前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的消防应急救援主体法规现状及建议，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
目前，从法律角度规范消防应急救援主体主要体现在法律、地方性法规、部门规章以及国务院和各省级人民政府的规范性文件四个层面。1998年《消防法》第27条第2款规定:公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或事故的抢险救援工作。第34条规定:公安消防队参加火灾以外的其他灾害或者事故的抢险救援工作，在有关地方人民政府的统一指挥下实施。这是首次以法律的形式确认了公安消防队参加灾害或事故的抢险救援工作的职能，明确了抢险救援的主体是地方人民政府以及公安消防队。2007年《突发事件应对法》改变了以往针对突发事件单行立法的模式，通过确立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，建立了突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等基本的应对框架，实现了对突发事件全方位、全过程的管理。作为一部突发事件应急管理的综合性法律，《突发事件应对法》并没有对消防应急救援主体作出具体的规定，从该法第9条和第16条规定的内容来看，《突发事件应对法》明确了国务院和县级以上地方人民政府作为突发事件应急救援的行政领导机关的地位。2008年修订的《消防法》，对消防应急救援主体作了进一步的规定。该法第37条规定:公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命安全为主的应急救援工作。第46条规定:公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。可以看出，修订后的《消防法》将县级以上人民政府、公安消防队、专职消防队确立为消防应急救援的主体，并将1998年《消防法》规定的“参加灾害或事故的抢险救援工作职能”修改为“承担火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援职能”，进一步强化了消防应急救援主体履行应急救援职能的专门性和独立性。
自《突发事件应对法》颁布以来，北京、辽宁、湖南、广东等省市针对本地实际情况，制定了应对突发事件的地方性法规，对应急救援主体进行了细化和拓展。其中与消防应急救援主体相关的规定主要体现在:一是设立了由县级以上人民政府领导的突发事件应急委员会、突发事件专项应急指挥机构及其常设办事机构;成立了应急管理专家组。二是具体规定了综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、志愿应急救援队伍、单位专职或兼职应急救援队伍组成方式。提出依托公安消防专业队伍，建立综合应急救援队伍，承担综合性救援任务。与《突发事件应对法》相比，应对突发事件的地方性法规新增了突发事件应急委员会、突发事件专项应急指挥机构、委员会和指挥机构常设的办事机构、应急管理专家组、单位专职或兼职应急救援队伍作为应急救援主体，进一步规定了综合应急救援队伍的构成。2008年《消防法》修订以后，全国共有19个省、自治区、直辖市先后修订并颁布了消防条例，其中对消防应急救援主体的规定出现了以下新的变化:一是将公安消防队、专职消防队、志愿消防队等多种形式的消防组织纳入消防应急救援体系，如《江西省消防条例》第4条第1款、《甘肃省消防条例》第45条、《河南省消防条例》第43条、《安徽省消防条例》第40条、《山西省消防条例》第27条之规定。二是依托公安消防队建立综合应急救援队伍，如《黑龙江省消防条例》第54条、《河南省消防条例》第48条、《江西省消防条例》第4条第2款之规定。三是规定专职消防队从事消防应急救援活动应服从公安机关消防机构统一调动，如《青海省消防条例》第50条第2款、《西藏自治区消防条例》第52条第2款、《陕西省消防条例》第51条第2款之规定。四是建立消防与供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、气象等有关单位和其他应急救援队伍的应急联动机制，提高消防应急救援能力，如《云南省消防条例》第43条第2款、《浙江省消防条例》第43条第2款、《河南省消防条例》第49条、《贵州省消防条例》第40条之规定。与《消防法》相比，各地消防条例将志愿消防队、依托公安消防队建立综合应急救援队伍、协助消防应急救援的有关单位和其他应急救援队伍纳入了消防应急救援主体的范围。
