前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的依法行政与行政监督论述，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
作者：雷新华 单位：昆明大学
党的十五大提出了依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案又将这一治国方略纳入了国家的根本大法。依法治国的关键在于依法行政。据统计,我国大约有80%的法律法规要由行政机关去贯彻落实,朱基总理于去年7月在国务院召开的全国依法行政工作会议上进一步强调了依法行政对建设社会主义法治国家的意义。国务院最近作出了关于全面推进依法行政的决定。要实现依法行政,就必须加强行政监督,因为失去监督,法律法规就难以得到正确实施,行政机关的权力就得不到有效制约,就会产生腐败,导致专制,依法行政就会成为一句空话,依法治国,建设社会主义法治国家的目标也会落空。
行政监督是指对行政行为的监督,它是保障国家的行政活动依法进行的制度,具体来说,就是国家机关、政党、社会团体和人民群众,依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效,实施的监察、督促、检查和纠正的行为,我国现行宪法规定:“任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。”这是国家机关及其工作人员活动的基本准则。同志曾指出:“要建立能有效约束滥用权力的制度,加强对各级干部的监督和检查。”所以,加强对国家行政机关及其工作人员的监督,对于保障依法行政具有重大意义。
当前行政监督存在着几个突出问题:
一是对行政立法监督乏力。根据我国现行宪法和法律规定,我国行政机关的立法可分为中央立法和地方立法两个级别层次。中央立法包括国务院立法(制定行政法规)、国务院部委立法(制定行政规章);地方立法又包括省、自治区、直辖市的人民政府以及国务院批准的较大的市的人民政府的立法(制定地方性行政规章)。立法主体层次多,立法内容广泛,因而在行政立法上出现有些法规和规章之间规定不一致,相互矛盾,甚至出现“依法打架”的现象。在部门和地方立法中,部门化倾向严重,自己为自己制定规则或借助立法扩权争利,对应当承担的责任和义务写得很少,部门之间争处罚权、发证权和收费权,部门化的痕迹比较明显。更有甚者,有的行政机关从自身利益出发,巧立名目,制定不具备法律效力的“红头文件”,强令执行,凌驾于法律法规之上。这些“红头文件”成了人民群众深恶痛绝的“三乱”之源。这些都与行政立法监督不力相关。
二是对行政执法监督乏力。我国现行宪法和法律对国家行政机关的执法监督已有一些规定,特别《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法律的施行,使行政执法监督初步做到有法可依。但还不全面,还缺乏力度。特别是行政机关外部对行政执法的监督对象、监督内容、监督步骤和监督程序等方面,还不完善,不具体,操作起来难度很大,实施监督时既怕失职又怕越权,顾虑重重,畏首畏尾,心存疑惧,往往从支持配合方面考虑多,从监督制约方面考虑比较少,使执法监督工作处于被动局面。而行政执法中存在的诸多问题,比如有法不依、执法不严、以权代法、重罚轻管、重利轻责,地方保护、部门利益等,都与监督不力有关。对执法监督乏力,造成法律施行出现问题。例如,森林法颁布后的一段时间里,不仅没能有效的保护森林,反而乱砍乱伐成风;土地法颁布后,不仅没能有力地保护已经十分有限的土地资源,相反乱占和乱批土地的现象有增无减;环境保护法颁布以后,不仅没能切实有力地保护环境,环境状况反而日趋恶化,从而使我国的森林、土地和自然环境没有得到很好的保护。这些都是对执法监督不力,导致执法不严而造成的后果。
三是对行政机关工作人员监督乏力。依法行政的关键是依法治“吏”,这里所说的“吏”是指国家行政机关工作人员。他们手中都掌握着一定的权力,能否依法行使权力,其影响是很大的。目前,在行政执法人员中,确实存着执法犯法、以权谋私,不能善待百姓,敷衍塞责,粗暴野蛮的现象,有的执法干部长官意志,唯我独尊,凌驾于法律之上,这不仅损害了政府的执法形象,也阻碍了依法行政、依法治国的进程。存在这些问题,既有行政监督主体组织不健全,职能不到位,监督力量偏弱的原因,也有行政监督的客体———国家行政机关工作人员对行政监督的重要性缺乏足够认识,有意无意地反对、抵制、逃避监督的原因。从行政机关内部监督来看,现在虽然已制定了《行政监察法》,但又规定“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”,隶属于各级人民政府,在政府的领导和管理下进行工作。这样一来,监察机关对政府组成人员的监督就有“儿子管老子”之嫌,其结果必然是监而不力。从行政机关外部监督来看,各级人民代表大会及其常委会作为国家权力机关,对行政机关及其工作人员的监督是最高层次的监督。但是,人大选举和任命的只是政府的组成人员,而这只是行政工作人员中的极少部分。人大的监督也是很乏力的。人大监督对事不对人,一涉及到人上下左右就为难。法律规定,人大可以向政府组成人员进行质询,但很少使用,主要是怕影响关系。至于权力机关罢免政府组织人员的例子更是少见。
加强行政监督,是切实全面推进依法行政的重要环节。从目前行政监督的现状出发,加强行政监督应着重抓好以下几方面的工作。
