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本文作者：李光和 单位：广东商学院思想政治理论教学部副教授
国民党中央关于会议提案标准说:凡蒙藏地方现在代行司法权之机关，须将司法权交由新设之司法机关行使，以期蒙藏人民与内地人民受同一法律之保障。⑤会议通过《改进蒙古司法办法大纲》⑥8条，由蒙藏委员会呈行政院转咨司法院核准，由两院会呈国民政府第100次国务会议修正备案。该大纲改革盟旗司法制度的取向是明确而坚定的。如第1条“蒙古地方，应于旗治或其他适宜地点，由司法院积极筹设独立司法机关”;第5条“蒙古世爵、喇嘛等私人均不得受理或处理关于司法案件”。但它也考虑了盟旗地方的特殊性。如第3条“蒙古地方现已设立及将来筹设之独立司法机关，须参用蒙人为推事及检察官，并须设蒙文译员及代缮诉状，以期使得蒙人之诉讼”;第6条“蒙古各旗应选送兼通汉蒙语言文字之蒙人入各法律学校肄业”;第7条“游牧地方得因其情形采用巡回审判制度”;第8条“蒙古地方司法机关传集蒙人时，应请该管旗署或旗员协助办理之”，即保留其部分司法权。“九一八”事变后，东北沦陷，华北危急。救亡压倒建设，训政话语下的激进方案破局。朝野各方关注经济、教育和国防，“独于内外观瞻所系、人民生命财产所托，且为法权收回枢纽，并关全民重心吸力之边疆司法事务，尚未从长计划、彻底改善，并因厄于目前国库空虚、无暇兼顾”。①当局边疆政策特别是“治蒙”方略也发生了急剧的变化。在总体上，南京政府的边疆民族政策已趋软化，且其坚持已非现代化改革，而在于国防安全与国家统一。1934年，南京政府决定成立蒙古地方自治政务委员会，并承诺“各盟旗管辖治理权一律照旧”、“盟旗地方以后不再增设县治或设治局”。②这使得盟旗地方司法改革的法理基础流失，改革成效可想而知。律师刘陆民1935年说:“迄今内蒙古各盟旗之司法权可谓超前清而上之，抑何从而见有司法系统”;新疆“高等法院终不办一案，其对各县司法亦自无系统可言”;西康之司法系统亦“无从说起”，③遑论外蒙古与西藏。
国难当头，边疆地区的司法改革问题也受到边远省区代表和法律界人士的重视。相关提案在1935年司法会议提案中占相当大比重。其中关于司法经费问题者25案，5案涉及边疆地区;关于法院设置及法官配置问题者18案，8案涉及边疆地区。尤以绥远高院院长余俊将边疆司法改革提到“救亡图存”的高度。他说:“拥护法权，实为目前治边之唯一出路，亦即民族复兴之一线生机。是边区法院比较内地尤为重视，无待烦言。倘再沓泄因循，坚持以前错误心理，仍将边陲司法视作不急之务，听其自为生灭，则覆巢之下必无完卵，皮之不存，毛之安附?”④相关提案均获会议通过，会议宣言强调:“内地组织较完备，而边远省份，辄多因陋就简，似此畸形发展，殊非所宜”。按照这次会议的精神，司法行政部于次年制定分三年普设计划，边疆省份各县均须同时筹设(盟旗地方则无安排)。日本发动侵华战争，民国政府的地方司法改革几乎横遭中断，但客观上对西部省区的司法发展却有促进作用。论司法人才，东南沿海地区沦陷后，战区法院关闭，司法人员求职于西南边远省区，“贵州司法官几有人满之患”。⑤论改革进度，在一定程度上改变了清末以后，新式法院集中于东部的不平衡发展格局。⑥同时，民族地区司法改革问题也受到较多重视。1943年9月，国民参政会三届二次大会通过的《推行蒙藏地方司法制度》案说:近年来，边省当局尊重司法独立，司法行政人员多能明了边情，恪尽职守，善为处理，故能博得边民极深切之信仰，树立法治清明之威信。因此，提案拟出两项具体办法:(1)请增设蒙藏地方司法机关;(2)请增加青、康、宁、新等边远省区司法人员经费。国防最高委员会决议“交行政、司法两院会商办理”。①当然，司法行政部办理时却不无折扣。国民参政会通过的《川康建设案》，较为完整地表述了南京政府推进边疆民族地区司法改革的策略和地方的呼声。