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本文作者：胡微微 单位：北京大学政府管理学院
一、（略）
(一)公共行政管理新理念
始于20世纪后半叶的典范革命,从理念着手由倡导调整政府奉行的传统执政理念,转向关注国民利益、社会公平、社会正义,实现由“治政”向“治道”的转变。这些理念主要集中在以下几方面:
第一,主张社会公平与社会正义。这种理念认为,传统的公共行政学注重效率、经济,或许没有错,但过度的倾向是以失去社会公平和社会正义为代价的,这个代价是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于实现社会公平、促进社会公利,效率与经济只是实现公平与公利的有效路径之一,传统的政府公共行政出现了误把手段当目的的错位。“政治中立”并不意味着公务员没有价值立场,相反,公务员需要坚定地站在国民的立场上,实施以公平和正义为价值取向的有效作为。
第二,主张公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授认为,对公共组织效率、效能问题的关注使得人们与公共行政中的“公共性”越走越远,人们在对经济、效能、个人主义、利益最大化的狂热追求中走失,脱离了从属于政治共同体的轨道,也带来了因狭隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏认为公共行政管理者不仅仅是政府雇员,立法者不仅仅为了立法工作而立法,法官也不仅仅为了审讯工作而处理诉讼。[3]18-47政府的行政管理工作必须坚持公共目的,使用公共权力维护和增进公共利益,这是公共行政的本质所在。
第三,主张民主行政。民主行政是20世纪60年代新公共行政运动的核心理念之一,并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。他们强调,公共行政中存在公民参与、公共利益和公共价值,而非传统的“价值中立”或“政治中立”。政府公共权力来自于公民授权,需对公民负责,也就意味着公共行政部门并不是处在价值中立位置,而是需要也必须坚定的站到公共利益一边。要实现公共行政的公共利益取向,必须采取公民参与机制,开启民主行政。
第四,主张治道。治道是20世纪90年代新兴的研究范畴。“治道所指,是统治方式的一种新发展,其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”[4]32治理之道将政府从惟一的管理主体解脱出来,引入了公民、社会团体等多种治理主体,随之,管理手段和方法也多种多样。
(二)公共行政管理新方式
在提出公共行政管理新的理念之后,改革派学者们又开始了对实现新理念的方式和工具的探讨,这其中有来自以管理主义为基础的新公共管理者、有寻求社区自治的社群主义者、有重归市场占领的市场派者。无论是美国学者B•盖伊•彼得斯(DavidOsborne)提出的四种政府治理模式[5]25-132,还是戴维•奥斯本(B•Guy•Peters)提出的五项政府再造战略[6],都不难发现,公共行政管理的新方式始终围绕怎样改造政府、谁来帮政府分担公共服务这两个问题展开,而解决的答案是以科学管理方式改造政府自身、由公民社团或是市场分担政府职能。
第一,以管理主义方式改造政府。管理主义是改造政府的主要新思路,旨在使用私营组织的管理方法管理政府抑或是公共组织,建立企业家型政府,从根本上转变威尔逊—韦伯式的官僚组织作风。将私人组织的管理方式融入政府组织定会为政府内部注入活力的因素并带来翻天覆地的变革。这种方式旨在通过对政府内部引入市场竞争机制、采用私人组织管理技术改变传统官僚组织的低效、低能、迟缓等缺陷。
