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作者：杜旅军 单位：西南政法大学行政法学院
西方的政党政治实际上是民本政治，各政党要成为执政党，不光要看政党的党义和选举纲领，以及给选民的承诺，更重要的是赢得选民选票的多少，以及在议院中占有多少席位。一般来讲，西方政党政治多采用两党制或多党制，政党之间互相攻击，争取选民和席位。“故今日的政党，党员互相联结，互相提携，而期永久可以统制国家之政治，并且自信他们的政策可以增进人民之利益。”［2］故在政党政治中，“一方面使出席议会的代表大多数都为自己的党员，他方面使行政机关内执行公务的官吏都为自己的党羽，这就是今日政党唯一的目的。”在民国十七年十月国民政府颁行的《训政纲领》中，规定“在训政期间，训练国民使用政权，至宪政开始弼成全民政治。”即依据“总理遗教，认定由国民革命所产生之中华民国，人民在政治的知识和经验之幼稚上，实等于初行之婴儿。中国国民党，既产生婴儿之母，即产之矣，则保养之，教育之，方尽革命之责。”“而训政之目的，即以保养教育此主人成年而还之政，为其全部之根本精神。”②训政期间的权力配设方式为，依据孙中山政权和治权分立的观点，国民具有选举、罢免、创设、复决四种政权，职权由国民大会领导实施。在训政期间，因大多数国民为“后知后觉”，其政治思想和参政能力低下，只有通过训政的方式，由具有先进政治觉悟和施政纲领的国民党全民代表大会代表国民大会行使政权。在国民党全国代表大会闭会期间，将政权托付给国民党中央执行委员会执行之。在治权方面，行政、立法、司法、考试、监察五权由成立的国民政府下辖的五院行使。这样，国民党党治的权力逻辑就是只有国民党一党才能担负其中国国民和建设的重任，其党治区别于西方政党政治的关键点就在于，其目的在于造成“人民行使四种政权，政府行使五种治权之国家”，其精神要义在于“以政权托付于国民党之最高权力机关，务训练国民，达到直接行使政权之目的”，“以治权付托于国民政府，而其最高监督之责，仍属于中国国民党。”③由此可见，国民党党治在政权与治权分开的同时，其党、政之间是严格分开的。国民党中央执行委员会政治会议，制定政府施政纲领，交付国民政府执行，而国民政府在实施施政计划和方案上，对国民党中央执行委员会政治会议负责。这样，国民党就脱胎于对西方政党的组织体系和执政方式的学习和模仿，将政党而扩大为“国党”，“使全国之人借信仰一主义，取同一的政策，同一的态度，以对付反革命的分子，以反抗列强的侵略，更进而为改造世界之团体，使国际和平、人类幸福，永远确保于世界。”［2］由此可见，国民党成为全民所有的政党，在于其建党理论三民主义的普适性和革命性。孙中山作为国民党的先行者，其提出的三民主义，既是其政治主张和思想旗帜，也是对中西政治总结和升华的结果。孙中山提出的民族主义，在推翻清庭封建统治上，虽然有险隘的汉族人求解放的民族情节，但随着帝国主义对华夏大地的政治、经济、文化侵略的加剧，特别是北洋军阀统治下民生凋敝、经济崩溃、政治动荡的内治现实，民族独立首在平内乱、反压迫。国民党事实上也正是在经历诸多的失败后才毅然组建国民革命军，开展北伐和反帝运动，体现其政党革命性的一面。在民族主义中，孙中山要求各民族一律平等，共同维护民族团结和共同发展。孙中山提出的民权主义，其实质在于实行平民政治。在封建专制时代，统治者有权而广大民众无权，政治统治实际上就是集权政治。在西方民主政治中，其政治力量的角逐受经济财团势力的左右，选民在选举制上，当时还深受教育、财产等因素的影响，并不能确保全民政治。孙中山提出的民权政治，就是要赋予每个国民管理国家的政治权利，通过权利平等，实现政治参与机会均等。