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作者：宗岳洋 单位：福建省国资委政治部
行政监督是现代公共行政管理过程的重要环节，也是我国社会主义监督体系的重要组成部分。新中国成立以来，我国已初步建立了一套符合国情的行政监督体系。但随着我国社会经济的发展、依法行政和行政管理体制改革的不断深入，行政监督体系中存在的一些问题和弊端，已经对我国经济建设、法制建设和公共行政管理建设造成了一定的负面影响。研究行政监督体系在实践中的不足之处，探索完善行政监督体系的途径，已经成为当前公共行政管理亟待解决的重要课题。
一、行政监督及其体系的概念
在我国，行政监督是指党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义的民主原则和法制原则所实施的监察和指导。行政监督的主体主要是执政的共产党和参政的各派，还有各种各样的社会团体及所有社会成员也是可成为主体的。行政监督的对象主要是各级国家行政机关及其公务人员。行政监督作为一种特殊的监督，具有适用对象的广泛性、在监督体系中具有主导性和监督过程中具有主动性等特点；其特殊性在于其政治性，在于其权力是政治权力，而政治是国家的治理活动，因此，行政监督是与国家治理紧密联系在一起的，是普遍存在的。行政监督体系指各行政监督方式构成的行政监督机构的总称。我国行政监督体系的初创工作是从新中国成立后开始的，几十年来，经过不断的建立健全，现已形成具有中国特色的全方位的、多元化的较为完整的行政监督体系。根据主体的不同，行政监督可分内部监督和外部监督两大类。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督，包括:国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督；中国共产党作为执政党实施的行政监督；人民政协以及各派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督又分为专门监督和层级监督两类。专门监督是指政府专设的监督机构实施的行政监督，包括行政监察和审计监督；层级监督是指各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行的监督。
二、当前我国行政监督体系存在的问题
近年来，我国行政监督工作不断加强，行政问责不断推进，有些官员因过失而被问责。但是，我国行政监督体系发展较晚，并且整个监督体系庞杂，缺乏应有的独立性和权威性外，我们的行政监督体系中还存在着一系列明显的缺陷。
（一）行政监督体系的整体功能不强在监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体间存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确的问题，彼此间缺乏联系和沟通，工作中各自为战，尚未形成严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作存在“交叉带”和“空白带”。目前我国行政监督体系中承担反腐保廉职能的专门监督机构有三家：党的纪律检查委员会、政府系统的监察机构和隶属检察院的反贪污贿赂工作局。根据有关规定，三家机构监督的职能范围是按监督对象的身份及其违纪违法严重程度不同来划分的：纪检部门监督的是全体党员，监察部门监督的是政府机关公务员，反贪部门监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。但在行政监督实践中，由于监督对象中的公务员大多数是党员，而且相当多的贪污贿赂行为的违纪违法后果在审理之前难以预先界定，所以很难做到按对象身份和违纪违法严重程度来确定监督机关，这就造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，有时还导致在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中相互间的冲突和矛盾。而就行政机关内部监督体系的监察与审计等专门监督而言，在对国家行政机关中同一经济违法案件的检查、调查取证等工作程序上基本重复。对既违反经济法规、又违反政纪的案件，经济监督部门对违反经济法规的工作人员做出“罚款”或没收的处理决定，有时不向行政监察机关通报情况和移送监督处理结果材料。或者行政监察机关受理对违反政纪的工作人员做出处理决定，不向经济监督部门反馈有关信息，也不移送其政纪监督处理结果材料，使违法者不能受到应有的处罚。在监督工作中对那些界限不清的疑难案件，有时还出现各监督部门互相推委、扯皮，无人监督的状况，从而削弱了行政监督的整体效能，导致了监督机制弱化，缺乏监督合力。