第二,以市场竞争方式改造政府。持此种观点的学者认为,传统的官僚体制之所以没能充分发挥作用产生有效率的结果,是因为其垄断,缺乏竞争,导致了活力丧失,最终走上僵死的道路。“市场模式的倡导者们设想,传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门,而这些部门对外界环境不能作出有效反应。”[5]24-40因此,应把巨大的官僚体制进行拆解,更多地采用以合同、激励、税收支出等市场手段进行调节。民营化也归入此类。民营化又称私有化、自由化,其主要特点是“民进国退”。20世纪70年代西方经济体遭遇严重经济“滞涨”后,西方国家掀起了私有化的浪潮,开始了大规模的民营化改革,丹尼尔•耶金称之为“世界历史上规模最大的一次拍卖,政府出手价值上万亿美元的资产并退出经济活动”[2]8。私人组织、民营部门在经济活动中占领主要角色,甚至很多公共服务项目也由私人部门提供。
第三,增加公民主体参与并监督政府管理。在市场和政府之外,还有一个主导群体,那就是公民。公民是政府权威的来源,也是政府的服务对象。公民赋予政府权力,通过政府行使公共权力治理国家,治理社会。当政府行政管理漏洞百出时,公民自然是提供解决方式的另一条重要路径,这也就是社群主义的来源。公民可参与政府管理过程,监督公共行政。公民还可通过社区或非营利组织开展自治管理,解构政府职能,打造新型的政府公共管理架构。纵观以上各种公共行政管理的新方式,不难发现,无论是社群主义者还是市场主义者抑或是顾客战略或控制战略,目的都在于减少政府一方的砝码,使公共行政的天平重归平衡,但这无疑会带来“架空政府”的结果。
二、现时期中国政府改革的约束条件
当西方政府纷纷开展公共行政管理改革之时,中国的政府管理也在坎坷中前进。“对中国这样一个后发展的大国而言,基于物质文明的积累,尽管国家发展的历史周期……是可能大大缩短的,但是国家发展的历史序列却是无法跨越的。”[7]这就意味着,中国政府的行政改革需要也必须以西方为鉴,自然西方政府行政改革的最新理论与改革路径将成为中国政府改革的应然选择。但是现时期的中国,从政府、市场到公民社会,从中国古代传统文化到新中国伊始的新文化,都为中国政府开展西方式的行政管理改革设定了约束条件。
(一)来自政府主体的约束条件
1.建设中的韦伯式官僚体制
西方政府行政管理改革的背景是,与工业化文明相适应的威尔逊—韦伯式官僚体制已经完全建立,过度的发展造成了种种弊端,从而酝酿了改革的先声。但与之相反,中国仍然在工业化文明的建设进程中,与工业文明相适应的威尔逊—韦伯式官僚体制并没有完全建立。以韦伯式理想官僚制的标准审视中国目前的公务员体制,中国公务员制度仍在走向全面规范化的道路过程中,非人的权威结构、一定的规则仍没有完全建立。韦伯式官僚体制的目的在于“祛人化”,西方政府行政改革对象之一是过度的“祛人化”导致的僵化,而中国的公务员体制中仍然充斥着人际关系的味道,中国不是韦伯的成分太多而是太少。在韦伯式官僚体制建设未完成之时开展否定其之改革,未免使中国政府管理重回老路。#p#分页标题#e#
2.中国古代官文化依旧蔓延
虽然,中国公务员体系出现了类似西方官僚体制的弊病,诸如机构庞大、垄断、迟缓、回应性差,但这是否只是官僚体制缺陷造成的后果呢?笔者认为,中国古代的官场文化也发挥了不少甚至是主要不良作用。人治是中国官文化的重要特征,而官本位造就了人治。在古代中国,官的权力不是来源于授权,而是源其位,其个人价值、名誉等都与官位密切相关。刘永佶称中国古代的官场是利益场,又是战场,更是戏场。[8]不幸的是,几千年的中国官文化并没有在现代公务员制度的建设下销声匿迹,这种文化的不良影响依旧在政府中泛滥。由此,还能将中国公务员体系出现的弊端全部归咎于韦伯式官僚体制吗?无疑,答案是否定的。面对如此的千年文化积淀,中国政府行政管理不是更容易走向过度的韦伯制,而是更容易走回古代官场。
(二)来自市场和社会的约束条件
1.政府辅佐下的市场体制
自改革开放建立社会主义市场经济体制以来,中国逐步建立起以市场为基础资源配置力量的市场经济制度。经过30年的快速发展,中国市场经济体制已经初步建立,各项机制日趋完善。在欣欣向荣的经济发展势头下,中国的市场真的如西方那样强大吗?这需要冷静思考。中国市场经济体制的建立不像西方那样自发形成,而是在政府主导或辅佐下逐步建立的,中国市场仍处在发展初期,还没有强大到可以完全依赖市场向社会提供部分公共服务的程度。多数所谓提供公共服务的公司实质上是在政府的主导下改制而成,作为政府的下属机构,处在政府管控之下。能够与这些“官”字招牌公司相抗衡的私营企业甚少,来自政府之外的市场力量极其微弱。更甚者,建国以来国家的发展都是以政府为主导来开展,这已然成为一种路径依赖。