《公安消防部队执勤战斗条令》作为公安部的部门规章，对消防应急救援主体进行了相应的规定。一是规定了公安消防部队作为消防应急救援主体的具体职责范围。《公安消防部队执勤战斗条令》第81条规定:公安消防部队依照国家规定主要承担下列重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作:(一)危险化学品泄漏事故;(二)道路交通事故;(三)地震及其次生灾害;(四)建筑坍塌事故;(五)重大安全生产事故;(六)空难事故;(七)爆炸及恐怖事件;(八)群众遇险事件。第82条规定:公安消防部队依照国家规定和上级指令，参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故、重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。二是规定了消防应急救援的领导和指挥主体:县级以上人民政府和公安机关。三是规定了消防应急救援的协助主体:供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、工程抢险、卫生防疫等部门和单位、有关专业应急救援队伍、应急救援专家组。(四)消防应急救援主体在国务院和省级人民政府规范性文件中的体现国务院规范性文件与消防应急救援主体相关的主要有三个:国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发(2006)15号)、《关于加强应急管理工作的意见》(国发(2006)24号)、国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发(2009)59号)。
从上述国务院规范性文件规定看，与消防应急救援主体相关的规定主要体现在以下方面:一是从肯定公安消防队作为应急救援骨干力量进一步演进为依托公安消防队伍建立综合性应急救援队伍;二是明确了消防应急救援具体职能范围;三是从整个应急救援队伍建设的角度，提出建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系;四是明确了国务院、地方各级人民政府、国务院有关部门实施应急救援的领导职能。依据《突发事件应对法》、《消防法》、国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》，各省、自治区、直辖市先后制定了一系列与消防应急救援主体相关的规范性文件，初步确立了消防应急救援在国家应急救援体系中的地位、职能和综合应急救援队伍的组建方式、管理机构和组织指挥体制。具体体现在以下方面:一是依托公安消防总队、支队、大队组建省、市、县综合应急救援队伍。目前，全国已有30个省、自治区、直辖市组建了综合应急救援总队、支队、大队，除重庆市以外，都是依托公安消防队伍组建。综合应急救援队伍担负的职能范围和《公安消防执勤战斗条令》基本一致(关于危险化学品泄漏事故应急救援承担主体的规定，国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》和《公安消防执勤战斗条令》规定不一致)。二是各省、自治区、直辖市综合应急救援队伍组建方式存在一定差异，主要有三种模式:(1)单纯由公安消防队组建各级综合应急救援队伍，如河北省、海南省、上海市等。(2)以公安消防队为主体，以相关部门应急救援队伍为辅助组建各级综合应急救援队伍，如湖北省、天津市、广西自治区等。(3)统一整合辖区所属各类应急救援队伍组建各级综合应急救援队伍，如重庆市。三是各级综合应急救援队伍自身管理机构模式存在不同。#p#分页标题#e#
