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作者：王凯伟 许云云 单位：湘潭大学公共管理学院
中国古代监察制度分为御史监察和谏官谏议两大系统。御史旨在纠察百官违失,甚至审理皇帝交付的诏狱,是上对下的监察纠禁;谏官负责谏正皇帝或中央行政决策的失误,是下对上的匡正。谏官制度历史悠久,初步形成于秦汉,发展至唐代已经日趋完善,它是中国封建社会行政监察制度的重要组成部分。[1]唐代是谏官制度最为成熟的时期,其作用主要体现在谏官用传统的儒家礼仪与道德标准去约束并规范封建君主的言行,并参与评议国家的大政方针,促进了盛唐时期的政治清明和国势强盛。[2]研究唐代谏官制度谏官职位的设置、人员选任与考核及其运行机制等方面的经验及教训对于提升现代行政监督实效有着重要的借鉴价值。
一、唐代谏官制度的发展历程及特点
1、唐代谏官制度的发展历程
唐朝在承袭隋制的基础上改进了政治制度,建立起新体制,并大力强化国家机器的监察职能,建立起监察体系的三项制度:御史制度、谏官制度、封驳制度。御史台监督百官臣下,谏官监督君主,给事中掌封驳之权上下监控。三者对象不同,目的一致,相互配合,形成一个严密的监察网。[3]贞观时期,唐太宗对谏官十分尊重和信任,并且能够做到虚心纳谏,从谏如流。贞观八年,唐太宗对大臣们说:“联每闲居静坐,则内自省。恐上不称天心,下为百姓所怨。但思正人匡谏,欲耳目外通,下无怨滞。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)唐太宗还把谏官当作师友看待,“每思臣下有谠言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷一,《政体》)唐太宗也确实是把魏征、王?、虞世南等谏官当作师友看待。元稹曾回忆说:“昔太宗以王硅、魏征为谏官,宴游寝食未尝不在左右,又命三品以上官入议大政,必遣谏官一人随之,以参得失,故天下大理。”(《通鉴》卷二百三十七,宪宗元和元年)唐王朝在贞观年间发展到鼎盛,在这政治清明的年代里,谏官无疑是幸运的。
高宗时期,褚遂良与韩瑷因为谏言废王皇后,自此“中外以言为讳,无敢逆意直谏,几二十年。”(《通鉴》卷二百三,高宗永薛元年)这时,起居郎“仗下后谋议,皆不预闻”(《旧唐书》卷八十九,《姚涛传》),起居注也形同虚设。武则天统治时期虽然广开言路,但受酷吏周兴、来俊臣等横行暴虐行为的影响,谏官的作用很难发挥。在武则天滥用酷刑时,只有狄仁杰“流死不避,骨哑有彰,虽逢好杀无辜,能使终畏大义。”(《旧唐书》卷八十九,《狄仁杰传•史臣赞)狄仁杰多多少少起到了一点谏官的作用。唐玄宗力图恢复贞观之政,立志“励精听纳”,开元年间任用姚崇、宋?。宋?担任宰相时规定,“自今事非的须秘密者,皆令对仗闻奏,史官自依故事。”(《通鉴》卷二百一十一,玄宗开元五年)唐王朝迎来“开元盛世”局面,谏官又逢政治清明。但好景不长,唐玄宗宠信李林甫、杨国忠,谏官又一次面临厄运。李林甫为蔽塞视听公然威胁谏官,使之俯首帖耳,致使谏官命运悲惨。后补阙杜?上书言事,被李林甫贬为下邦令,谏诤之路自此断绝。
德宗曾一度革除旧弊,广开谏诤之路,但却没能收到预期的成效,他晚年时,“政出多门,宰相不专机务,宫市之弊,谏官论之不听。”(《旧唐书》卷一百六十《韩愈传》)尤其是卢杞专权时,其他宰相都不敢直抒己见。例如,卢杞为了扩大自己的党羽,提拔自己的亲信关播为乐中书侍郎,一天,德宗与宰相一起讨论政事,关播欲言己见,卢杞止之。事后卢杞训言说:“以足下端憨少言,故相引至此,?者奈何发口欲言耶!”(《通鉴》卷二百二十七,德宗建中三年)从此关播便不再多言,位卑的谏官当然就更不敢多说了。唐朝末年,面临着藩镇割据、宦官专权的社会形势,政治上极为腐败,谏官的命运自然也好不到哪里,有的甚至连身家性命都保不住了。僖宗时,侯昌业以“上不亲政事,专务游戏,赏赐无度,田令孜专权无上,天文异变,社稷将危,上疏极谏。”(《通鉴》卷二百五十三,嘻宗广明元年)僖宗盛怒,公然拒谏,并下令将侯昌业赐死。“拒谏者亡”,王朝的兴衰与谏官的命运是息息相关的,谏官命遭不幸时,唐王朝也随之走向了灭亡。
