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本文作者：颜如春 单位：重庆行政学院公共管理教研部
深化行政改革，进一步转变政府职能，突破统筹城乡发展的行政体制、机制障碍，从根本上克服现行城乡行政管理体系的局限性，构建统筹城乡发展的行政管理体系，是充分发挥政府在统筹城乡发展中主导作用的关键。深化行政改革，构建统筹城乡发展的行政管理体系，重点是:转变政府职能，形成统筹城乡发展的政府职能架构;重塑行政体制，建立统筹城乡发展的行政管理体制;完善行政机制，健全统筹城乡发展的政府运作机制。
一、转变政府职能:形成统筹城乡发展的政府职能架构
(一)科学定位各级政府的职能
根据统筹城乡发展的需要，以及各层级政府在整个行政管理体制中所处的不同地位和功能，科学界定省、市、县(区、县级市)、乡镇(街道办事处)的职能定位。将决策、规划、调控三大权限进一步上收，市场监管、公共服务、社会管理三大职能进一步下移。以重庆市、区县和乡镇三级政府体制为例，应进一步明确市、区县和乡镇三级政府的职能定位。
1．市级政府职能。进一步整合市级部门职能，将市级政府的职能重心定位为“决策、规划、指导、协调，监督”;把决策权、规划权、调控权等上移和相对集中于市级部门，以打破城乡分割和各类规划自成一体的规划体制，建立城乡一体、各类规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划体系。
2．区县(区)职能。合理界定区县(区)职能，将区县政府的职能重心定位为“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”。推进管理、服务重心下移，市级政府可将部分执行市场监管、社会管理和公共服务的职能以行政委托的方式下放给县(区)级政府，逐步实现行政组织的扁平化，以缩短行政链条，进一步提升县(区)政府的执行效力、监管能力和服务能力。
3．乡镇政府职能。科学划分乡镇政府职能，将乡镇(街道办事处)的职能重心定位为“执行落实政策、社会综合治理、提供公共产品、保障公共服务，营造良好生活环境”。建议逐步减少或取消乡镇政府(街道办事处)直接参与经济建设的职能，转向以提升社会管理和公共服务能力为核心，逐步实现由基层行政组织向直接为居民服务的“公共服务中心”转变，最终形成决策、执行合理区隔与协调的纵向组织体系。
(二)明确政府职能转变的重点
1．切实履行经济调节职能。进一步完善区域经济调节体系，加强经济管理部门之间的协调与协作，提高综合运用投资、财税、用地、物价等经济手段调控经济运行的水平;进一步放开要素市场，减少和规范政府对资金、人力资源的直接支配;进一步强化统筹城乡发展职能，促进城乡三产业的协调发展;进一步转变经济增长方式，增强预测、预警和风险应对能力，促进区域经济又好又快发展。
2．切实履行市场监管职能。在放宽市场准入的同时，规范市场主体行为，维护市场主体利益;强化对市场秩序和消费安全的维护，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管;深入整顿规范市场秩序，改革行政执法体制，推进综合行政执法试点经验，重点打破地区、城乡分割和行业垄断，健全和维护统一市场体系，健全行业自律体系和社会信用制度。
3．着力强化社会管理。探索城乡互动的社会管理新格局，增强政府维护公共安全，处置突发事件和维护社会稳定的能力，建立城乡统一的突发公共事件应急体系;加强政府应对新时期各种社会矛盾的能力，建立健全利益表达机制、利益协调机制和人民内部矛盾化解机制，特别是重点解决好城乡居民普遍关注的就业、上学、看病、社保和收入分配等问题:培育和规范社会中介组织等各类民间组织，拓宽政府职能外移渠道;充分发挥城乡基层自治组织的作用，实现政府调控机制和社会协调机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的政府和社会共同治理的格局。