1939年初，国民参政会一届三次大会决定组织川康建设期成会，派遣视察团分赴川康各地视察。参政会在视察团报告书基础上通过的《川康建设案》中提出治本与治标两方面的办法。治本方面有三条措施:(1)制定适合康区民情之特别法规，斟酌康宁各地情形制定特别适用法规，以为边地司法人员处理民刑案件之根据;(2)用彝族民族文字翻译适用法典，“俾康人倮人得知法律究为何物，庶几可以减少各民族间若干无谓之纠纷”;(3)向康百姓普遍宣传法律常识。治标方面有四项办法，即:培植边疆司法人才、统筹边疆司法经费、改进边疆司法程序和缩小边疆司法单位。②1941年初，蒙藏委员会驻藏办事处因“旅藏汉民管辖权已逐渐收回”，会商司法当局“暂将旅藏汉民司法权，托由本处斟酌地方习惯代行”。司法行政部派员会同蒙藏委员会议定“要点”6项和《蒙藏委员会驻藏办事处处理司法事务暂行办法》10条，经行政、司法两院会呈国防最高委员会。但国防最高委员第71次常务会议决议“缓议”，直到1944年才“核准施行”。1945年初，司法行政部与蒙藏委员会拟订《蒙藏委员会驻藏办事处处处长审理诉讼暂行条例》(草案)和《蒙藏委员会驻藏办事处办理司法事务暂行条例》，经行政院“送立法院审议”。③但终至南京政府覆灭，该法案尚未完成其立法程序。
1945年5月，国民党召开第六次全国代表大会，大会宣言强调“必以全力解除边疆各族所受日寇劫持之痛苦，必亦全力扶助边疆各族经济、文化之发展，尊重其固有之语言、宗教与习惯，并赋予外蒙、西藏以高度自治之权。”④同年7月，国民参政会召开四届一次大会，边疆民族问题成为提案热点。雷沛鸿提案在政治方面“宜以法律保证少数民族的自治权利”，在文化方面“仍宜尊重文化的少数者之语言，文字，风俗，习惯”。⑤格桑泽仁提议将蒙藏等少数民族自治制度“载诸宪法”，提出3种自治区构想:一是设特别自治区，即外蒙古、西藏，实行高度自治;二是自治区，即东蒙古、西蒙古两个自治区，喀木和安多两个藏族自治区(喀木指西康及川滇边区，安多指青海及川甘边区);第三种可算是“准”自治区，新疆等省其他民族与蒙藏情形有相似之处，“援照蒙藏各自治区办法另订适宜制度”。①李永新则提议:国民大会代表名额规定为“每县市每旗宗及其同等区域，各选出代表一人”，县市旗宗同等;增列“蒙古地方自治政务委员会”，统辖蒙古各盟部及独立旗等。②但当局未采纳上述提案。1947年11月，南京国民政府召开司法行政检讨会议。从会议提案可以看出，边疆司法改革进展令人失望。青海建省以后，不惟法院设治尚未遍于旧西宁道属，法权所及亦未逾越旧西宁道属一步。“坐是一省之内，此疆彼界，形成异国，法权莫及之，俨同化外。”③宁夏蒙汉杂居之地，“蒙人与汉人间之争执，蒙人固欲旗政府管辖，而汉人则无不愿司法机关之保障。然蒙人游牧为生，居无定处，有事则聚骑争夺，避匿则远?大漠”。所有裁判无旗政府协助则难发生效力，“由是边区之法权，无异昔日外人租借地，于国权统一不无缺憾”。值得注意的是，清末以后改革先行一步的东北也成为要求特殊政策的边疆地区。④这次会议关于边疆地区司法改革的众多方案，成为纸面上的空谈。#p#分页标题#e#
司法改革的特殊政策与国家法制的统一，是一个必须全面审慎考量的敏感问题。关于南京国民政府出台的相关政策法令，边疆各省当局的要求，以及专家学者的建议，大致可从三方面观察。由于经济社会发展程度较低，民族结构异于内地，边疆省区在新司法组织建议方面，除要求较慢的进度外，还要求享有特殊的政策和措施。在实践中，多集中表现为下列两个问题。争取资金支持。与内地省份相比较，边疆省区司法经费特别困难。首先，由于地方财政有限，司法经费乃至被军事、行政等费用挤占。例如青海，该省财政艰穷达于极点，各机关维持费无从筹措，“尤以司法机关为最甚”，积欠常在10余月以上。