2、唐代谏官制度的特点
(1)谏诤内容具有广泛性唐代谏官们不阿旨顺情,对许多问题都能直抒己见,谏君的范围十分广泛。如在用人方面,唐德宗想用不得人心的裴延龄为宰相,谏议大夫阳城就直言极谏,德宗未能一意孤行。军事方面,谏官常谏止朝廷发动给人民带来灾难的战争。谏官在唐朝政治、经济、军事以及民族关系等各方面都起到了重要作用,由于谏官作用的充分发挥,使得唐朝统治者决策的开放性和变革性都有了前所未有的提高。
(2)唐代统治者对谏官的政策“前紧后松”唐代前期,统治者十分重视谏官职能的正常发挥,并为谏官进谏提供了极大的方便。贞观时期“中书门下及三品以上入内平章国计,必使谏官随入,得闻政事。”(《贞观政要》,玄宗开元十二年)四月敕令:自今以后,谏官所献封事,不限旦晚,任封事进来。这两个时期的君主都为谏官随时进谏提供了便利条件。安史之乱之后,朝廷的政治局面一直处于非正常状态,政治紊乱趋势妨碍了谏官的职能发挥,此后的藩镇与宦官两大势力也都给后期谏官制度职能的充分发挥带来了许多不利影响。
(3)谏官虽身份卑微,但作用显著唐朝前期,谏官扮演的角色虽很重要,但官品却很低,任用这些刚进入仕途的低品官员,就如同驱使初生之牛犊,最容易激发其无所畏惧的士气,以实现直言极谏的目的。唐后期的谏官,无论是编制还是品阶,都比前期有了一定的扩大与提高,客观上对加强谏官的监督力度,无疑都是积极有益的。
(4)谏官的命运与皇帝的开明昏聩息息相关在封建专制制度下,实行的是人治而不是法治,谏官制度是皇帝个人的御用机构,因而皇帝的开明昏馈便直接决定了谏官的生死存亡和荣辱升降。唐初,统治者重视、尊重谏官,“臣下有说言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)从而使政治清明、经济繁荣,达成了“贞观之治”。唐玄宗骄奢淫逸,滥杀谏官忠臣,导致了“安史之乱”,唐王朝从此一蹶不振。
(5)谏官系统内部职责分明,谏诤逐渐制度化贞观年间,谏官制度在统治者的重视下得到较充分的发展,系统内部职责分明。玄宗时也形成了一套比较完整的谏诤制度。如谏官可随宰相入阁议事,谏官可独立行使谏诤权等。乾元二年(759年)规定“两省谏官十日一上封事”,表明谏官必须定期上封事。这不但有利于谏官对朝廷大臣的直接监督,而且更可避免朝廷政事决策上的失误。#p#分页标题#e#
二、唐代统治者在谏官制度方面的措施
1、重视谏官的作用,使谏诤形成一种风气唐初的统治者亲眼看到了隋朝的灭亡,从建国后就重视总结隋朝短命的教训,重视谏官的作用。唐高祖李渊认识到“开直言之路”对维护唐王朝长治久安的统治是十分必要的,立志拨乱反正。唐太宗察觉到了独断专横的危害,“隋炀帝暴虐,臣下钳口,卒令不闻其过,随之灭亡。”(《贞观政要》卷二,《求谏》)因此,非常重视谏议,要求公卿“每看事有不利于人,必须极言规谏”(《贞观政要》卷二,《求谏》)唐太宗把谏官当做师友看待。“每思臣下有谠言直谏,可以施于政教者,当拭目以师友待之。”(《贞观政要》卷一,《政体》)唐玄宗开元年间,“励精听纳”(《旧唐书》卷一六四,《李降传》),也比较注意发挥谏官的作用。由于唐太宗开了“纳谏”之风,做到了“从谏如流”,所以唐代皇帝都比较重视谏官的作用,致使谏官制度在唐展到了最高峰。正因如此,才出现了盛唐时期政治清明和国势强盛的局面。因此,营造积极健康的社会政治文化环境是提升行政监督实效的必然要求。