有的保持现有体制不变，综合应急救援队伍军政首长仍由各级公安消防部队军政首长担任，负责队伍的运行和管理。如河北省、海南省、浙江省。有的设置了由政府主要负责人为第一政委或者总指挥，公安消防部队军政首长为综合应急救援队伍军政首长、其他相关部门负责人参与的混合式组织领导机构，并成立混合式的日常办事机构。如贵州省、湖南省、陕西省。四是综合应急救援队伍组织指挥体制多样化。主要存在以下组织指挥体制:(1)日常管理体制不变，应急救援由各级政府和公安机关组织指挥。如河北省、黑龙江省。(2)日常管理体制不变，同时接受同级人民政府应急管理部门指导，应急救援由政府应急指挥机构统一指挥、调动和使用。如天津市、甘肃省、贵州省。(3)区分应急救援主体确定指挥机关。在综合应急救援队伍与公安机关各警种、社会其他联动部门及单位协同实施应急救援时，由地方人民政府统一组织指挥;当综合应急救援队伍与公安机关其他警种联合实施应急救援时，由公安机关统一指挥;当综合应急救援队伍独立实施应急救援时，由其独立组织指挥;当配合其他专业应急救援队伍实施应急救援时，由地方人民政府指挥。
消防应急救援主体法律规定的现状分析
我国消防应急救援主体正经历着一个逐步发展完善的过程。上述消防应急救援主体的相关法律规定，既是对近年来消防应急救援实践经验的积极回应，又体现着对今后消防应急救援主体的理性勾勒。其积极意义主要体现在以下方面:1．将公安消防部队纳入了《突发事件应对法》中的总体应急救援体系。各省、自治区、直辖市普遍依托公安消防部队组建综合应急救援队伍，深化和扩大了消防应急救援主体的内涵和外延，在一定程度上实现了《突发事件应对法》和《消防法》在应急救援方面的衔接。进一步明确了消防应急救援的职能范围，实现了消防应急救援职能和《突发事件应对法》中的综合应急救援职能的对接。职能范围的明确和对接确立了消防应急救援在整个社会应急救援体系中的独立地位和作用，对整合社会应急救援力量，进一步完善消防应急救援主体奠定了基础。2．消防应急救援主体呈扩大化、多元化、具体化趋势。在《消防法》规定的县级以上人民政府、公安消防队、专职消防队的基础上，新增了单位专兼职消防应急救援队伍、消防应急救援志愿队伍、消防应急专家队伍、协助消防应急救援的应急联动队伍等主体。对各类消防应急救援主体的组建方式、组织指挥做了进一步的细化规定，促进了实践中消防应急救援主体的完善。
消防应急救援主体相关立法缺乏有效衔接。在法律层面，尽管《突发事件应对法》颁布在前，《消防法》修订在后，但修订后的《消防法》并没有将消防应急救援主体纳入《突发事件应对法》框架体系中予以规定。而只是对消防应急救援主体、范围作了原则性的规定。在地方性法规层面，部分省份的应对突发事件条例和消防条例虽然做出了依托公安消防队伍组建综合应急救援队伍的规定，在一定程度上实现了消防应急救援主体的立法衔接，但这种衔接并非普遍的，关于综合应急救援队伍的规定也是概括式的寥寥数语。在国务院和省级人民政府规范性文件层面，关于消防应急救援主体的规定虽然逐渐得到丰富和细化，但由于上位法规定的原则和概括，对消防应急救援主体的范围、各主体尤其是综合性应急救援队伍的组建方式、组织指挥模式的规定呈现多样化的趋势，各主体相互关系的规定也比较模糊和混乱。
消防应急救援主体具体规定的法律位阶过低。纵观消防应急救援主体法律规定，体现在法律和地方性法规层面的具体规定除了相互之间欠缺衔接以外，还表现为具体规定过于原则和概括，对消防应急救援主体基本内容如范围、构成、相互关系规定存在不完善和空白的地方。虽然这些不完善和空白在规范性文件中得到了进一步的完善和补充，但规范性文件的位阶过低，一方面无法为消防应急救援主体范围确定、构成、相互关系等基本内容提供明确的法律依据;另一方面也导致消防应急救援主体的具体规定缺乏稳定性和强制性。因此不利于形成一个统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的消防应急救援机制。
消防应急救援主体的专门性在相关立法中没有得到体现。消防应急救援作为综合性的应急救援，与其他专业性应急救援相比，存在着主体多元、主体相互关系多样、功能复杂的特点。因此，需要在相关立法中对消防应急救援主体作出专门性的规定。但从关于消防应急救援主体的法律规定看，消防应急救援主体的专门性并没有在相关立法中得到体现，无论是消防应急救援主体的具体设置、职责任务，还是消防应急救援日常管理、应急处理，都没有形成一个统一完整的模式和体系。另外，消防应急救援主体专门性规定的缺失，也给消防应急救援主体范围的界定和职能的履行带来了困难。
完善消防应急救援主体法律规定的建议