4．着力强化公共服务职能。推进城乡基本公共服务的均等化，特别是强化政府在公共服务制度安排和公共物品供给方面的职责，促进公共服务尽快向农村延伸;优化公共资源配置，注重向农村、基层和欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全体市民的基本公共服务体系;以发展社会事业和解决民生问题为重点，加大对农村教育、卫生、科技、文化和社会保障等的投入;加强农村公共设施建设，以农村的道路、供水、供电、通讯、农产品市场设施等为重点，切实改善农村的生产生活条件;强化农民工管理和服务，消除农民工融入城市的体制障碍;强化促进城乡公共服务均等化的财政保障，确保更多的财政资金投向农村公共服务领域;扶助弱势群体，促进社会公正和谐。
(三)把握政府职能转变的着力点
1．实现“四个分开”。通过政府与市场、企业、事业和市场中介组织分开，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，打破政府无所不管、包揽一切的格局，把政府职能限定在有所必为、有所不为的合理边界之内，促进政府全面、正确履行职能。
2．推进政府职能“瘦身”。努力实现“全能政府”向“有限政府”的转变。政府要进一步退出微观经济领域，切实减少微观管理，重点搞好宏观规划、政策制定和监督管理。
3．开展政府部门“定责任”试点。按照权责一致原则，明确和细化部门责任，改政府部门“三定”规定为“四定”规定，根据责任大小、多寡定职能、定机构、定人员编制、定经费，并建立相应的政府效能监察、机构编制督查机制作为保障，推进行政权力与责任挂钩，促使政府依法全面履行职能。
4．把城乡统筹的职能融入党委、政府及各个部门的常规性职能中。着力扭转政府职能配置“重城市轻农村”倾向，改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑职能配置，实现政府对农村服务的全覆盖。把统筹城乡的职能融入各级部门常规职能中，设置相应处室，赋予相应职能并加以考核，形成系统的既管城又管乡的工作机制，确保统筹城乡发展落实到位。
二、重塑行政体制:建立统筹城乡发展的行政管理体制
(一)纵向调整:理顺行政层级
1．推进“省直管县”进程，减少城乡行政管理层级。第一，冻结地改市审批。在还没有实行“市领导县”体制的地方，维持现状。第二，搞好试点。可以在借鉴直辖市管理模式，比如重庆市三级政府行政管理经验的基础上，逐步推行省直管县的改革试点。第三，扩大县级的权力。以扩大县级的财政权作为出发点，强化县级政府管理职能，逐步弱化地级市对县级的干预。在条件成熟时，全面实现省、县、乡三级领导体制。#p#分页标题#e#
2．扩大区县政府权力，发挥其统筹城乡发展的主体作用。第一，省级政府按照“能放则放、能扩则扩”的原则，尽量将地级市级的经济社会管理权限尽可能下放给区县，并制定扩大区县权力的指导性意见和相关政策。第二，省级政府和县级政府要按照权责统一原则，迅速对接工作，划分和界定相互间的权力与责任，确保不出现管理的脱节和真空。第三，积极解决县级政府权责不对等、经济管理权较弱、自主发展的空间较小等权责问题。
3．深化乡镇体制改革，夯实统筹城乡发展的体制基础。乡镇是推进城乡统筹发展的组织保障，根据我国城乡体制的现状，结合统筹城乡的要求，深化乡镇体制改革的方向是实现“乡派”，即逐渐把乡镇政府变为区县政府的派出机构，区县政府所在地的镇和经济社会发展较好的镇改为街道办事处，其余大部分乡镇改为乡镇公所。
