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本文作者：张博闻 单位：辽宁师范大学政治与行政管理学院
（一）政府的自利性与公共服务性
从理论上说，政府是一个纯粹的公共机构，政府所承担的公共产品供给往往具有不可替代性,是管理社会公共事务所必需的。同时，消除外部效应，保证市场竞争的公平性和公正性也是政府为公众服务的表现所在。政府是社会中最大的公共部门，它支配着大量的公共产品，而这些产品究竟是为公众服务还是为自己谋利益，很大程度上取决于政府官员的选择行为，因而政府又可以成为掌权者谋取私利的工具。基于政府自身的利益便产生了以权谋私和滥用公共权力的问题，导致寻租行为和外部效应扩大化，破坏整个社会发展的公平性和公正性。特别是企业家政府理论强调的利益自我性，更使政府特别强调满足自身利益而非公共利益。我国行政改革的目标，就是要强调政府的公共性和服务性，使政府成为市场“游戏规则”的制定者、社会发展的调控者，同时强化对政府以权谋私行为的监督和制约。
（二）强政府还是弱政府
这个问题最早源于后发展中国家现代化过程中政府作用的分析。亚洲“四小龙”的经济腾飞表明,后起的工业国家和地区只有在强大政府既有权威又具有卓越的政策制定和政策执行能力的基础之上,才能促进本国（地区）经济快速发展。一个有权威的政府在本国经济改革和经济发展中将发挥重大作用，中国的行政改革与经济体制改革紧密相联，且互为前提。因此更需要一个有权威的政府来推动改革顺利进行。但也必须考虑到，如果政府过于“强”，则会压抑整个社会的创造力，导致市民社会第三部门的萎缩，不利于整个社会自治程度的提高。从长远来看，政府必须随着经济的增长和社会的进步而逐步降低自身功能的强度。否则，政府就会成为经济发展的障碍，就会阻碍经济发展和社会进步。
（三）公务员的政治中立性还是政策响应性
最早缘起于美国学者古德诺的“政治一行政”两分法,他最初的构想是把政府活动简单地归结为政治活动(制定政策)和行政活动(执行政策)两部分。也就是说，政府活动中存在价值中立的类似企业的活动，行政改革提倡企业家政府理论，大量吸收企业管理的经验、技术与方法，给管理者较大的灵活性和决策权，用企业精神引导和管理政府公营部门，强调所谓“政治中立”。但实际上，即使在西方国家也存在政党分肥的问题，价值中立是完全不可能的。中国的行政改革要避免步入这种困境，关键是如何坚持党的领导，政务类公务员和事务类公务员如何坚持贯彻执行党和国家制定的大政方针和政策，在党的领导下努力开展工作，同时保证公务员对党的政策的高度响应和执行过程中的价值中立。
二、我国公共行政存在的问题
当前我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。
（一）体制环境等方面因素的约束，导致体制变革能力不足的同时，也严重制约了政府行政改革的进程作为政府的一场自我革命，行政改革持续不断的进行就表明了我国政府力求制度变迁的强烈愿望。然而，实际变革中的种种约束却使政府的这种变革能力受到了多方面的制约。结果，改革步伐过小，而且也无法在短期内取得较大成果。由于改革的收益无法立时显现，这样也就势必会给现有的财政收支形势带来巨大压力。在巨大的财政压力面前，政府行政改革的的举步维艰也就不难理解了。
（二）中央与地方政府间的博弈又使得行政改革方案易于扭曲变形，并最终影响到政府行政改革工作成效的取得由于行政改革的制度供给主要来源于中央政府,地方政府作为制度的接受者只能处于被动与服从的地位。再加上中央与地方政府间本身利益上的差异性，因此在实际工作中，两者难免要相互博弈。结果，改革中中央政府规划得十分科学的方案在实践中却往往难以获得令人满意的成效。
（三）行政改革的有序推进难以得到其他配套改革措施的有效配合众所周知，行政改革的顺利推进除了需要政治体制与经济体制改革这些制度环境的配合外，作为一个复杂的系统工程，其本身还必须要与工资、人事、财政、价格、国有企业等改革联系起来才能有效地开展。然而，上述这些领域作为各种利益矛盾的集中地，不仅堆积的问题积重难返，而且改革的敏感度与难度也极大。尤其是在政府行政改革的同时就启动这些领域的改革，极易激化社会矛盾。因此，相对滞后的其他配套工程的改革的难以同期启动，也势必会无形中制约行政改革的规范有序进行及其相关成效的取得。
（四）精简与分流的两难障碍作为理性的经济人，政府雇员追求预算约束最大化造成的机构膨胀不仅带来了财政上的巨大压力，而且也易于导致行政效率低下，于是“精简”也便自然而然地成了行政改革追求的目标之一。“精简”必然会导致人员分流与裁撤，而力度较大的分流与裁减措施也无形中引发了分流人员安置问题的突出，而这一点又可以说是影响行政改革顺利进行的一个关键因素。