第一,建立和健全行政监督体制。行政监督,一方面是行政机关的内部监督,但更重要的是来自行政机关以外的强制性制约和广泛的社会监督。首先,要完善各级人大及其常委会对国家行政机关的监督体制。我国宪法规定,各级国家行政机关由人大产生,对人大负责并报告工作,受人大监督。人大的监督是国家监督体系中层次最高、最有权威的监督。但是,这种规定是原则性的,实际上人大的监督体制还很不顺。现在,各级人大都没有设立专门的监督机构,这就给实施监督带来困难。当前,人大要重点对国家行政机关制定的行政法规、规章和地方性规章是否违宪、违法问题进行审查,以保证国家法制的统一。为了使国家权力机关的监督能够有效的付诸实施,应将监督的方式、标准、程序作出明确的法律规定,由原则变成具体的实施细则,使之制度化和规范化。其次,要完善“一府两院”行政监督体制。即行政机关内部的监督体制和审判机关、检察机关对国家行政机关及其工作人员的监督体制。现在,县以上各级行政机关已建立行政监督机构,但还不健全,还需要进一步强化。就是要提高监督机构的地位,扩大其职权,加强其工作的独立性和专业性,使其能够真正发挥行政监督的作用。再次,要完善社会监督体制。社会监督也可称为非国家机关监督,其主体包括政党、社会团体、舆论机关、人民群众等。社会各界运用举报、检举、揭发、控告等形式和通过报刊、广播、电视等舆论工具进行批评、揭露等有效方法实施监督,有利于公开揭露抨击各种行政腐败现象,促进国家行政机关依法行政,建设廉洁高效的政府。为了迅速制止当前存在的严重腐败现象的蔓延,发挥社会监督的作用就显得更为必要和迫切。#p#分页标题#e#
第二,制定和完善行政监督的制度。对行政机关的活动实施有效的监督,必须有法律依据,形成制度。首先,要加快行政监督方面的立法,为行政监督活动提供基本的规范和程序。因为仅建立行政监督体制还不行,还必须有一套与之配套的行政监督法律法规,用法保证监督体制的有效运转。当前,最紧迫的是及早制定监督法。特别值得一提的是,对监督主体也要建立政治责任追究制度,这里讲的监督主体主要是指行使监督权的国家机关,否则,愿意监督就监督,不愿意监督就不监督,势必造成监督不到位。其次,要建立公开制度。国家行政机关的工作,在保守国家秘密的前提下,凡处理同人民群众直接相关的事,要积极推行公开制度,做到办事制度公开,办事结果公开,增强政府活动的透明度,强化制约机制,使各种权力的行使都能严格置于法律法规的规范约束和广大人民群众的监督之下。公开的内容可以先从群众最关心、反映最强烈的热点问题开始,然后逐步增加。要真正实现公开化,必须科学地规定公开的内容、方式和范围等,以法律的形式加以固定,形成制度,并以国家强制力加以保证。再次,建立执法责任制和错案责任追究制。根据宪法和法律的要求,将现行的法律法规分门别类,按其责任分解落实到每个岗位。对执法机关的执法人员由于故意或者过失在执法活动中违反法律法规,做出错误裁判或者处理决定的行为,依法追究有关责任人的责任。
第三,努力提高全社会的行政监督意识。我国是一个缺乏监督传统的国家。两千多年封建专制社会的历史传统影响至深,人治思想、家长制观念、注重道德约束以及权力不受制约等传统观念的巨大惯性还在左右着人们的思想和行为,给现代民主政治建设中的监督留下了严重的后遗症。当前,行政机关及其工作人员在对待监督上存在的问题一是强烈拒斥监督,这是中国长期高度集中统一的权力结构的影响所致。专制统治下,权力的排他性,使得权力被视为禁区,不愿他人涉足,更不允许他人染指。二是漠视同级监督。在长期的封建社会中,几乎没有相应的同级监督机制,以至到现在,很多人对现代民主政治中的代议制下的监督不习惯、不适应,漠视甚至拒绝。有的行政官员把同级人大的监督看作是“找茬”、“挑刺”、“跟自己过不去”;有的行政领导把同级的机关、检察机关看作是自己施政的工作部门。三是干扰监督。时下在行政执法中存在的一些久拖不决的案件,几乎都与案件当事者的关系网的干扰有关,这是封建社会情感依存、关系本位、人身依附、派系倾轧等官场病在现代社会中的反映。在监督主体方面,民众的自主监督意识十分缺乏。在封建社会,民众所接受的是“顺民教育”、“愚民教育”,从来不曾有人对民众进行民主教育、监督教育,广大民众根本不可能有自主的民主监督意识。社会自主意识的长期弱化,使得社会公民意识、民主意识、参与意识、监督意识难以形成。时至今日,社会上“官贵民贱,民不告官”的意识还很浓。据有关专家统计,目前我国每百万人中提起过行政诉讼的约有80人左右,而在西方发达国家每百万人中提起过行政诉讼的有300到400人。在国家权力机关方面,对监督的认识上也存在偏差。一些人思想习惯上总认为“党政机关”才是真正的“权力机关”,只看“红头文件”而不看法律,对行使监督权顾虑重重,一怕被指责为“与党委不保持一致”,影响稳定;二怕影响与行政机关的关系,与政府官员低头不见抬头见,何必为公事得罪人;三是认为监督是手段,支持才是目的,要“寓监督于支持之中”。这些错误认识,使权力机关的监督变得柔弱无力。因此,要广泛地开展宣传教育,使社会各界都充分认识行政监督的意义、地位和作用;认识加强行政监督是实现行政监督的必要性和重要性,认识加强行政监督是实现行政管理科学化和法制化的迫切需要,认识到全面高度的监督是保障国家法律、法规和政策贯彻执行,防止官僚主义和不法行为,保障公民的合法权益以及行政管理工作的顺利进行的重要手段和途径,以增强行政监督观念,提高行政监督意识,积极参与行政法制监督工作,从而切实推进依法行政,促进依法治国方略的实施。