孙中山民权主张的提出，为其政权、治权分立提供了理论前提。国民事实上正是因为享有选举、罢免、创设、复决四大政权，才为其因政治能力低下、政治权利难以实行之情形下，训政的有效开展提供了现实依据。孙中山民生主义，在于使国民党全力发展经济，确保全体国民能民生有保障、有发展。正是三民主义为国民党党治的理论内核，正是以分步举措实施建国方略，正是国民党坚定的革命性与战斗性，正是国民党的党国一家，为国民党实行党治奠定了理论上的根据性。中山先生曾经说过，“三民主义就是救国主义。”“可知道中国国民党，就是救国党。党既以救国为事，则党既国，国也既党了。党既扩充而至于一国之大，则叫做党治。”如此，国民党、以党治国就成为以党治天下，党治的真实涵义就显露无疑了。
司法党化之析分
?一?司法党化底蕴之定分
国民党党治的实行，在于将其党的主义和主张政权化，其实质在于“一切政治制度都应该党化。”［3］故“在以党治国一个大原则统治下的国家，司法党化应该看作家常便饭。”在国民党训政时期，党化的目的之一在于巩固自己的执政基础，培养扶植民权、民气，在“新社会思想尚待扶植，而旧思想却反动堪虞”之时，通过政治上的党化，避免思想上的侵蚀。在司法领域，因“司法是国家生存之保障，社会秩序之前卫”［3］，司法党化的实行，对于防止旧社会意识的“偷藏潜伏”，推行本党的党义学说，解除反对势力的司法僭越，成为巩固党基之大要。在司法党化的主张中，有以下几种观点：一是司法党化等同于司法官党化。这一观点，实际上是“以党治国”口号的翻版。在“以党治国”的要求下，党员作为构成党的一分子，“以党治国”往往被解释为“以党员治国。”［4］在此情势下，“司法作为一种治国的事情，当然应由党员主持。”这样，党员就完全垄断了司法权的行使。如此，由党员主持的司法就被称为“党化司法”。就党化司法的这一定义来讲，有以下几点缺陷：首先是与总理遗教中对党员的职责定位相违背。在孙中山对党员的一次训词中，他讲到，“本总理向来主张以党治国。以党治国的这一说是什么意思呢？是不是所有的党员都要做官才是治国呢？如果党员目的存在都是以为要用党人做官才是以党治国，那种思想便是大错。”并且，孙中山认为，“在一个时期或者一个地方于本党中求不出相当人才，自非借才于党外不可。”可见，中山先生所讲的以党治国并非完全排除非国民党人对政治的参与。其次，司法党化并非完全指司法人员的党员化。依据国民党司法院长居正的观点，司法党化指“司法干部人员一律党化”，“所谓司法干部人员，就是指各级法院之推检而言。”［3］就这些推检而言，“因为只有他们是实际适用法律之人，只有他们是真正的法律实务家，只有他们的行动与态度直接影响人民之利害与疾苦。”这样，就将司法院和法院中的院长以及司法行政部的人员，排除在司法党化的适用对象之外。这主要是因为这些人员的“行动和态度也可以影响于人民之利益与疾苦，但大多是间接的，人民对于他们的认识决不如司法官之亲切。”就司法党化的适用而论，可见“司法党化必须注重司法官党化，至于司法行政人员及司法系统机关长官之党化，还属次要问题。”［3］最后，司法官党员化，在实际运转中会带来被动局面。司法作为一项专门性的技术，具有一套独特的概念体系和技术支撑。#p#分页标题#e#