从消防应急救援主体相关法律规定，可以清晰地看到，目前关于消防应急救援主体的法律规定并未就消防应急救援主体范围达成一致，客观上阻滞了消防应急救援成效的发挥。从目前消防应急救援相关法律规定和实践出发，消防应急救援主体范围的确定需要考量以下两个因素:一是将消防应急救援纳入《突发事件应对法》规定的应急救援体系中，消防应急救援主体范围应符合《突发事件应对法》关于应急救援的规定;二是从消防应急救援承担综合性应急救援任务的角度，在对相关应急救援资源进行整合的基础上，对消防应急救援主体范围进行专门性的规定，使之成为一个相对完整和独立的体系。因此，笔者认为，消防应急救援包括以下组织或机构:县级以上人民政府应急管理委员会及日常办事机构、综合应急救援指挥机构、综合应急救援队伍、单位专兼职综合应急救援队伍、志愿者综合应急救援队伍。其中综合应急救援队伍构成如下:公安消防队、专职消防队、综合应急救援专家组、综合应急救援协助队伍(指除专业应急救援队伍以外的供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护、气象等有关单位组织的协助综合应急救援的队伍)。单位专兼职消防队纳入单位专职或者兼职综合应急队伍，志愿消防队纳入志愿者综合应急救援队伍。
县级以上人民政府应急委员会及日常办事机构统一领导综合应急救援队伍、单位专兼职综合应急救援队伍和志愿者综合应急救援队伍。其主要职能如下:负责各类综合应急救援队伍的组织、规划、人员物质装备保障事宜;履行特别重大、重大突发事件应急救援指挥职能;调动各类综合应急救援队伍协助专业应急救援队伍处置特定的突发事件。综合应急救援指挥机构设置于各省、市、县公安消防总队、支队和大队。指挥机构的领导由县级以上人民政府主要负责人、公安消防部队军政主官担任，并适当吸收相关部门负责人参与。主要职能如下:负责综合应急救援队伍的日常管理，指导单位专兼职综合应急队伍、志愿者综合应急救援队伍日常管理工作;组织、指挥各类综合应急救援队伍开展综合应急救援演练;组织、调动各类综合应急救援队伍参与较大、一般突发事件应急救援。综合应急救援队伍各组成部分互不隶属，统一接受综合应急救援队伍指挥机构领导。其主要职能如下:承担地震等自然灾害、建筑施工事故、道路交通事故、空难等生产安全事故，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的抢险救援任务;协助有关专业应急救援队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林草原火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的抢险救援工作。单位专兼职综合应急救援队伍日常管理工作由其单位负责，并接受综合应急救援指挥机构的指导。主要承担本单位突发事件的先期处置工作，并接受综合应急救援指挥机构的调动，协助综合应急救援队伍开展应急救援工作。志愿者综合应急救援队伍日常管理工作由其组建单位负责，并接受综合应急救援指挥机构的指导。突发事件发生时接受综合应急指挥机构的调动，协助综合应急救援队伍开展应急救援工作。#p#分页标题#e#
消防应急救援主体的范围、相互关系及职能，是消防应急救援中最具根本性的内容。近年来，伴随消防应急救援实践的发展，消防应急救援逐渐被纳入社会应急救援体系，消防应急救援主体的内涵和外延也发生了深刻的变化。尤其是国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》提出依托公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍建立县级综合性应急救援队伍以来，各省、自治区、直辖市纷纷开展了依托公安消防队伍组建综合应急救援队伍的实践。但总体上看，消防应急救援主体实践发展在法律、行政法规、地方性法规中并没有得到体现，而国务院和省级人民政府规范性文件虽然对消防应急救援主体实践作出了回应，但这些规定大多具有缺乏上位法依据、法律位阶过低、规定过于多元化的特点。因此，为进一步整合、规范消防应急救援主体，实现消防应急救援和突发事件应急救援的有效衔接，建议由国务院制定《消防法实施条例》或者《突发事件应急救援条例》等行政法规，对消防应急救援主体的范围、相互关系及职能作出专门性规定。（作者：白凤领 洪卫栋 单位：武警学院 消防指挥系 榆林市消防支队）
