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本文作者：郑晓燕 刘俊哲 单位：上海市浦东新区行政学院行政管理教研室 河南省社会科学院
在行政机构改革的基础上，开展了行政审批制度改革、政府投资项目绩效与政务公开查评、部门行政效能评估等专项评估和综合性的新区机关绩效考核与评估；特别是后者，明显吸收了其他地方政府绩效考核评估经验和理论研究成果，并借鉴了发达国家政府绩效评估制度的做法，因而，上海浦东政府绩效评估改革更能体现出我国地方政府行政改革的新理念、新办法、新情况和新思维。从2006年国家批准在浦东新区开展“试点”以来，浦东新区先后出台了《浦东新区行政效能评估暂“1+6+23”①服务与公众参与系统，从而规范了多元主体广泛有序参与的运行机制。在考评程式与方法上选择了“内部评估与外部评估相结合、且以外部评估为主”的方式，具体运作则由国家统计局上海调查总队与上海社会科学院社会学研究所共同组织，通过问卷调查获得信息，由他们把调查对象分为“政府部门”与“社会公众”(服务对象)两部分（其数量之比为1∶4），每年完成“评估调查问卷”10000份，并将有效问卷汇总计算出“效能指数”等信息，然后向公众提供包括全区行政效能指数、各部门效能评估得分和排名、社会公众意见与建议等项内容的“评估报告”；凭考评结果，再由各部门检查本部门的工作，考评工作人员，并按“评估”提出的意见、建议进行行政整改。
比如2008年，参加机关绩效考核的59家单位按工作特点划分为党群、政府办、政法、功能区域、街镇和垂直管理单位六个系统，依设定的绩效指标由“绩效考核办公室”组织考核，按评估指标分别通过职能部门“打分”、领导“打分”和社会公众“打分”，得到相关数据作为考评依据;其中，对行政机关的绩效考核还要综合领导班子和领导干部的考核，这一考核结果由区委组织部门给予反馈，对具体的单项考核则由相关职能部门负责反馈；此外还规定，考核结果要与先进评比相结合：如共性指标“优秀”、个性指标“合格”的，其部门的主要领导和个人可以按绩效成绩进行评“优”，且让该部门在公务员的“优秀”等次比例上得到提高……综合起来看，上海浦东新区政府绩效考核的“总体效能指数”：2006年为82.256，2007年为82.670，2008年为83.367，2009年为83.372，2010年为84.0，原则上说，浦东新区行政改革和绩效考核效能处在“良好”发展状态［2］。也可以说，用这种绩效考核办法鼓励了先进，促进了改革，因而该考评“试点”是有益的尝试。
一、服务型政府及服务型政府绩效评估制度理论内涵和内容
基于浦东新区开展政府绩效评估情况的介绍，不难发现进入21世纪以来不少研究和调查更清楚地表明，服务型政府绩效评估制度的构建，不仅是我国的政府行政改革的现实和客观需要，同时也说明，我国对政府绩效评估的研究重心已经由介绍成果、初步实践转向探求适合（我国）国情制度的理论自觉。就世界范围来看，最早提出的政府绩效评估制度是西方国家行政改革和政府再造的重要内容与措施。如20世纪70年代以来,美国政府评估的主要内容是政府机构绩效和政府公务员的绩效，在公共部门中引入探索的历程被美国学者归结效率、预算、管理、民营化及政府再造五个阶段；再如英国，其政府绩效管理主要是围绕着建立“公共服务协议体系”开展“，公共服务协议体系”包括的层次有方向、目标、具体目标及具体目标测量等，并通过“关注公共服务”“、提供服务质量”“、信息时代的政府”“、公共服务”等四项措施来实现目标；又如法国、比利时、瑞典及新西兰、澳大利亚乃至新加坡等政府的改革，普遍做法是：在国家现存政治制度的基本框架内，基于政府部分职能公共服务输出的“市场化”要求和因民权运动及科学技术发展的推动，在政府公共部门与公众关系基本定位前提下采取的一种政府治理方式与社会评价模式［3］。