青海高院认为:“显系本省财政根本上之绝境，而非朝夕之短期事态。”⑤其次，边疆地区司法收入有限。由于司法经费由地方负担，各省司法自收自支。“此在法收丰裕省分，尚能牵萝补茅稍资挹注;而在法收微薄之省，仍属捉襟露肘无法补救。”①对此，边省颇感不公，“甚非平等改进司法之道也”，②普遍要求中央多方支援经费。一是要求中央专案补助。1935年司法会议上，甘肃高院要求按照法官官俸额数编订新预算，除原由省库负担及法收弥补者外，不敷之数即由法部设法拨款补足，使与内地各省法官同样待遇。二是平均分配全国司法收入，统一司法经费。青海高院院长提出《全国各省司法收入应统筹平均动支暨各省司法官员应一律平等待遇实施共同发展案》。宁夏也有类似提案。县司法经费也有类似问题，须由省府统筹，按县配给。应该说，南京国民政府特别是司法当局的态度还算积极。1929年国民党三全大会，即有“确定司法经费”之筹划。对于西康，中央政府就主动承担高等、地方法院建设费用(有意思的是，地方军阀刘文辉并不买账)。到1941年，无论战区或非战区省份，已设或未设法院县份，司法经费一律由国库支出。③1943年9月，国民参政会提请增加青、康、宁、新等边远省区司法人员经费，“送请政府分别办理”，④但效果似乎不佳。在1947年司法行政检讨会议上，边疆司法经费问题仍是提案焦点之一。变通司法体制。一是设最高法院分院。南京国民政府成立之初，拟酌设最高法院分院数所。按1928年司法部的方案:“拟于北平设最高法院第一分院，甘肃省治设最高法院第二分院，四川省治设最高法院第三分院，云南省治设最高法院第四分院”，分辖边远省区。⑤其他各地最高法院分院一律裁撤，唯东北分院因政治地位特殊而留存，直到1931年东北沦陷。1932年10月，南京国民政府公布《法院组织法》，删除最高法院分院之规定。在1935年全国司法会议上，青海高院院长曹文焕等提议:“虽不能大设分院，亦可按地取材，简置最高法院西北分庭，管辖西北各省诉讼之终审案件。”⑥不过，南京国民政府并未采纳这些提案。抗战期间的最高法院分庭并非针对边远省区而设，抗战胜利后一律裁撤。二是实行巡回审判制度。边疆地域辽阔、交通不便，边省司法当局普遍要求实行巡回审判制。但南京国民政府在原则上是不允许的，少有的例外最初是甘肃。⑦1930年12月公布的《改进蒙古司法办法大纲》也规定:“游牧地方，得因其情形采用巡回审判制度。”正式颁行的各法典都没有此项规定，充其量不过说:“彼外国之巡回审判制，虽难通行于我国，然此际自无妨略师其意。”⑧但抗战全面爆发后，司法院公布《战区巡回审判办法》等，先后实施的湖北、广东等9省均非边疆地区。至抗战结束，相关条例废止。在1947年司法行政检讨会议上，有代表提议于边远省份设置巡回法院。大会的审查结果是:“请制定边省或交通不便之地方富有弹性之巡回审判法规。”①三是简化程序、精简机构。国民参政会通过的《川康建设案》建议:改进司法程序，“将一般程序，酌加变通，力求简便，以适应边地需要”;“缩小司法单位，提高边县区长地位，付与兼理初级司法之权。”具普遍意义的是精简人员编制。当时，司法机构“随行政区域而设置，遂致劳逸不均”。例如宁夏、西康等省高院，“以推事一人可了，而依法须分置民刑庭，不得不配置推事多人”。对此，司法行政部准许，“合议审判不足法定人数时，应就两庭庭员互为陪席，必要时并得依法调用当地地方法院推其职务”。书记官以下各项人员，也尽可酌予虚悬，暂不按照概算所列员额派用。②