（五）行政人员的观念转变及能力提升难在许多行政人员那里,传统的“官本位”以及计划经济时期流行的行政思想仍有很大的市场。相反，与现代行政理念相适应的“依法行政”与“服务行政”等思想却并未建立起来。同时受文化素质与业务水平的影响，部分行政人员的政策能力、执行能力都较为低下，以致既有碍行政工作改革的有序进行，也无法保证行政工作的科学、高效。
三、出现上述问题的原因
二十多年来的行政改革之所以会遇到如此多的困境与障碍，其根本性的原因应当是:当代我国在从传统行政向公共行政的转变过程中存在着比较严重的制度短缺现象(这种现象主要是指制度需求与制度供给间的不均衡现象)。除了制度本身所具有的资产专用性和公共性外，制度供给不足应是造成制度短缺的根本原因。下面就着重从制度方面来简要分析一下我国行政改革陷入困境的具体原因。
(一)行政改革中主客体重叠现象的影响与制约
这种情况主要是指，政府一方面作为行政改革的强制主体来全面领导、设计、安排相关的行政体制改革工作，另一方面它其实又是行政改革尤其是机构改革的对象(也即是我们所说的强制客体)。这种重叠现象既使得行政改革工作难以彻底进行和落到实处，而且还易引发舞弊行为和缺乏监督机制。有鉴于此，我们有必要建立一套科学的评估督控体系。#p#分页标题#e#
(二)行政改革的内源性特征使相关制度的移植工作受到了较大制约
制度的内源性主要是指新制度的实行必须要根植于本国的制度环境和相容于非正式规划。行政体制作为一种政府性的制度安排,也必须要遵循这一规律。故此,行政体制改革在借鉴、移植别国的经验时,就要受到较多的限制。由于我国的行政体制成长于特定的制度环境与制度遗产中,与此相适应的政治文化也表现为对政府的服从和其中“官本位”思想;此外,不仅计划制度的影响仍相当强大,而且独立的、自主的市民社会也没有成长起来。因此,在这种情况下,尽管近些年来,西方国家行政改革中以“顾客导向”、“服务承诺”的行动取得巨大成功和积累了丰富的经验,但其目前却无法在我们国内移植和推广。
(三)行政改革的高成本使得改革无法大步前进，并只能表现出一定程度的渐进性
由于行政体制乃一种典型的公共产品,其消费上非排他性与利益上的外溢性,使许多人不需付出任何代就能享受益处。部分人虽得到了许多好处，但却并不坦承这一点。
四、上述问题的解决方法
（一）坚持科学发展观
深化行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。
（二）推进地方政府机构改革
根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。加强依法行政和制度建设。遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。
（三）推行政府绩效管理和行政问责制度
建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。加强公务员队伍建设。完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出、能上能下的用人机制。强化对公务员的教育、管理和监督。加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设.
（四）严肃纪律
严禁上级业务主管部门干预下级机构设置和编制配备，严禁突击提拔干部，严防国有资产流失。重视研究和解决改革过程中出现的新情况、新问题，加强思想政治工作，正确引导舆论，确保改革顺利推进。
五、对中国行政改革的启示与思考
我们是如此迫切地想要了解外面世界的变化，是为了知道别人在干什么，干得怎么样，同时也是为了我们该怎么干好自己身边的事情。中国在新世纪伊始的行西方行政现代化与中国公共行政改革政改革的洪流中，所能扮演的角色和所起的作用还无法确定，毕竟我们的所作所为需要历史做出最终的评判。行政现代化究竟是一种时髦的潮流还是或者只反映了价值观的转变，它最终将取代科层制还是与其并行，还是合二为一，都充满了未知数，有待于实践和时间的验证。数十年的西方公共行政改革，在历史的长河中只是转瞬，其所能揭示的现代公共管理规律我们还远没有领悟，从改革过程中引发的诸多争论将会伴随这场改革一起向前发展，改革和争论的结果都是未知的。我们认为，在当前经济全球化发展迅猛而我们国家经济又存在“二元”结构特征的形势下，我国的行政现代化既受到发达国家现代化的外源性吸力，同时也受到国内社会自身力量求变求强的内源性的推力，我们应当在这两种力量之间保持一种动态的平衡，既要避免走向盲目崇尚发达国家的“西化”倾向，又要避免排斥外来一切东西的保守倾向，从而积极、稳妥和快速地推进中国行政现代化的进程。中国的行政现代化在移植与借鉴发达国家的行政现代化理论时，要注重自身的本土资源，在追求行政现代化的目标时，要处理好工具理性与价值理性的关系。