司法官党员化，事实上会造成司法官和党员身份衔接上的困难。司法官是先成为司法官还是先成为国民党党员，后成为司法官，或者是党员就可以直接转任司法官，这在司法的实际党化过程中会造成操作上的不便。第二种观点是党化司法是受制于党的司法。这种观点从党的整个组织体系的立场来思考，认为在党治的大一统下，党有权对治理的事项进行干涉和管理。对司法而论，党也有制裁之权。这一提法，有以下几点值得注意：一为党对司法的制裁问题。是直接进行还是间接控制。从司法党化中高级司法人员的任命和职务行使来看，党显然具有对司法的控制权限，但这种人事任命和职权上的上下级之间的制约，可以看做党对司法的间接控制。从该观点的“受制于党”的用语来看，易让人认为“直接受制于党”，给人一种党治干涉司法的印象。二为将党化司法与党治联系起来。党化司法，若与党治联系起来思考，在训政阶段，党治运行无碍，但在宪政阶段，党治将还治于民，导致司法党化成为阶段性的党治成果，有违司法党化的连续性。第三种观点是党化司法是建立在党的主义上的司法。这种观点与前两种观点的显著区别在于：一为主持司法者不一定是党员；一为党化司法的寿命并不因宪政之实现而告终［4］。“换句话说，这种党化司法的实现，不是以党或党员的永远保持政权为条件的，他所靠的乃是一种无形的力量———归化于党的主义的心理。”这即是居正所主张在司法党化中“适用法律之际必须注意于党义之运用。”［3］在司法官运用法律的时候，每个时代都有时代的精神和原则体系，它们可能已经包含在法律条文之中，可能游离于法律规定之外。他们与人民的生活密切相关，成为“一国家一民族、某时代之中心法理，既系该国家民族生存之基石，法律全部系统之总纲领，自然一切法律一切裁判都应该拿他做根据。”在中国今日之革命，其建国之理论学说以孙中山之三民主义和建党言论为渊源，其国家之法基无不以此为基石而建立。故司法党化的精神要义就在于在司法运用中，将党的主张和党义贯穿其中，以弥补司法僵硬和与民众脱离之缺陷，通过司法的党义化，扩张党治的影响力和控制力，变“规则司法”和“条文司法”为“党义司法”，使党的思想、观念和主张在司法的运转中得到民众的参与、信任和接纳，将司法官的严格的规则主义思维解救出来，使党义的运用成为司法官办案的常态。
?二?司法党化要旨之示显
司法党化在实际的运用中，其精神要义有以下几大方面，需要引起足够的重视：一是党化原则与法治原则的关系问题。有观点认为党化司法既然是司法运用中的原则，那么在党义与司法的规定相冲突或矛盾时，是否可以直接引用党义判案，完全置法律的规定而不顾呢？答案当然是否定的。在司法党化中，第一个要遵循的就是法律高于一切的原则。“有许多不明白司法党化的真义的人往往以为在党化司法之制度下法律的权威是保不住的。”［4］事实上，在真正的党治下，实行的显然是法治，建立在党治基础上的司法制度，无疑法律的地位是高于一切的。在孙中山的理论中，宪法是调和自由与统治的机器。他认为，“法律—尤其是宪法，乃是国民的公意之所在”，国民革命的历程，就是赢得“民众心力”的过程，当然也是遵守公意之法的规定。为此，司法党化不能抛弃法律规定来谈司法党化，这不但易导致党义的滥用，也使得司法党化的过程缺乏基本的法治约束，造成党义的司法专横。第二是党化司法中的党义并非是一成不变的，要“依时代及地方的需要为转移。”国民党从党的成立和革命历程来讲，不愧为时代精神的体现。就孙中山引以为豪的三民主义和五权宪法思想而论，其无非以“适应现在中国的需要为主旨”［4］，这表明在司法党化的党义的运用上，党义是开放的而不是封闭的，党义是发展的而不是僵硬的。为此，我们必须掌握提炼党义中心原则的方法。方法上，首先在于收集材料，具体包括收集国民党党纲、宣言、及各种重要的决议案、总理学说、及其他重要人物之言论。其次，对材料进行分析和提炼。通过分析这些中心原则产生之时代背景、与人民生活程度之关联、以及中心原则之变迁、包括在法律上采行之状况及差异，以及现行法律之缺点［3］，找准三民主义的法律哲学的运用途径。这也表明司法党化的适用需要司法人员加强党义修为，形成理论自觉。第三是“以博大精深的眼光为各种设施。”这实际上要求在司法党化过程中，司法官须具备辩事实、广考察、顺时势的洞察眼光。就司法人员来讲，在党化司法的过程中，既需要党义上的理论自觉，更需要有洞若观火的眼力。