边疆省份的司法人员职业化建设，较之内地困难更大。首先是文化教育不发达，法律专业人才储备不足，无法“就地取材”。而高等教育集中于内地省份，边疆省份的子弟毕业后，多数也到中央机关或内地省份谋职。其次，边疆地区生活条件艰苦，无法吸引内地特别是南方各省法律人才。此外，在边疆省区的司法人员，须掌握少数民族语言文字并熟悉其风俗习惯，合格人选更不可多得。准入门槛较低。以司法官而论，《甘宁青新法官任用暂行办法》规定，“在国立或经最高教育行政机关立案或承认之国内外大学、独立学院、专门学校修习法政之学三年以上得有毕业证书，成绩在80分以上者”，可直接派充候补推事或检察官;成绩在70分以上而具审判官、书记官资历者，得派充学习推事检察官。③对于这种降格以求，有的省份并不买账。如甘肃高院在1935年司法会议上的提案认为:“是直视西北各省区为异域，而以人民之生产财产名誉及自由为试验品也。”④辽北高院在1947年司法行政检讨会议上的提案也认为:“减低边疆人员任用资格，制定边疆人员任用各种法规，法良意美，足资补救。惟因有此规定，而边疆司法人员之资格逾较内地为低，势将永无平衡之日。”⑤但多数边远省份对此类降格以求是欢迎的，并力求“用足政策”。例如:《边远省份公务员任用资格暂行条例》经一再延展，将于1948年1月截止。新疆高院在1947年司法行政检讨会议上提请将该条例施行期间再续展三年，并扩大其适用范围。至于其他各省，西康请以关外各县及宁属边远县局司法官适用第二条所定荐任职之资格，书记官及监所人员均适用第三条委任职之资格;绥远建议“凡曾在专科以上学习政治毕业之现任司法人员，及曾任记录书记官多年学历不合经验丰富者，均应由部调受一至二年之训练后，派充县司法处审判官”;贵州要求“对于本省法官资格稍放宽大，援照西康、台湾、东北各省成例，仍适用边远省份司法官任用资格条例”。⑥俸薪待遇优厚。保障司法人员任用待遇及俸给问题，是1935年司法会议提案的焦点。甘肃高院建议:凡轮船、火车不到之省区，司法官薪俸不及官俸额，其不敷之数由司法行政部径行拨发。在边疆服务三年以上者准予优先调近。①宁夏高院建议“凡派赴甘宁等边省司法官，一律由部补助途资在法收项下支给”。②陕西高院第三分院院长萧敷详提出《任用法官须慎人选法官待遇边区与内地尤宜平等》案。全国司法经费统一由国库支出后，此类提案在1947年司法行政检讨会议上仍有增无减。其原因大致如下:一是受司法复员效应。二战后司法复员，西向避难的专业人员大多东迁，边疆省份亟需提高待遇而罗致专业人才。二是地方政局的影响。例如新疆物价高且币制不同，司法人员之薪给以国币照算，购买力差。三是新不平等政策的出台。例如，司法人员生活基本数及加成数办法，导致内地优而边区较薄。“揆诸厘定初意，或以为边区生活较低，不如内地高昂”，实则边区多数县份，“实与内地无殊，而布匹日用各物，则多由内地转输，且较都市尤昂，兼之边地多属瘴区，气候恶劣，易生疾病，每年医药费恒超过生活费而有余”。此外，还有一些老问题没有解决。一是气候条件恶劣，例如东北，地属边疆又位于亚寒地带，冬衣与煤火之负担高于内地。二是赴任差旅费较多。总之，为发展边疆司法，鼓励司法人员到边疆任职，应提高边疆司法人员之待遇，不必拘于全国一律。会议将相关案件合并讨论，决定:司法人员待遇应特别提高，边疆及其他有特殊性区域之司法人员，尤应尽先设法优其待遇。③但后来重新公布的官等官俸表对此未有特别规定。④考选制度倾斜。在司法人员培养、考选和派任方面，奖励、督促内地司法人才服务边疆。在1947年司法行政检讨会议上，司法行政部民事司长吴与新提议教育部在边疆学校增设法律科，免费招收边疆学生;在新疆设立法学院一所。同时，在派用司法人员时尽量就邻省人士选派。⑤兴安、绥远、西康等高院都有类似提案。青海高院院长郭润霖的提案称赞前清时代，就地取才，不遗在远，足以加强民族之向心，而增进文化之交流，实属“法美意良”。国民政府定都南京后，考区限于内省，边地考取之人士仅任职于中央或交通便利之区。青海高院成立后，“合格法官既不可得”，中央派赴本省者绝无，“间或有之，亦不过藉本省法官之名义，而实际供职他省或中央而已”。他建议合格法官应尽量分发边省法院服务以免人才集中于内地一隅，而边省感到缺悬事废;应就边省适中地点划为考区，每两年由中央简派大员莅试一次，并对与试法官人员限定录取名额。