2、建立起一个完整的谏官组织结构唐代,谏官组织发展完备,行使言事谏诤权的职官主要有散骑常侍、给事中、谏议大夫、补阙、拾遗、起居郎、起居舍人等。散骑常侍“掌规讽过失,侍从顾问”(《新唐书》卷四十七,《百官二》),负责侍奉皇帝左右,规谕讽谏,以备皇帝顾问。给事中主掌封驳事项,责任重大,职权极高,“具有集谏官、宪官、法官的某些特征于一身的特点”(张国刚•唐朝官制[M]•三秦出版社,1987•)谏议大夫“掌侍从赞相,规谏讽谕,”(《旧唐书》卷四十三,《职官二》),是唐朝最重要的谏官。补阙、拾遗是唐代首创的谏官,经常针对皇帝的过失进行谏诤,大则廷议,小则上封,即“掌供奉讽谏,大事廷议,小则上封事”(《新唐书》卷四十七,《百官二》)。起居郎和起居舍人通过记事记言对皇帝进行监督和制约。这样就树立了多个监察主体,形成了一个完整的谏官组织结构,为直言谏诤、规谏君过提供了组织基础,从而更有效的发挥了谏官制度的作用。因此,健全行政监督组织机构,完善行政监督体制是提升行政监督实效的一个重要途径。
3、制定了一套严格的选任制度统治者对谏官人选的选拔尤为慎重,并制定了一整套严格的选任制度。唐代统治者将刚正不阿、直言敢谏作为选任谏官的政治人格标准,“谏臣须蹇蹇匪躬之士”(《全唐文•上宰相书》)。将博学多识、明于礼法作为选任谏官的文学修养标准,这使得当时许多文学之士都从谏官走入仕途,如杜甫、白居易、岑森、杜牧等都曾为谏官,谏官也因此具备较高的文学修养。统治者在选任谏官时还注重他们在地方或基层任职的经历,以便能够体察下情,通晓业务,有针对性地行使谏官职能。另外,唐代建立了回避制度,宰执的亲戚、子弟、僚属、党人不得入台谏为官,这就从一定程度上遏制了宰执人员的权力,为加强皇权创造了条件。这套严格的选任制度充实和提高了谏官队伍,为谏官制度作用的发挥提供了人才支持。因此,打造一支高素质、专业化的行政监督队伍是提升行政监督实效的重要环节。
4、广开言路使得谏诤逐渐制度化贞观年间,谏官制度在统治者的重视下得到较充分的发展,系统内部职责分明,谏官的谏议职能直接与中央决策的上下各个环节密切相关,具有鲜明的监督朝政的作用。玄宗时也形成了一套比较完整的谏诤制度。如谏官可随宰相入阁议事,与闻政事,“每宰相入内平章大计,必使谏官随之,与闻政事。”(《通典》卷二一,《职官三》)这不仅有利于谏官对朝廷大臣的直接监督,而且可以避免朝廷政事决策上的失误。谏官还可独立行使谏诤权,乾元二年(759年)规定“两省谏官十日一上封事”,表明谏官必须定期上封事。唐后期出现了“谏院”和“印章”,表明谏官组织已具有一定的独立性。唐代广开言路,为谏官进谏提供了各种便利条件,还形成了一套完整的进谏制度,为谏官行使职能提供了制度保障,从而有利于谏官制度更充分有效地发挥作用。因此,要提升行政监督实效必须重视和加强行政监督的制度化建设。
5、建立起一套完整的考核制度谏官是谏官制度运作的主体,谏官队伍素质的高下,在某种程度上决定了谏官制度的优劣,因此,唐代统治者十分重视对谏官的考核,一整套严格的考核制度逐渐形成。[4]唐太宗曾说:“国家大事,惟赏与罚,赏当其劳,无功者自退;罚当其罪,为恶者咸惧。”(《贞观政要》卷三,《封建》)唐代对官吏实行每年一小考,四年一大考的考核方法。为了保证考核工作的正常、有序进行,唐代颁布了一系列考核法令和法规,这一点在《唐六典》、《唐律疏议》和《旧唐书》、《新唐书》的职官志中均有记载。还实行相应的考核和奖惩措施,否则,谏议的绩效将无法得到正确评估,这样有可能使谏议工作陷入混乱。通过考核,增强了谏官的责任感和使命感,更有利于发挥他们敬业精神的作用。可见对监督人员的监督和考核也是必要的,现代行政监督也要建立对监督人员的考核制度和奖惩机制,这样可以时刻提醒和鞭策他们廉洁自律、尽职尽责、监督为民,从而更有效地提升行政监督实效。
三、唐代谏官制度对提升现代行政监督实效的启示