在国外，虽然没有“服务型政府”的严格定义和提法，但在进行政府改革过程中，确实存在有公共服务“顾客导向”的价值理念和吸收公民参与政绩评价的社会实践，并用此来推动和提高政府的服务绩效。这些努力值得我们借鉴。经过相关资料的研究笔者认为,服务型政府是指，在（社会主义）现代民主与法治体系下建立起以公民为本位、以服务为理念、以公共利益为目标的现代政府管理模式；在这一模式下的政府，应以满足广大社会成员日益增长的公共需要和公共利益诉求为己任，把服务公众与社会作为政府的核心职能，以捍卫公民尊严为宗旨，并具有公共信用和受到公民支持；只有这样的政府才是公正透明、民主开放、廉洁高效、依法行政、公平诚信并承担公共责任的服务型政府。而服务型政府绩效评估制度是指，在服务型政府理念的引领下，社会各界对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满足度等进行的全面分析与评价，对其社会管理与治理过程中的投入和产出所反映的绩效进行定量与定性测评与划分的规定与办法。
由上可知，服务型政府绩效评估制度与传统的政府自我评估办法有明显的不同，即：在价值取向上由政府自我评判转变为社会公众评判；在目标定位上由行政系统内部评审控制转变为社会外部系统监督问责；在评估内容上由政府工作事务转变为按政府职能和功能评价；在评估方式上由“被动突击式”评估转变为“主动规范式”评估。这便是我们对服务型政府绩效评估制度理论内涵的界定。根据以上的界定和研究，综合服务型政府建设的理念及包括浦东、香港、杭州等地的改革与探索，笔者认为，我国在构建以服务型政府为前导的政府绩效评估制度中，应该注意以下五个方面内容设计与选择。
1.评估理念上要实现从“政府本位”向“公众本位”的转变
政府实施绩效评估时所奉行的管理理念与价值取向，不仅对政府绩效评估的目标设定、主体选择和指标确定等产生重大影响，而且是政府绩效评估制度有效实施的社会基础与理论保障。传统与现行的政府绩效评估以“服务行政”为价值取向，而服务型政府绩效评估制度的价值取向是，在遵从公众满意“顾客至上”的前提下，实现从“政府本位”向“公众本位”的转变，且把这种转变作为必要的社会思想前提。“服务行政”突出的是“政府本位”，而“公众本位”则要求以公众的意愿、期待作为政府行政及政府绩效评估的归宿点；“公众本位”的本质是坚持“以人为本”，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断地满足人们的多方面需求和实现人的全面发展，这同时也可以说是“科学发展观”的本质和核心，因而应该成为社会主义市场经济条件下政府绩效评估的根本理念和价值取向［4］。显然，实现服务型政府绩效评估的“公众本位”理念与“价值取向”，客观上要求注意两点：#p#分页标题#e#
（1）明确政府的具体服务对象。具体服务对象的明确是确定政府绩效评估必须分析和回答的首要问题，把服务对象确定为公民或公众应是“公众本位”价值取向的确切体现；而服务对象确定为“上级”或政府自身则是“政府本位”的价值取向。服务型政府本质上是为社会公众提供公共服务的权威组织，因而，其绩效评估必须坚持“公众本位”，对人民负责，为人民服务；当然，把“公众”作为政府的具体服务对象同时还要注意，把对上级负责与公众愿望及与本地区、本单位的具体情况有机结合起来。