大会决议“原案拟送请司法行政部转送考试院参考”。⑥实际上，南京国民政府对此也有实践与尝试。在普通公务员方面，1935年8月颁布《高等考试、首都普通考试边区应考人员从宽取录暂行办法》。在司法官方面，当局为就地取才计，于1937年8月在贵阳举行“司法人员临时考试”，其中“高考”初试录取41名。以后历次考试在西部基本上均设考点。1948年7月修正公布《考试法》规定各省区定额标准，同年高等普通考试即分考区进行，并照此定额录取。①让现任人员通晓边疆形势，掌握少数民族语言并熟悉其风俗习惯，培养少数民族人才，是边疆地区司法职业化建设的重点内容。《改良蒙古司法办法大纲》认为:“蒙人之语言、风俗习惯与内地不同，若法院之推事及检察官均以内地人民充任，难免因事理隔膜裁判失当，故须参用蒙人为推事检察官，又须用蒙文译员通译推事与当事人间之意思，以期明白事理”。国民参政会《川康建设案》建议从速特别设所训练边疆司法人才，便能粗通边民语文，谙悉边疆情形，习于边地生活;并须于边民中择优培植司法人才，使任司法职务。在实践中，司法人员训练机构都设有边疆政策的课程。#p#分页标题#e#
在司法依据和法律适用问题上，表现为援用行之已久的前清旧律并尊重少数民族的习惯法，正视成文法典与少数民族风俗习惯的差距。在法治推进过程中，强调以法律宣传与调查为先导。暂行沿用前清旧法。1929年，甘肃高院电称:甘肃蒙番人民多沿旧习，“普通法律，向不适用”，民国以后适用《理藩院则例》及《番例条款》。故请示法部:“所有现行法律，对于蒙番人民，可否一律适用?”经司法院发交最高法院解释，后者的意见是:查《理藩院则例》及《番例条款》，原为特别法之一种，在未经颁布新特别法以前，应照前项国府通令“就各该地方隶属国民政府以前所适用者，酌予援用”。②此类援用，名义上是前清旧法，实际上却是所有公私诉讼均“按照习俗惯例任意解决”。由于《理藩院则例》及《番例条款》不合现代精神之处甚多，各界人士包括边远省份司法当局都普遍不满意。1930年5月，南京国民政府内政部在蒙古会议上提出《厘订蒙藏地方暂行法制案》。其办法有三:(1)《理藩院则例》及《番例条款》，名称亟应废除。(2)《理藩院则例》及《番例条款》依下列标准分别厘定:与现制绝对抵触者，全删;与现制相对抵触者，删修;与现制并无抵触者，暂留。(3)起草蒙藏地方适用新法典。在新法典未颁行以前，所有旧有蒙藏法规暂准适用。③制定单行法与特别法。到1930年前后，南京国民政府陆续颁行一些法律，但边疆地区要求另定民族特别法或单行法，其基本逻辑是:各法典适合于汉族地区，与少数民族风俗习惯不合。青海高院在1947年司法行政检讨会议上的提案说:“现行民刑法律以及一切诉讼程序，与蒙疆人民知识水准风俗习惯相差殊甚，根本不能适用”，并断言:边疆地区种种有失公正之处，“遏莫非现行成文法典不切蒙藏民族之实际需要”。④新疆高院院长贾焕臣的提案兼顾民族和宗教问题:新疆宗族复杂，其风俗习惯多与内地迥异，也各不相同。占最大多数之维吾尔、哈萨克等族，既以伊斯兰教文明为主，则伊斯兰经典及其固有习惯，似应酌予采择，以适应民情。“请酌依伊斯兰经典及维、哈等族固有习惯，另订颁新疆民事单行法规”。大会决议“照案通过”。西康高院则建议制定少数民族“共通法典”:汉族以外的满、蒙、回、藏、苗、瑶等族，各有其风俗习惯。我国地大族繁，迤西边疆各地，各族杂处，务须通盘筹划，扩大范围编纂一能适用于各族之共通法典，俾现行民刑法律得适用于特别情形，割据法治，纳民轨物。①南京国民政府也有意制定单行法和特别法。1930年11月，司法院长王宠惠在国民党三届四中全会上提议“修订现行蒙藏司法法令”，但只见中央部会发函和下令调查，不见有立法活动展开。