1、重视并加强行政监督的环境建设(1)积极营造行政监督的社会政治环境古代谏官的命运与统治者的开明昏聩是有直接关系的,唐代谏官制度之所以能够存在、发展并发挥积极的作用,最基本的因素就是统治者的开明,唐代统治者为谏官制度的运行提供了支持条件,为谏官制度发挥作用营造了有利的社会环境和政治环境。环境建设是行政监督实效提升的重要方面,我国现代行政监督当然也离不开周围的社会、政治环境建设。党和政府要学习唐代统治者“励精图治”、“重视谏诤”的品质,以身作则,为行政监督人员顺利开展监督工作创造良好的环境,支持监督者依法监督。部门领导者要学习唐太宗“从谏如流”、“虚怀纳谏”的操守,重视监督,支持监督部门独立行使职权,不能以任何形式、理由干扰监督人员的工作。新闻部门要宣传监督,通过各种形式使人们了解行政监督,在全社会形成扶持监督、尊重监督人员的良好风气,从而更有利于行政监督工作的开展和监督实效的提升。(2)积极营造行政监督的组织文化环境唐代统治者在选任谏官时尤其注重道德品质和职业精神,使得许多尽职尽忠的有识之士进入仕途,形成了具有较高道德素养和良好职业精神的谏官队伍,整个谏官组织充斥着忠君爱国、敢于谏诤的精神,这种精神反过来又影响着唐代的谏官,很多谏官对君主的一意孤行劝谏无效时,不惜牺牲生命而履行其职责,这是一种难能可贵的“宁鸣而生,不默而死”的精神,现代行政监督人员甚至所有中国官员都应学习这种精神。[5]我们要加强行政监督组织文化建设,广泛开展行政监督伦理教育和职业道德教育,提高行政监督人员的职业素质,以便更好地发挥道德评价力量在反腐斗争中的作用。#p#分页标题#e#
2、打造一支高素质、专业化的行政监督队伍行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的,要提升行政监督实效就必须要打造一支高素质、专业化的行政监督队伍。(1)强化监督意识唐代君臣在进谏与纳谏方面达成了一种“道德默契”,即臣子应该积极进谏,君主应该虚怀纳谏。唐太宗积极倡导谏诤,使谏诤在唐代形成风气,“犯颜直谏”、“面折廷诤”的事例屡见不鲜。现代的监督也需要这种道德默契,监督主体要充分认识行政监督工作的重要性,做到敢于监督、勇于监督、善于监督。监督客体要克服“特权思想”,积极配合监督主体的监督工作。(2)提高监督人员工作作风方面的要求行政监督者应学习唐代谏议大夫魏征“洁身自好”、“坚持原则”。在行政监督具体工作方面雷厉风行,讲究监督的有效性。如此,行政监督活动开展起来才会干劲十足,监督工作也才能达到预期的力度要求。(3)培养行政监督者高度的政治觉悟古代谏官都具有“忠君爱国”的精神,有时不惜“以死为谏”。我们也应对行政监督者进行思想政治教育,提高他们拒腐防变的能力,保证队伍政治合格,监督为公、监督为民。(4)提高行政监督者的业务技能唐代在选拔谏官时注重“政治标准”和“文学标准”,使得当时许多正直无私、尽职尽忠的文学之士都走入仕途,形成了具有坚定政治立场和较高文学素养的谏官队伍,对唐代政治产生了重要影响。行政监督也是如此。国家要培养专门的行政监督人才,或通过培训的方法让在职行政监督人员通晓行政监督工作的基本原理和专业知识。
3、健全行政监督体制,实现监督主体的多元化(1)完善行政监督体系唐代设置了散骑常侍、给事中、谏议大夫、补阙、拾遗等行使言事谏诤权的职官,通过多个监督主体对统治者进行方方面面的监督,形成了比较完善的谏诤体系,取得了较好的谏诤效果。为了解决目前行政监督体制中存在的问题,进一步提高行政监督的整体功能,我们应该学习唐代谏官制度中设置多个监督主体对统治者进行监督的做法,除了加强行政机关内部专门监督之外,还要加强权力机关、司法机关、人民群众和舆论媒体等的外部监督,运用多种手段,拓宽监督渠道,从而提升监督力度。(2)理顺各监督主体的职能关系唐代设置了由散骑常侍、给事中、谏议大夫、补阙、拾遗、起居注等官职组成的齐全完备的谏官机构,其内部编制稳定,职责分明,分工各有侧重,为谏诤系统化、制度化奠定了组织基础,并且谏诤言事职能与中央决策的各个环节有密切关联,能够有效地监督朝政。