利，得到了各级立法机关的普遍认同，具有重要的现实意义。
（一）是实现依法治国，保障地方行政立法科学性和可行性的重要途径
依法治国是社会主义现代化法治国家治国的基本方略，是社会文明和进步的重要标志，是一切国家机关所不能违背的基本原则。党的宗旨是全心全意为人民服务，所以国家法律的制定要充分表达人民的意愿，规章的建立要给予公众表达自己意愿的各种渠道，充分考虑不同群体的利益要求，广泛征求社会各阶层和群体的意见和建议，使公众感受到自己是国家的主人，是法律规范制定的主体。由于立法的结果是征求了社会不同阶层的意见和建议，由此基础上产生的立法是符合公众的需要的，所以这才能够使公众更加的信服，也会因此而更加自觉的遵守和执行。公众参与地方行政立法同时也为行政立法的科学性，合理性和可行性提供了依据和保障。由于行政立法过程征得了社会公众的意愿和要求，体现了公众参与权力，所以，在总结和归纳群众意愿基础之上建立的法律法规必然会得到公众的信任和支持，从而获得其应有的权威性。这样才能够在执法的过程中得到公众的拥护和支持，由此提高法律法规的科学性和可行性。如果在行政立法的过程中不征求群众的意愿和要求，那么，地方行政立法的过程中就很可能由于本位利益的考虑或者是受到立法工作人员个人的好恶而出现偏差，从而造成行政立法信息的片面性和信息失真，最终影响到地方行政立法的科学性。所以，在地方行政立法过程中离不开公众参与。强调公众参与地方行政立法，会调动广大群众参与行政立法过程，使立法结果内化于自己的头脑中，并提高遵纪守法的自觉性和积极性，也提高了地方行政立法的实施效果。只有广泛的听取民意，保障公众的参与权，公正公开的立法，才能够创造出使公众普遍认同和接受的地方行政法律法规。所以，公众参与地方行政立法，是依法治国，提高地方行政立法科学性和可行性的重要途径。#p#分页标题#e#
（二）是提高政治民主化，保障公共利益和公众利益的必然要求
我国是人民当家做主的国家，国家的一切权力属于人民。公众参与地方行政立法有助于保障公民的基本权利。由于相对于普通群众而言，行政机关的行政权力太过强大，所以为了使公众权力得到更好的保护，就必须要特别的规范行政权力。公民参与地方行政立法，把行政立法公开和透明化，使行政立法机关在群众的民主监督下保障行政立法的公平和公正，保障公众的合法权益。其次，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，公众通过人大代表行使自己的国家权力。然而，个别人大代表偶尔会由于某种原因而没能够使人民的权力得到正确的发挥，人民的利益也因此而遭受了破坏。所以公众参与地方行政立法就有其必要性。此外，公平和正义是每个时代所追求的目标，2005年，总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出：“公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。在社会利益分配过程中，如果公众的利益和需求没有得到及时的反映而很可能被忽视和损害，从而影响到社会的稳定。所以，为了使地方行政立法能够充分的表达民意，使公众的民主权力得到更好的发挥，使公平和正义能够在行政主体的立法活动中得到充分的体现，在地方行政立法中强调公众参与就显得格外的重要和必要。这是提高行政立法的政治民主化，保障公共利益和公众利益的必然要求。
（三）是防止行政自由裁量权的滥用，实现程序正义的有效保障
自由裁量权的行使由于没有硬性的标准而极易导致行政结果的不公平，所以，为了实现自由裁量权的正确运用，除了对自由裁量标准进行尽可能的量化和具体化之外，公众参与地方行政立法过程是根据理性行政的要求用来规定行政机关自由裁量权的可靠途径。在行政自由裁量权行使的过程中，公众可以通过参与发表意见，表达自己的意愿，从而对自由裁量权的行使进行监督。而行政立法主体要在综合考虑行政立法的目的、条件以及公众的可承受的程度等因素，通过多种手段和途径了解公众的真实情况。所以，公众参与地方行政立法，可以使行政机关在信息充分有效地的沟通基础上正确运用自由裁量权。此外，让公众参与到地方行政立法和政府的各项行政活动中来，扩大公众对具体行政程序的参与，是促使立法过程和结果能够达到正当程序要求的重要途径。由于地方行政立法的结果同公众有着很重要的利害关系，为了防止不使用正当程序对行政相对人权益的侵害，防止自由裁量权的滥用，所以，要加强公众参与地方行政立法的广度和深度，保证地方行政立法符合正当程序的要求。另外，公众通过对地方行政立法的参与，可以更加清楚的了解和领会行政立法的意图和精神，减少了立法过程中的行政阻力。所以，公众参与地方行政立法可以有效的预防和减少自由裁量权的滥用，同时也是实现程序正义的有效保障。