2.有“法”无“治”的法制体系
党的十五大提出,“继续推进政治体制改革……建设社会主义法治国家”[9],法“治”概念代替法“制”被正式提出。法制与法治属同一范畴的两个层面,都强调“法”的核心位置,但其在执行层面的侧重点却有所不同。“法制”侧重法律、法则的建立和制订过程,“法治”则更侧重法律、法规的执行,法律法规成为公共行政管理的依据。虽然中国已经建立了较为完整的法律体系,但“法治”情形却不容乐观。有法不依、执法不严现象广泛存在。政府行政行为往往不是源于法律授权进行,而是在法律之前、法律之上。譬如,中国早已在《中华人民共和国治安管理处罚条例(修正)》(1994年)第27条第2款明确规定“无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆,或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的”[10]处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。但是直至15年后的今天,酒后驾车屡禁不止,广泛存在,甚至个别党政机关领导干部也在其列。在这种情形下,中国出现了有“法”无“治”的尴尬局面。
3.正在形成中的公民社会
西方国家公共行政管理改革的方式之一就是向公民寻求解决,高度发达的公民社会是此种途径的前提。公民社会的作用在于:一方面,通过公民参与政府的决策过程,将原本等级森严的官僚体制扁平化,实现对公共行政的参与和监督;另一方面,启动公民自我治理程序,通过社区或非政府组织实现公民自治,分担政府职能。必须承认,随着工业社会的到来,“公民比任何社会人物都更有活力。……数百年来,公民越来越成为上升的社会群体的成员和引擎”[11]1。大量公民组成的非政府组织的存在,为西方政府行政改革寻求公民解决路径奠定了坚实的基础。1978年以来,中国公民社会组织快速发展,大量的新型公民社会组织开始涌现。但是,“我们可以很容易发现,在数量有限性、非竞争性、职能分化、代表性的垄断地位等方面,国家都对社会团体施加强有力的控制”[12]。源起于中国社会内部的公民社会组织力量微弱,政府与公民社会组织无法达成合作伙伴关系。依赖“第三条道路”来开启中国公共行政管理新时代缺乏充分发育了的公民社会基础。
三、中国行政改革策略分析
中国固然无法逃脱国家发展的历史序列,但现时期中国政府改革的约束条件又使人们无法开展诸如西方的政府行政改革,同时政府改革迫在眉睫,否则政府行政管理体制将成为中国社会进步发展的障碍。基于此,根据中国现时期特点,改造后的西方公共行政新理论实践是中国政府改革的实然价值取向。
(一)目标策略:完善游戏规则,实现向强政府的转变
所谓强政府是与政府能力和政府行为范围密切相关的。政府行动范围,指的是政府承担职能的多少、得到授权的大小;政府能力强度,是指政府以明确的方式计划和贯彻执行法律和政策的制度化能力。政府能力与政府行动范围之间存在着多种组合关系,能力强的政府,其行为范围不一定大;与此相应,行为范围小的政府,其能力不一定不强。于是,政府行动范围与政府能力之间构成了四组组合关系。当今中国,政府部门的行动范围不可谓不大,“坚定的现代化政治领导集团及其领导下的强大且具卓越能力的政府”[14]不可谓之不强。随着政府机构迅猛扩张、政府分支不断增加、经济和社会形势极其复杂,近年来中国也出现了政府能力下降的趋势。处在转型关键时期的中国站在了交点,政府行政改革面临着小政府与大政府、强政府与弱政府的选择。实践证明,中国的现代化发展一直是在政府的主导下进行的,处在转型关键期的中国需要政府继续在广泛的领域发挥主导作用。在未来很长的一段时期内,大政府仍然是历史和现实的必然选择。政府作为中国现代化进程的主要领导力量,政府能力的强弱是改革能否成功推进的关键所在,强政府是中国社会发展现实所需。中国政府已然出现能力减弱的趋向,“上有政策下有对策”、有法不依、执法不严是最好的证明。因此,中国政府行政改革必须以强政府为改革目标,实现有法必依、执法必严,在全社会范围内形成真正的法治文化。必须说明,政府行动范围较大的“大政府”,并不意味着政府部门无所不包。在较大的政府行动范围内,政府可以扮演提供者、监管者、购买者、仲裁者等多种不同角色,从而为市场和社会释放足够的发展空间,避免重蹈因政府过度干预而压抑市场和社会发展活力的覆辙。与此同时,经过30年的努力,中国已经初步建立了市场体系,相比之下,“我们还缺乏建立在‘法律面前人人平等’基础之上的全面系统、公平合理、行之有效的市场规则”[15]。完善市场游戏规则,是实现政府角色转换的基本前提。#p#分页标题#e#