（二）行政监督主体缺乏应有的独立性“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求。”但是，我国行政监督主体的地位却不独立，导致缺乏监督力度。在我国行政机关内部监督体系中，设置在政府内部的行政监察机关，受同级政府和上一级监察机关的双重领导，在这种双重领导体制下，受地方保护主义的影响，内部监督机构往往难以从全社会和宏观上实现监督，从而使监督陷于一种两难境地，严重制约了监督机构的独立性、公正性和权威性。此外，在行政机关外部监督体系中，人民代表大会及其常委会对国家行政机关的监督理应是最有权威的监督，但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，人大也不能真正独立行使监督权力，突出表现在“监督机构不健全、监督措施不得力、监督效果不理想”。
（三）行政监督法律制度亟待健全行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法律法规，行政监督才能有法可依、统一标准，避免监督的盲目性和随意性。长期以来，我国行政监督立法工作比较薄弱，尽管也制定了一些法律法规，如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《审计法》等。但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要，有些领域还是空白。比如社会监督方面，或者缺乏法律保障，或者没有程序规范，从而致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实，因此行政监督立法亟待加强。此外，已经制定的法律当中很多都是一些原则性规定，实践操作性不张，难有实际效果，还需进一步修改和完善。而一些监督主体的监督权也缺乏保护措施。近几年来，一些新闻记者采访难的问题屡见报端，有些受到行政权力的干预，有些受到当事人的阻拦，有些甚至遭到围攻和殴打。这表明监督主体的监督权急需得到法律的保护。#p#分页标题#e#
（四）行政监督过程不完整从行政监督主体对监督对象行政行为进行监督的整个过程来看，行政监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督，三种方式应有机结合，全过程进行，才能取得较好的监督效果。但是，长期以来，我国行政监督方式较单一，监督主体一直将监督工作的重点放在“查错纠偏”上，偏重于追惩性的事后监督。由于缺乏事前预防和事中控制，以致造成行政偏差和腐败现象出现过多，行政监督机构经常忙于应付“查错纠偏”，使监督工作陷入被动消极的不利局面。如果“事先基本没有监督，事中基本难以监督”的状况得不到纠正，那么事后监督基本上不能算是真正意义上的监督。事实上，行政权力的滥用和腐败问题往往发生于行政行为的整个过程，所以最有效的监督应该是问题发生前的预防和控制，必须建立起对行政权力使用过程的全方位监控机制。
（五）行政监督人员素质不高从实践来看，我们的部分监督人员存在着：理论知识水平和工作能力不高，思想素质不高等问题，主要表现为不坚持原则、贪污腐败、监督不当或放弃监督。这些问题阻碍了行政监督的有效开展。特别是随着经济全球化程度的加深，我国各种经济活动将会更紧密地融入现代化国际经济之中，腐败现象呈现“国际化”、“智能化”等特点，对我国执法队伍的知识水平和业务能力提出新的挑战。
（六）行政监督的透明度有待加强，公众缺乏参与意识当前，由于政务的公开化程度有待提高，而政务公开和透明正是行政监督的前提，由此就导致了监督信息的不平等、渠道的不顺畅，从而造成行政监督难以发挥实效。而公众监督意识也不强，一些人法律意识淡薄或者对法律权威不信任，不懂得怎样行使法律赋予自己的监督权力，当公民或法人的利益受到主管行政机关的侵犯时，不知道如何进行行政诉讼，只能通过新闻媒体和信访部门寻求解决。另外，掌握道德批判的话语权的知识分子，在观念世俗化的过程中，也日益丧失了社会批判者的功能。而由于传媒的控制，也导致他们缺乏可资凭借的信息资源与渠道，来对所存在的问题进行独立客观的评判，因此知识分子参与行政监督作用也在减弱。
三、完善我国行政监督体系的对策研究
（一）尝试建立新的行政监督协调体制完善行政监督，促进政府机关廉政勤政建设是一项宏大的社会系统工程。笔者认为，可以首先探索建立起新的监督体系的协调机制，使隶属于各系统的监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥行政监督的整体功能，从源头上遏制腐败。具体做法如下：可建立由党委统一领导下，各监督部门参加的“监督协调委员会”之类的机构，对各监督主体进行综合指导和协调，这种协调可包括两个方面:一方面是对监督主体的目标进行协调。在行政监督实践中，各监督主体尽管都有各自的具体工作目标，但具体目标不能背离统一的总目标，而是要与之相协调。行政监督系统的目标既有稳定性，又有变动性。变动性主要体现在目标内容的增减、重点目标的转移等方面。一旦目标的内容和重点发生了变化，就应当对各监督主体的具体目标加以调整，使其与变化了的总目标相协调。另一个方面对监督主体的监督过程进行协调。我国行政监督主体较多，而且大都有其相对独立的责任范围，因此，应特别重视对其过程的协调，使在监督过程或在有些案件受理、调查、移送、处理等方面能互通情况、协调关系、互相配合、形成有机整体，从而使整个行政监督系统更加有序地运行，发挥整体效能。