以孙中山所主张的三民主义和五权宪法思想为例，其思想的深化和结晶，首在对各国宪政和政治传统的“广博的考究和观察而后完成的”，这需要形成自己的独到见解，而不是千篇一律的搬套。对司法党化而言，需要司法者针对案件具体情况，在熟悉党义的前提下，创造性的开展工作。由此表明，司法党化对司法人员提出了较高的要求，其不但要求司法人员能够熟知党义，还要能灵活运用。第四是“不畏艰难，不怕牺牲，不图急功。”这实际上是对司法党化人员品质和个人修养上的一种要求。革命先行者孙中山先生，其个人的革命历程，着实让人敬佩。从辛亥革命推翻满清专制政府，到北洋时期与军阀们的征战，都表明了他的彻底的革命精神。孙中山极力反对“因循苟安”、“敷衍门面”之人，就是在于用彻底的革命精神改变党不思进取之现状。就司法而言，司法天生的保守性和职业上的封闭性，容易导致司法运用上固步自封，缺乏进取精神和活力。党化司法的提出，就在于使司法与党义能够很好的融合，通过司法官的司法能动性，以党的要义一改司法之颓废风气，赋予司法革命战斗精神。第五是司法党化中的人才培植问题。依据孙中山的权能分立说，政治领域的法则是提倡专家政治。在司法领域，要求对司法专门人才的培养。司法党化的过程，更需要司法专门人才来担任。司法党化并不排斥非党员的担任。故“注重专门人才可谓司法党化的先声”［4］。司法党化对司法人才专业化的强调，表明司法党化在司法因素上的强化，这不但表征司法党化首在司法因素的培植，也凸显司法党化司法人员对象的开放性。第六为“担任司法职务者要了解党义。”就国民党所主张的三民主义来讲，“若能切实的推行起来，真不失为今日中国的良药。”这表明国民党党义具有存在的正当根据性，其在司法的运用不会违背基本的法治原则和司法的根本要求。就国民党的以三民主义为核心的党义的根本要求而论，其民族、民权、民生等理论的诉求还是在于对权利的保护和公平观念的维护，这与法律为公平正义的守护神具有内在精神上的相通之处，这是司法党化的主要原因。从价值追求上来看，司法党化并非对法律规定的公开违反，而是以党义的普适价值弥补法律规定之不足，从此点而论，司法党化在适用过程中，为司法官提出了更高的要求。#p#分页标题#e#
司法党化对检察权实际运行的影响
?一?检察官非党化与党化
清末在君主立宪和法制变革中，检察体制在仿行日本大陆法系检察制度时，引入的一个重要法制原则为“司法官不党”。其大义为司法官保持党派中立，不得加入党派并参与党派的权力之争。在清末立宪进程中，司法独立思想为君主立宪的施行提供权力划分的依据和精神养料的同时，其精神要义得到国人的普遍遵循。依据当时朝廷的宪政实施进程表，国家权力结构先行行政与司法之分立，在法制变革以全面移植与模仿为背景之情形下，加之政党尚在组建与形成的雏形阶段，议会还处在资政院和咨议局的初级阶段，朝廷在司法改制过程中确立“司法官不党”原则成为历史的顺应之举。在《法院编制法》第121条，规定检察官在职中不得有左列事宜之一就包括不得“为政党员”之规定。就此阶段而论，当时司法推行任务繁重，各层级检察官在面对经费、人才奇缺的情形下，在皇权指导下的君主立宪进程中，检察官无暇也无政治上的机会参与党派的争斗。在清政权被推翻后，整个北洋政权时期实行民主共和宪政。依据三权分立的权力结构模式，“司法官不当”的法制原则得到了继承和延续。