(二)政治策略:加强公民参与,提升回应性
就理论层面而言,回应性是善治思想的核心要素之一。它的基本含义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文,善治的程度也就越高。[4]9公民,是国家、社会的构成主体,政府的主要服务对象,是政府一切公共权力的来源。公共权力的诞生是源于人们对残酷、冷漠的“自然状态”的恐惧,是人们对和平、安全、乐业的利益诉求。经过30年经济的高速发展,中国已经积累了大量的社会财富,但财富过分集中、社会福利体系缺失破坏了市场导向体系所要求的合法性。倾听民声、掌握民意、提升政府回应性是推动中国持续发展的必然选择。提升政府回应性的有力保障是加强公民参与机制设计。“强有力的民主……所依靠的概念在于自我管理的公民群体……;他们之所以能够致力于共同的目的和联合的行动,是由于他们的公民态度和参与机制,而不是由于利他主义或良好本性。”[11]36因此,实现回应性口号着陆的是参与制度。提升回应性的善治,实际上是还政于民的过程,因为只有还政于民、知晓民声,才能更好的满足公民需求,促进社会公平与社会正义,维护国民利益,实现公共诉求,这也是中国政府公共行政管理改革的重要方面。
(三)制度策略:在改造中建设韦伯式公务员体制
国家在不同的发展阶段,必须有与该阶段文明相适的行政管理体制。威尔逊—韦伯式官僚体制就是与西方工业文明相适应的政府行政管理体制,它使得政府管理走向规范化、标准化。在理想类型的官僚体制中,政令上下传达通畅、执行有力,政府中的公务人员掌握牢固的专业知识,具有充分的职业精神,行政运作高效而顺畅。在中国走向现代化工业文明的进程中,建立韦伯式的公务员体制是必不可少的任务之一,它关系到中国能否成功实现工业化社会转型。但现状是,中国目前还没有完全建立起规范化的韦伯式行政体制,传统体制印迹仍旧颇深。特别是在中低层、地方级政府管理中,职能划分不清、责任界定不明、权力滥用现象依然广泛存在,扭曲政绩观泛滥。因此,继续以韦伯式理想体制为目标,深化政府行政管理改革,建立韦伯式公务员制度是必须的且必要的。但是,韦伯式官僚体制在西方国家的政府管理实践中已经暴露出种种弊端,因此,中国还面临着如何在建设中改造韦伯式官僚制的重大课题。在适合中国国情的情况下,吸纳西方公共行政新理论、新工具是必然的选择,但也需谨慎地选择使用西方政府管理改革新工具。
(四)文化策略:打造具有企业精神的政府文化
文化战略是戴维•奥斯本教授在《政府改革手册:战略与工具》一书中提出的第五项改革政府战略。“组织文化是一种社会现实,它告诉雇员应该如何行动、认识与思考。”[6]500无论是利用市场、商业管理技术、公民参与抑或是利用非营利组织对政府进行改革,没有组织文化的变迁,始终会引来官僚文化的强烈反击。中国不仅受到来自韦伯式官僚文化的威胁,也受到来自中国古代官场文化的困扰,两种文化的交织给中国政府行政管理改革带来了巨大障碍。成功的行政管理改革必须辅以必要的政府文化变革,其目标就是在公共行政中注入企业式文化。顾客导向,讲求效率、回应迅速、追求效益,处置灵活、责职分明、绩效至上,个人与组织目标密切联系,是长期以来在企业内部形成的一种特殊的组织文化。而这恰恰是政府组织所缺乏的部分。为此,奥斯本教授提出了三种转变途径:改变习惯、撼动心灵和赢得心智。[6]502-575笔者认为,这些方式同样适用于中国政府改革。但是,必须明确,公共部门与私人组织存在着本质差别。在政府中注入可借鉴的企业式文化并不表明企业模式对政府的适用性。企业作为私人组织,是市场经济的参与主体之一,其核心目标是追求经济效益的提升。政府作为公共权力部门,其雇员是“代表性公民”,公共利益才是政府部门的最终价值取向,必须防止政府在引入企业式文化时走失。