（2）提高公众对政府的满意度。“满意度”是公众对政府的期望值与政府绩效水平的比较度，也是以公众为具体服务对象、政府满足公众需要、追求公众价值期望的综合反映。“满意度”能直接反映和表现出政府绩效和威望的高低。应该说，提高公众的“满意度”是服务型政府绩效评估“公众本位”理念的内在要求和直接结果。如何体现出政府把公众利益放在第一位？一要把公众的“满意度”作为政府工作的使命和责任，把公众满意不满意作为评价政府绩效高低、工作好坏的根本标准；二要与社会加强联系并促进沟通，运用公众评判、社会调查、电子通讯等方法，聆听公众呼声，消除公众误解，引导公众舆论，不断增进公众与政府之间的理解、信任、宽容和支持；三要深入分析影响与制约政府服务公众“满意度”的期望因素、情感因素和环境因素，科学设计绩效评估指标和测评模型，选择恰当的评估方法和技术，这样，不仅可以全面准确地测评出“满意度”，而且可以运用测评结果来创新政府服务，提高政府服务质量。
2.评估主体上要确立以公众为核心的多元主体有序组合
以往，由于受历史条件、传统观念的影响，我国和不少国家在政府绩效评估主体选择上，较多存在着社会公众参与不足、政府集权且评估相对封闭等弊端，导致评估主体单一、主体之间关系失序和权利失衡等问题，影响到了政府绩效科学、合理的评估与评估行为的社会形象。构建服务型政府绩效评估制度除从“公众本位”理念确立主体外，还应基于现代政府管理的公共性逻辑与民主行政理论，形成以政府为关键主体、以公众广泛并深度参与为基础主体、有关专家学者及中介评估机构组织参与的多元主体，并形成和实现公众、政府、中介组织等多元主体的有序组合，这里特别要关注的两点是：
（1）健全公民广泛参与机制。公民是政府的服务对象，是政府服务态度、服务质量和服务效果等政府绩效的最直接、最真切的感受者和受益者，因而也最有发言权。政府绩效评估制度不仅是一种服务公众的法定程序和机制手段，更重要的是通过公众的评估，不仅能真实客观地反映出政府的工作绩效，而且能帮助政府根据公民意愿来端正行政目标和努力方向。所以，公众的参加能使政府运作“像在玻璃缸中看金鱼”一样清澈透明，使政府活动随时随地都能接受到公众的审视和评判。因此，必须建立健全公民参与机制：一要以社会公众为评估主体，体现公众意愿，强化公众满意度，并以提高行政机关管理和服务水平为目的；二要拓宽群众监督渠道、创建效能投诉机制，把公众的投诉作为人民群众对政府工作的最直观反映，同时作为政府发现问题、改进作风、提高效能的一个重要渠道，督促公职人员依法履行职能。
（2）建立健全评估领导机构，发挥政府评估的主导作用。实现社会公众参与的多元主体有序组合，必须健全评估领导机构，并发挥政府在评估中的主导作用。借鉴国外领导高度重视的有益做法（如美国的里根、克林顿两届政府都组建专门的绩效评估委员会，专司审查政府如何最佳履行职能和提高公共服务供给,主导社会公众对公共部门的绩效评估），总结我国如浦东新区等不少地方政府绩效评估的许多实践也证明，只有得力的绩效评估领导机构去组织实施，绩效评估制度才能落到实处，才能够发挥其应有的效力并取得良好效果。可见，发挥政府在评估中的主导作用必须建立常设工作机构，为开展绩效评估提供有力的组织保障。
3.指标设计上要形成科学合理的服务型政府绩效评估指标体系
设计科学合理的政府绩效评估指标并形成评估指标体系，是构建服务型政府绩效评估的轴心内容之一；而一套科学严密的服务型政府绩效评估指标及其体系，不仅能明确政府绩效评估的全部内容，而且还规定着政府绩效评估的合理标准；此外，还可以运用科学合理的指标体系把政府职能及绩效评估理念进行整合。因而，服务型绩效评估指标应强调“科学”与“合理”“：科学”即能从根本上实事求是地表现出政府履行职能的绩效“；合理”则是“因地制宜”，符合法律规定且公平合理。在现代社会中，绝非几项评估指标就可以包揽一切，而应构成一个体系，且各指标之间存在着内在联系，它们之间是相互衔接而不应截然断裂［5］。