4．科学界定三级政府职责，充分激发统筹城乡活力。一方面，将宏观调控、决策、政策制定等职责上移和集中到省级部门;另一方面，把具体调研、规划、监管、审批等职责下放到区县及乡镇，把服务、执行等部门交给乡镇(街道办事处)，逐步减少并取消乡级政府直接参与经济建设和规划的职能，将其角色和职责真正转移到社会管理和公共服务上来。通过进一步梳理行政层级，科学配置和划分各层级的行政职能，充分激发各级政府统筹城乡的积极性和活力。
(二)横向整合:优化组织结构
1．加大整合力度，建立综合部门，实现综合决策。建立统筹城乡的专门、综合性的职能部门，其职能是制定统筹城乡发展的规划和相关政策，促进统筹城乡基础设施建设，组织城乡一体化的各项工作，监督统筹城乡发展政策的落实情况等。综合部门的建立，能够实现统筹城乡综合决策和提高综合调控水平，以便进行城乡统筹的综合制度设计和创新。
2．推进机构改革，促进职能统一，实现高效运行。在推进乡镇体制向街道或者乡镇公所体制转变的同时，在街道和乡镇公所实行综合服务体制，合并业务工作相近、工作性质相似的内设机构。可以根据服务经济发展、服务社会发展和引导社会文化三大职能进行整合，成立三个综合部门:经济发展服务所、社会管理所和文化发展服务所。
3．建立协调机制，促进三权分离，实现科学统筹。在统筹城乡发展中，从各部委内部进行职能划分较好，如政府机构实行决策和执行相分离，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。
(三)基层转型:推进“乡派”、“村治”
1．逐步推进村委会向社区居委会模式转型。其转型的路径是:第一，以新农村建设为突破口，促进城市资源和基础设施建设向农村延伸，为村委会向居委会模式转化打好基础。第二，对于临近城镇的行政村，采取就近转化的办法并入邻近街道社区管理。第三，对于具备条件，相对集中的大村，成立新的居民委员会。第四，对于不具备条件的小村、弱村，采取兼并分管模式。可以从完善农村新建社区功能切入，通过政府主导模式，引导企业、学校、服务机构的进入，提升新社区人口素质，逐步通过新老社区的互动和文化融合，真正实现社区转型。
2．逐步推进乡镇体制向街道体制转型。推进乡镇体制向街道体制转型要抓好以下工作:第一，打牢乡镇体制向街道体制转轨的基础和支撑条件。首先是实现乡镇政府与辖区内企业的分离，实现财政权的上收，实现公共服务和公共物品供给财政的区县级统一拨付，这是剥离乡镇经济管理权的关键。其次是相关配套改革的跟进。包括原有农村经济组织的改组改制、建立健全就业和社会保障体系、基层民主政治建设等。第二，正确选择乡镇体制向街道体制转轨的模式。模式的选择要因地制宜，根据各地的实际情况决定。总体来说，这种转轨有三种模式，即“过渡模式”、“撤建模式”、“并入模式”。
三、完善调控机制:健全统筹城乡发展的政府运作机制
(一)健全规划机制
1．坚持规划的“全域”性。打破城乡规划分割的格局，实现以下几个突破:第一，时空上的突破，增强规划的前瞻性、预见性，遵循城乡发展本身的规律，按照不同时段城乡需求进行规划。第二，地域上的突破，适应经济转型和城乡可持续发展的需要，建立跨越行政区域的城乡规划概念，按照城乡一体化的要求，统筹通盘考虑。第三，产业发展上的突破，即在规划中充分考虑市场经济条件下城乡发展需要，全面加强城乡产业联系，全面促进城乡产业结构调整升级。2．强调规划的科学性。制定正确、合理地反映城乡实际和客观规律的城乡发展规划。第一，要明晰统筹城乡发展的战略指导思想、战略目标、战略重点以及实现城乡统筹发展的主要路径。第二，要确立城乡统筹发展的方向和任务，着重在空间、人口、经济、社会、生态等方面消除二元结构，缩小城乡差别。第三，要构建城乡统筹发展的支持体系，主要包括管理体制的支持、政策法规的支持、资金财力的支持、公众和企业参与的支持等等。3．突出规划的协调性。促进经济社会发展总体规划、城乡建设规划、土地利用总体规划和环境保护规划等经济社会发展的主要规划“四规叠合”，实现四大规划的目标、资源环境容量、土地利用和政策保障等方面协调相融，衔接一致。