依据民国元年颁行的《法官不得入党令》的规定，所有检察官不得加入任何政党和社团，除在研究法律、讲习法学等情形下，不得参加带有政治倾向的群体性活动。在北洋军阀统治时期，政党政治和议会政治的运转已经开始成型，在中央政权的频繁更替中，检察官虽然非政党化，但随着检察权权力的扩张和介入社会领域的广泛化，检察权事实上已经开始成为政权统治的有益助手。在国民党人夺取全国政权后，依据孙中山的建党建国思想，党化成为国民政府施政的要义，在此情形下，国民党司法当局抛弃了“司法官不党”的法制原则，要求检察官加入国民党，以求在组织体系上贯彻国民党的原则。在检察官党化过程中，国民党司法当局通过加入司法官党义考试、党化教训受训、总理纪念周教育、司法党化的推行、检察官介入党派之争等多种形式强行推行其党义主张。如依据《高等考试司法官考试条例》第5条的规定，欲成为检察官在司法官初试考试中，考试科目就包括总理遗教、建国方略、建国大纲、三民主义及中国民国国民党第一次全国代表大会宣言等内容。考试科目的党义化，体现的不仅是司法当局对党义的强行输灌，更在于国民党党治推行的全盘化和深入化对检察官的职责定位的左右和冲击。又如在国民党面向全党发行的党化教育训练大纲中，就收录了《中国革命运动发生之背景》、《孙中山先生与中国革命》、《中山先生略传》、《中山先生领导的国民党》、《民权主义概论》［5］等多篇宣传国民党奋斗历程和党义主张的文章。如此，检察官党义知识的填充，为检察官司法党化的施行，提供了理论上的准备。就检察官党化而论，有利于党的主义和理论学说的贯彻和执行，为党对司法的干预，提供了机宜。
?二?司法独立与检察权行使
西方法制原则中的司法官不当，其设置的原因在于使司法超脱于党派的争斗，以确保司法中立和司法公正这一法治原则的灵魂不朽［6］。在国民党五权宪政体制下，党治与司法党化是否遵循司法独立的权力逻辑，其司法党化的过程对检察权的行使造成何种影响是我们必须思考的问题。远在清末司法改制时，改制大臣们就将司法独立思想作为摧毁旧法制和动摇皇权的妙方而奋力鼓呼和推行不已，但是在皇权大权在握下，清政权焦急的君宪救国论在力行司法与行政分立的过程中，不但举步唯艰，也收效甚微。在辛亥革命义举推翻清庭后，民主宪政的变奏与宪法中司法独立的宣扬，在军人的武力统治下，司法遭受蹂躏，不但未能在全国建立起三权的彻底分立，在行政权和军权的强力交织下，司法权显得格外脆弱。在国民革命鼎定南京后，五权宪法体制下司法院作为五院之一独立存在，看似提升了司法的极大权威，在国民党党化一切和司法党化的口号下，国民党的政治统治，在军阀混战和外敌入侵的情况下，不但山河破碎，其司法机构也残缺不全。不但先后出现了“伪满”、“汪伪”等反动的司法政权，为反抗国民党的独裁统治，共产党人创立的革命司法也开始制度性的摸索和实践。在此多变的局势下，国民党人虽然进行了司法推广和改良计划，其宪法上所规定的司法独立却并未实现。在国民党司法党化的过程中，党治推行的初衷并不是要抹杀司法的独立性，司法党化和司法官党化也主要是为了推行党的主义学说。但客观现实是，检察官不仅在担任其职务前接受了国民党的党义考核，在司法实际中检察权的行使中，检察官加入了对国民党反对党派的血腥镇压，介入了党派之争，背离了司法官不党中最核心的司法官不介入党派之争的精神束约，使得检察权异化为政党排除异己的工具。当然，就检察权对国民党党派之争的介入来讲，多少带有无心插柳之举。因为，就检察权的权力行使来讲，法律的规定性是其权力行使的惟一法源。如国民党为了加强对共产党人的镇压，专门制定了《反省院条例》。根据该条例的规定，检察官担任针对共产党人的改造委员会成员，介入了党派之争。就国民党的党治和来讲，党的主义的司法化在束缚司法官思维的角度看，是有背于司法官思想独立之精神的。但从党义的运用来看，却在于党的主张的实现。可见，司法独立与检察权的权力行使并不存在天然的对抗关系。