1939年国民参政会《川康建设案》内有制定“边区司法特别法规”一案，经由立法院法制委员会函请司法院交办。1943年2月，司法行政部完成《西康民刑特别法》草案(包括总则、民法、刑法、诉讼法四编)的编纂，并令发西康高等法院签注意见，获西康方面赞同。“嗣因事关制定法典，主张不一”，至1947年底尚未经过立法程序颁布施行。在司法行政检讨会议上，西康等高院再请制定“特别法规”或“补充条例”，获大会通过归并到“边区法规案”，②但最终未见完成其立法程序。加强调查与法制宣传。蒙藏委员会1929年所拟训政时期工作年表的“说明书”说:“故整顿蒙藏司法，首宜明了现状，并灌输人民之司法常识。”1930年蒙古会议通过《改进蒙古司法办法大纲》后，国民政府批令:“先由主管机关将该办法大纲从事宣传，使蒙民澈底了解，以期推行尽利为要。”如前述1939年，国民参政会通过《川康建设案》，其“治本”办法有两条涉及这个问题:(1)用彝族文字翻译适用法典。因为康区少数民族语言文字均与内地汉人完全不同，且根本上不了解法律，更谈不上遵守的问题。(2)向康区百姓普遍宣传法律常识。因为法律观念既异，法律常识毫无，如不急加挽救，纠纷自必日增。③实际上，南京国民政府也很重视这个问题。边疆省份司法机构之筹设均以调查和宣传为先导，特别是成立最晚的西康。司法行政部于西康高院成立前拟定“调查西康司法计划”，遴派专员前往调查，自1938年9月起，历时4个月。调查中注意一般民商事习惯，办理民刑案件之详细情形，汉民与少数民族之纷争如何解决，以及特殊的民商事习惯等。边疆省份法院组建后，有的讼事简少。司法行政部认为“欲谋司法之推进，非先事宣传不为功”，分令宁夏、青海和西康等高院遴派推事赴各属县区地方，就法律与人民生活之关系、违反公序良俗各习惯必须革除以及浅近之诉讼程序，用口头或文字多方进行宣传。④各该高院均奉令加强法制宣传，特别是青海高院，还要求宣传人员附带调查，其事项为:各民族之特有风俗习惯及民刑事解决之习惯法，各宗教集团之规律及其民刑解决之习惯法等。
首先，国民党民族理论的局限性在民族问题上，国民党标榜秉承孙中山“国内各民族一律平等”之遗教，但没有把握好汉族与各少数民族之间的“同”与“异”的关系。过分求同，意图推行“同化”政策，不承认民族的差异性。在理论上，国民党认为中国只有中华民族一个民族。说:“就民族成长的历史来说，我们中华民族是多数宗族融合而成的。融合于中华民族的宗族，历代都有增加。”①即便是出身回族的马步芳也说:汉回蒙藏，只有一种宗教上的区别，大体上说，我们都是中华民族，宗教只不过是一个私人立场的信仰罢了。②民族差异不复存在，特殊政策也就没有了法理基础。其次，走上层路线的政策取向国民党政权依靠民族与宗教的精英阶层，吸收少数民族参政，运用传统的羁縻之术，徒使上层人物的既有权益法制化而已，广大下层民众的政治、经济与文化教育权利并没有受到重视。在尊重和认同少数民族历史传统和习惯法方面，并没有实质的成功探索。至于民族宗教色彩浓厚的地方实力派，在所辖区域内的民族宗教问题上有较大的自主权，也只不过是将民族宗教问题当作向中央讨价还价的筹码，对民族问题难以作出建设性贡献。最后，理想与现实脱节的僵局中央政府对边疆少数民族地区的司法管辖较之清末不是加强而是削弱了，对此藏族参政员格桑泽仁在1946年有深刻分析:“凡此种种杌?不安之现象，均系无可讳言之事实。影响所及，不仅外蒙与西藏冷眼旁观，趑趄不进。一遇强邻鼓动，则变乱随之而起，危及边防，动摇国本，征诸往事，堪为悚惧。推其所以致成此种现象之由，在政府对筹边大计，缺乏根本策略。而在表面上又勉强，求制度之划一，规章之繁，政令之琐，对边疆人民非隔靴搔痒，即削足适履。以致所收效果，与原期目的适成相反。与其表面上求制度之划一，事实上扦隔不通，分崩离析，孰若针对现实，另行改订适宜之制度，以求事实上之团结。”③#p#分页标题#e#