比较西方国家政府绩效评估的一些实践可以发现，这些国家的政府大都制定了不尽相同的绩效评估项目与标准。如美国的绩效评估体系由硬性指标和软性指标组成，硬性指标包括经济性审计、效率性审计和项目审计几个方面，由美国会计标准委员会(theGovernmentAccountingStandardsBoard)设计并承担对政府绩效的评审；软性指标设计则要表现出社会公众对政府的评估，如定期的政府“支持率”，用该指标可反映社会公众意愿，并增强政府执政的合法性和政策的权威性。结合我国的情况笔者认为，我国服务型政府绩效评估指标的构建，一要改变过去“政府本位”模式下整齐划一、自上而下传统的目标考核办法，新的指标设计中应有公众参与的硬性指标；二要纠正那种各地各部门自我设计、自成体系的状态，新的指标体系设计中应注意指标的相互协调与相对统一；三要防止过分强调经济指标、显性指标和近期指标的倾向，新的指标体系设计中应重视反映公共意愿的指标、社会发展的指标等；此外，还应注意各种类指标的联系并形成科学合理体系。
4.评估手段上要充分运用现代信息操作技术
现代社会既是信息化的社会，也是充分运用现代信息技术的时代，因而，要充分利用现代信息与技术手段在政府绩效评估中的运用，其中应该特别注意的是两个“电子化”：#p#分页标题#e#
（1）数据处理电子化。科学评估必须有真实可靠的信息，而源头在于搜取真实数据；以往的用手工搜取数据中存在两个问题：一是数据的准确性较差，要么是评估部门出于对搜集成本的考虑，在调查环节上压缩了开支，采集了最容易得到的信息，从而使信息质量受到影响；要么是被评估部门缘于自身利益的考虑，对所调查数据进行了有利于自己的选择与加工使数据失实；二是由于数据采集与整理计算的困难，有可能会把较多的时间、精力与经费都花费在数据采集环节上，结果使其他环节的工作受到影响，降低了数据质量。现在，数据处理电子化的建设与实现，不仅使评估部门的各类数据采集、存储和处理效率得到了极大的提升，而且使各类数据的透明度、准确性及使用便利性都得到了相应的提高；此外，开展电话调查和网上调查，也可以对传统调查手段进行补充与验证。因而，数据处理电子化既扩大了调查的覆盖面，也提高了调查的准确度，从而保证了信息质量。
（2）行政监察电子化。运用现代信息技术手段不仅可以搜集信息和加工信息，而且还可以创建行政监察过程的“电子化”，为监督行政审批行为构建规范、高效服务平台。如浦东新区借助于电子化的“市民中心”平台，将电子监察一体化方案纳入电子政务“五个一工程”，创建了电子监察制度，自2007年对进驻“市民中心”的125个审批和办事事项实行了电子监察，对“政务公开情况、审批时效情况、流程规范情况、收费合理情况、居民满意情况”等都实行自动和全程监控（如发现异常便及时进行预警提醒、监察纠错），从而，使行政监察由事后监察转变为事前、事中、事后监察相结合，使软约束监督转变为硬约束监察，这同时也促进了政府服务的现代化和高效率。
5.实施中要实现绩效评估过程的制度化、规范化运作