?三?检察权力精神之压抑
清末司法改制中，检察制度从日本引入。在近代检察权的权力萌生之时，其权力精神也开始孕育、培植和生成。在清庭君主立宪之时，既是司法独立思想的孕育期，也是国人提倡、吁恳和呼唤司法独立的高涨期［7］。在清庭“假立宪”的欺哄下，国人在被玩弄觉醒后，除了采取激进的革命暴力手段推翻腐朽的清王朝的封建统治外，也将实现宪政和司法独立的狂热与梦想带到了民国。正是在此背景下，在民国初年，发生了上海地检厅传讯国务总理赵秉均之事，可堪称近代检察权权力精神高涨之标志。但不幸的是，袁世凯对初级检察厅和地方检察厅的大量裁撤，不但造成检察机构的萎缩，也使得行政兼任司法的陋习一直延续。这不但动摇了检察权权力运行的初基，也使得检察权在军阀征战不止、政局动荡不宁、司法独立名存实亡的境地下权力制度性功能的衰弱和流失。在国民政府时期，国民党经过多年的奋斗，夺取了看似统一却暗流涌动的政权。不但新军阀征战不已，而且还遭受外敌入侵。这不但未能使司法处于稳定的发展期，反而在国民党党治的推行和独裁统治下，党义的司法化和司法权伦为党的工具化，司法独立精神受到极大的削弱。在国民党审检合署体制下，检察机构的裁撤，使检察机构独立发展的主体性地位丧失，在自诉权的权力扩张的呼声下，检察权的公诉权的权力地位下沉，其权力精神象征的指控犯罪的权力受到削弱。不但如此，依据五权宪政体制的安排，监察院独立行使监察权，使得检察权中对官员的监督权限受到极大的削弱，这使得国家在整体权力配置上致检察权权力功能的部分弱化。在国民党党治的全力推进下，司法党化带来的不仅仅是党义对检察官权力运行上的束缚，更重要的是检察权在权力行使过程中对党的主张的盲从和检察权权力功能的异化，这对于检察权权力精神的培育极为不利。就检察权权力精神的培育来讲，需考究以下几个方面的因素：首先是国家的权力结构模式对检察权权力精神生成的影响。国家的权力划分越科学，特别是贯彻权力的分权与制约精神越彻底，其权力精神越容易培植。一般来讲，在君主专制和的情形下，检察权权力功能易于异化，不利于检察权权力精神的生成。其次是检察机构和权力配置的完备与否。检察机构的完善和独立主体性地位的确立，检察权遵循权力配置的客观规律，有利于检察权权力功能的有效发挥。再次，检察官个人的司法信念和国家整体的司法水准，也将对检察权的权力精神的孕育和潜生产生影响。在一个检察官崇尚权力精神的国度，在一个政治权力运转良性的国度，在一个民众具有权利意识和守法精神的国度，培植和养成检察权权力精神应该不是一件难办之事。然而遗憾的是，近代检察权权力精神之所缺正是我们当下之所需。#p#分页标题#e#
结语
事实上，在司法党化中，司法在遵循自身内在权力配设和运行规律的同时，执政党还对司法赋予其新的价值取向和历史使命。司法党化与非党化的问题，自然成为近代检察权权力演变历程中的重要分水岭。在清末至北洋军阀时期，检察权在经历君主立宪和民主共和立宪两大宪政模式时，司法党化因缺乏制度生长空间而成为未竞之举。在国民政府时期，国民党人将孙中山的建国方略和党义学说视为立国之本，将党治推向极致，不但强迫司法官必须成为国民党党员，而且司法成为国民党推行和独裁统治，镇压和迫害革命群众的重要手段。在此时期，党治兴起的政治诉求与政治实景的差落，党化司法推行的初衷与实效的反差，伴随着党治与治、司法党化与非党化的论争，为时下我们分析检察权在党治政治背景下的制度构设与权力运行，区分不同宪政体制下检察权的权力配置功能，提供了可资借鉴的路径指向。