唐代的这一做法为解决当前我国行政监督面临的分工不明确、监督不协调的问题提供了借鉴意义。虽然各个监督主体的权力和责任互有侧重,但他们都是为了提升行政监督实效这样一个共同目标,各司其职。我们必须合理划分各监督主体的权限,明确他们之间的层次关系,避免不同监督主体之间的重叠和冲突,使他们在履行职责中,勤于交流、紧密配合、相互补充,从不同角度形成一个严密的立体的监督网络,增强监督合力,较好地发挥监督的职能。[6]
4、完善行政监督机制,实现行政监督的程序化和法制化封建社会背景下的谏官制度虽然也有一定程度的法律保障,但其发挥作用与否以及发挥作用的程度却依赖于统治者的“开明昏庸”,武则天允许“风闻言事”,消弱了程序的规范作用,这些都对现代行政监督起到了很好的警示作用。要提升行政监督实效,就必须促进行政监督的程序化和法制化。(1)促进行政监督的程序化武则天为了简化奏言、检举告发的程序,允许风闻奏事,史称“武后以法制群下,谏官、御史得以风闻奏事。”(《资治通鉴》卷二一一,唐玄宗开元五年)允许风闻言事虽然可以使统治者尽快了解、掌握与处理国家治理中发生的问题,但助长了告密之风,甚至成为派系之间相互倾轧、排挤的手段,奏事之后虽然也核对事实,但也不可避免地消弱了程序的规范作用。监督权本身也是一种权力,也需要通过程序对其进行规范,因此,要按照依法治国的基本方略,建构起一套能够有效制约监督人员监督权的监督程序,使监督活动有章可循。[7]各监督主体要强化程序意识,严格按照监督程序办事,从而更好地实行有效监督。(2)加强监督立法,实现监督法制化范祖禹说过:“国将兴必赏谏臣,国将亡必杀谏臣。”封建专制统治下实行的是人治而非法治,谏官制度作用的发挥及发挥的程度依赖于封建君主的贤明,皇帝的“开明昏馈”便直接决定了谏官的生死荣辱,唐初,统治者重用谏官,励精图治,使政治清明、经济繁荣,唐后期皇帝昏聩,滥杀谏官忠臣,谏官制度缺乏法律保障,并没有真正发挥作用。因此,法律是各项制度能够运行的基本保障,行政监督也需要立法保障。我们要制定较为完备的监督方面的法律法规,将行政监督纳入法制化的轨道。行政监督者应自觉遵守相关法律、法规,坚决打击监督渎职和监督寻租等不良行为,实现行政监督的法律化和制度化,从而为提升行政监督实效提供制度基础和法律保障。[8]
5、重视对监督人员的考核与评估“知人之事,自古为难,故考绩黜陟,察其善恶。”(《贞观政要•择官》)魏征告诉唐太宗要对官员进行“考绩”才能“察其善恶”。可见,对官吏进行考核是维护和加强统治的重要手段。唐代通过多种不同的方式和方法对谏官进行多方面考核,这种完整、规范的考核制度,增强了唐代谏官的政治使命感和责任感,使他们可以更好地行使谏议权,对整个谏官机构的正常运转、谏诤功能的充分有效发挥起了积极的作用。现代行政监督也应该重视对监督人员的监督考核与评估,建立权责统一的评估体系和多元评估机制,可借鉴唐代谏官考核方式多样化的特点,采取多种方式如单位自查、上级检查、交叉检查、民主评议、社会问卷调查“五结合”等的方式对行政监督实效进行明查暗访,及时发现行政监督工作中出现的偏差或不规范行为,提出纠正对策,提高行政监督实效。
运用绩效考核结果形成奖惩机制和激励机制。苏洵在《嘉佑集》中说道:“有官必有课,有课必有赏罚;有官而无课,是无官也,有课而无赏罚是无课也。”唐代对谏官也建立了相应的奖惩措施,使得谏议的绩效得到正确评估和有效应用。奖惩机制和激励机制使人人感到有压力也有动力。对那些执行能力强、任务落实好的监督人员,要给予表彰和奖励;对监督效果一般的,在反馈考核结果时帮助其分析原因,指明努力方向;对监督效果较差的、工作落实不到位的人员,要进行责任追究,做到奖优罚劣,奖勤罚懒,真正提高行政监督实效。[9]#p#分页标题#e#