构建服务型政府绩效评估制度，必须按照立法、执法与监察既相互独立、又相互配合的现代化民主思维方式进行。目前，我国最紧迫的是尽快立法并加快评估实施过程的法制化，以法定程序推进政府绩效评估制度的规范运作。在法律建设方面可吸收英、美等国家的已有经验，制定政府绩效评估的法律法规，尤其应参考他们对政府绩效评估基本目标、战略规划、管理方式等的规定，更重要的还有在执法和落实政府绩效评估制度中的具体考核办法。应该说，制定相关法律规定最理想的选择，应根据我国的需要与可能，有计划、分步骤地制定和健全政府绩效评估制度的法律法规，用法律规定推进这一制度的规范运作是我国现代化过程的一个必然，也只有这样，才能使我国的政府绩效评估走上制度化、规范化。当前需要特别强调的是：
（1）从立法上要确立绩效评估制度的地位。诚然，政府绩效评估制度需要以政府为主导来推动，但政府绩效评估制度发展，有时也会与政府既得利益产生冲突，因而，要在立法层面上为政府绩效评估制度提供根本性保障。为此，我国应该尽早推出政府绩效评估制度的相关法律，要明确政府绩效评估制度的价值理念、评估宗旨、评估原则、评估主体、评估方式、组织体系、评估指标及其权重、评估结果的使用和反馈等，对此都必须作出程序化的规定。也只有这样的立法和法律，才可以树立绩效评估制度的权威，确定绩效评估制度在公共管理中的地位。再比如，只有通过绩效评估制度立法，才可以规定调查、评估政府活动的权力不受任何行政、公共组织或个人的干扰，其评估结论也才能够得到有效的传递和反馈……从而，既可以保障政府的公共管理，也利于吸收公众参与并便于共同遵守，使政府绩效评估既有法律依据，又有充分的可信度和透明度。可以说，通过一系列的法规建设从立法上保证行政效能评估有法可依。
（2）从制度上要保证绩效评估工作的规范。为使政府绩效评估广泛而深入地开展，保障绩效评估的统一性、规范性，除在立法层面上制定法律法规外，还有必要围绕着评估活动的结构要素、工作环节和执行规程予以规定。比如，为有效防止政绩评估失真，应加强和推进与绩效评估直接相关的政府政务公开化与法制化进程，才能提高公众的知情权、行使监督权，从而更好地实现公众评估政府绩效的制度安排。再比如，为保证评估工作质量，应对绩效评估委员与责任评估者实行“资格认证”制度，即要求直接参与评估的各类人员要有专门的业务培训并“持证上岗”，只有这样才能保证和提高评估质量。此外，还应规范吸收社会媒体对政府绩效评估的参与与宣传，这同样可以扩大绩效评估的影响力和增加“透明度”，也可以运用舆论监督使评估规范在执行中不断完善。所以，规范化运作是政府绩效考核制度深入开展的必然。不仅国外如此，我国一些地方的初步实践同样也证明了这一点。
（3）从管理上要重视评估结果的合理运用并与奖惩制度相结合。绩效评估不仅仅只是获取一次评估结果，而是为了促进服务型政府建设，促进社会进步；且结果的合理运用，更是建设与完善这一制度的重要内容。服务型政府绩效评估的结果，无论是用于内部管理与控制，还是用于外部协调与政治监督，特别是在我国，都有必要将评估结果与奖惩制度联系起来。因为在某种程度上讲，“管理型政府”注重的是“投入”而不是“结果”，实践中的不少情况是“结果”差的反而会“投入”多，有鉴于此，服务型政府还要建立以绩效结果为基准的奖惩制度，将评估结果不仅作为政府改进工作的依据，而且作为公务人员职务“升迁”的依据，只有这样，才能更大程度地发挥政府绩效评估与管理的导向作用［5］。
笔者认为，服务型政府绩效评估制度的创建，客观上存在着一个相互联系、相互作用的建设系统，决不能从单一视角来理解服务型政府的绩效评估，而应该结合绩效评估制度与服务型政府的管理目标和要求来认识，从评估价值观念、评估主体、评估指标、评估方法和程式安排等方面总体考虑绩效评估制度构建的要素和具体途径。从服务型政府建设和我国国情的要求看，将政府管理体制改革的宏观战略和行为规范结合起来，必然推进政府绩效评估制度与中国特色的社会主义公共管理理论的建设。