（二）行政监督机构的改革创新1．增强专门监督机构的独立性。目前，我国监察和审计等专门监督机构的监察机关实行双重领导体制，地方各级监察机关是同级人民政府的一个工作部门，监察对象是同级各行政部门及其工作人员。在实际工作中，不少行政部门及其工作人员违纪、违法案件往往涉及同级政府的主要负责人、同级行政部门的负责人，要处理此类案件，监察机关往往难免有后顾之忧。实践证明，这种内部监督机制由于其体系不独立、地位不高，导致监督效果大打折扣。即便在检察部门和党的纪律检查委员会合署办公的情况下，行政监察部门仍然缺乏应有的独立性和权威性。2007年，中央在多个省的纪委书记任免上直接“空降大员”或异地交流，为纪委和同级党委、政府的监督关系做了有力的探索，这个探索可以为监察部门的双重领导体制改革提供参考。将省及以下各级政府机关中的行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导，包括领导干部由上级选派，各项经费开支由上级解决，在履行职责过程中只向授权组织负责，不受同级政府领导和其他机关的干扰，以增强监察部门的独立性和权威性。这样使监察机关在经济上不再依赖同级行政机关，从而使其没有后顾之忧，利于工作的开展。2．完善政府层级监督机制。各级政府不仅负有组织实施法律法规的重要职责，同时对其所属部门和下级政府的行政管理活动承担着不可推卸的层级监督责任。实践证明，相对于外部监督而言，政府层级监督机制对规范和制约行政行为更直接、更有效。而在实践中需要进一步完善：一是加强对规章和规范性文件的备案监督，这是从源头上防止行政行为违法的重要举措。二是认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作，通过对具体行政行为的监督，规范行政权力的行使。三是完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。
（三）推动行政监督立法我国目前对行政监督的规定，散见于宪法、法律、法规当中，不仅不系统、不完整、不协调，而且规定过于原则，行政执法监督的应有功能尚未充分发挥，导致行政执法监督方式简单，制约无力，不能满足当前行政监督发展的实际需要，因此行政监督立法亟待加强。首先，应该尽快制定一部统一的《行政监督法》，从立法上完善行政执法监督，明确行政监督的原则、方式、程序、效力等，为行政执法监督提供法律依据。此外还要抓紧修改《行政诉讼法》和《行政复议法》，使这两部强有力的监督法律真正发挥监督作用。
（四）构建全程行政监督体系行政监督改革的重大任务之一，就是要完善起行政监督的事前监督和事中监督，改变以往“亡羊补牢”的做法。而要做到事前、事中、事后监督有效结合，既做好预防工作，又对出现的问题及时纠正，并且要严惩违法乱纪行为，最终提高行政监督的效能。#p#分页标题#e#
（五）提高监督人员的道德素质和业务素质行政监督是通过行政监督工作人员的工作来实现的，要提高行政监督效能就必须提高行政监督人员的政治素质、业务素质和道德素质，建设行政监督高水平队伍。首先，行政监督人员要不断加强思想道德修养，要从对人民负责的角度出发，审视社会现实生活中的各种道德观念的根据，分清善与恶、正与邪、是与非，提高自己的行政监督意识，为自己的职业道德打下坚实的基础，培养自己的道德感情，磨练自己的道德意志，把外在的他律性的道德规范转化为自己内在的道德责任感和良心，从而形成高尚的行政伦理精神。同时还要加强纪检干部的素质和业务培训，针对目前有的监督人员理论和业务水平较差和对一些新的法规不很熟悉的情况，通过培训专业的法律法规知识、金融财政等知识来提高他们行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。
（六）加强政府信息公开工作，完善群众和舆论监督机制《政府信息公开条例》已颁布并实行近三年了。政务信息和各项决策的公开，不仅是为了方便人民群众对政府部门的监督，也是为了加强对人民群众加强了宣传，赢得公众对政府工作理解和支持。要进一步加强政务公开工作和政府信息公开工作，凡是需要人民群众遵守和执行的事项，都要向社会公开；不是直接要求人民群众遵守和执行，但需要他们配合、了解的事项，也要及时向社会公开，切实创造出让人民更有效地监督政府的良好条件和环境。同时，我们还需要进一步完善群众监督机制。一要树立公民责任意识，形成参政议政的自觉性。要利用广播、电视、网络、报刊等媒体，让老百姓知道监督什么；同时加大现代公民意识的培育，真正承担起社会主人的责任。二要强化群众监督法律保障。通过制定专门法律法规，确立群众监督的法律地位，明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权，并受法律应有的保护；完善信访、举报、申诉和控告体系，充分利用现代化科技手段推进监督渠道的多元化，建立健全保密制度和举报奖励制度，严禁将举报人的信息透露给被举报人，而对举报人以打击报复的要进行严厉惩罚。
此外，还要完善舆论监督机制，加强新闻立法，一方面通过法律来规范新闻工作者的行为，以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，使他们能依法履行其职责。另一方面为舆论监督提供法律保障，保障新闻工作者的舆论监督权不受外界侵犯，从而为舆论监督提供法律保障，使新闻媒体工作者能更好地依法履行监督职责。