(二)健全政策机制
1．调整和完善财政政策。建立城乡统一的财政政策，已成为统筹城乡发展中一个亟待解决的问题。城乡统一的财政政策，必须做到城乡财权与事权、权利和义务相对称，决不能把县乡基层的财政支出都压在农民身上。要下决心增加财政对农业的投入总量，提高支农资金在整个财政支出中的比例，确保地方政府财政支农资金足额到位。
2．调整和完善农村税收政策。借鉴国际上多数国家统一城乡税制的做法，废除对农业征收的各种赋税，这是促进城乡统筹发展、转换二元结构的客观需求，也是提高农业竞争力的必然选择。
3．调整和改善城乡金融政策。要开拓农业政策性金融的融资渠道，如可通过发行农业金融债券，从金融市场筹集资金。对筹资成本高于投资收益的差额财政应予以补贴。要多方寻找合作伙伴，建立农业发展基金、农民共同基金。要创新农业政策性金融业务，可扩大农业政策性金融业务的外延，对各类农村经济主体在发展生产过程中必需而又难以在市场获得的资金，都应纳入农业政策性金融范围，体现国家对农业的支持和保护。此外还应积极培育农民合作金融组织，建立农业生产保险制度等。#p#分页标题#e#
(三)健全法律机制
1．制定新的与城乡统筹发展需要相适应的法律法规。这些法律制度主要包括:完善城乡市场主体和城乡各类中介组织的法律制度，使城乡各类市场主体真正具有完全的行为能力和责任能力;完善城乡市场交易的法律制度，保障合同自由和交易安全，维护城乡公平和平等竞争;完善财政预算、金融税收等法律法规，把实施的重点放在农村，适当向农村倾斜;完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护城乡居民特别是广大农民的合法权益;完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进城乡经济发展和社会全面进步。
2．修改完善现行法律法规，消除城乡统筹发展和新农村建设的法律障碍。一方面，对计划经济时期形成的法律法规，要按照发展市场经济的要求，予以修改和完善，通过法律形式，消除市场经济的发展障碍，促进城乡资源的优化配置，从而加快城乡统筹发展。另一方面，对历史上形成的支撑城乡分立的法律法规，要以城乡统筹发展为要求，予以废止或全面修改，通过法律调整，赋予城市和乡村、农民与市民同等的发展机遇和平等的法律地位。
3．清理调整行政规章和地方性法规，为城乡统筹发展建设提供法规保障。应对历史上制定、实施的各项行政规章、地方性法规进行全面清理，对完全脱离时代要求、阻碍城乡统筹发展的相关规定，予以废止;对局部内容失去基础但对解决现实问题仍具指导意义的相关规定，予以修改完善;对支持城乡统筹发展所急需的法律规定，要依据宪法和法律的相关规定，尽快制定行政规章和地方性法规，解决城乡统筹发展无法可依的问题。
(四)健全工作机制
1．建立权威工作机构。第一，可以考虑在中央建立权威机构，统筹谋划推进全国城乡统筹发展行政管理体制改革。第二，在地方建立区域性的统筹城乡发展机构，以重庆为例，可以考虑增设重庆市统筹城乡发展局，与市委增设的统筹城乡发展工作委员会“合署办公”，作为正式机构领导全市统筹城乡发展工作，整合相关部门力量，贯彻国家有关方针政策，制定城乡统筹发展规划、具体方案措施，监督检查城乡统筹发展政策的落实情况。
2．建立严格的工作检查和工作监督制度。通过进一步健全绩效评估系统，健全责任体系，创新行政问责机制，通过建立责任无缝机制、责任落实机制、责任追究机制，明确各级地方政府及部门在统筹城乡发展中的责任，形成“权责一致、监督到位、执行有力、奖惩有效”的机制体系。
