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1868年2月，日本实行三职七科（相当于部）之制，后撤销七科改设八局，建立三职八局之制。在八局中，总裁局（相当于内阁总理府）居首，统理其他七局。设总裁1人，副总裁2人，辅弼2人，顾问3人，弁事8人，吏官2人。其余七局均设督（相当于部长）、辅（相当于副部长）、权辅（相当于司局长）和判事（相当于处长）。通过这次调整，在原有的参与总数中担任行政领导职务的人数大大增加。倒幕派的下级武士伊藤博文、大隈重信等人，均以参与、判事等身份跻身政府领导岗位。另外，长州藩士木户孝允、萨摩藩士大久保利通和土佐藩士后藤象二郎，均以参与的资格担任总裁局顾问，成为政府中颇为活跃的人物。以上这些情况说明，下级武士改革派的实力和作用伴随着明治政府的机构调整在不断的加强。
1868年6月，明治政府参考西方国家三权分立的思想颁布了《政体书》，撤消三职制，按太政官制实行政府机构大改组。这次新设立的行政机构，总称“七官”二局之制，即为第一次太政官制政府。第一次太政官制政府的领导核心是议政官的上局（设议定和参与）和下局（设议长和“贡士”即各藩的代表），以及行政官的辅相（相当于政府总理）。在这一时期，下级武士改革派的地位有了进一步提升。如在三职七科、八局时没有进入上位的木户孝允、西乡隆盛、大久保利通等人，都进入到议政官上局。还有一些人被提拔到政府的显要岗位，如曾执导长州藩军制改革的大村益次郎被任命为军务官副知事（笔者注：在七官中除行政官外，其余六官的职位级别依次为知事、副知事和判事），萨摩藩陪臣之子寺岛宗则被任命为外国官副知事，佐贺藩士大隈重信先后被任命为外国官副知事、会计官副知事等。此后明治政府对太政官制做了进一步的调整完善，设立二官六省（第二次太政官制）及集议院等各部门。太政官设左大臣、右大臣、大纳言和参议。在这次政府机构中，在下级武士改革派出身者居多数的同时，在领导中枢里开始占据优势，如大久保利通、广泽真臣、木户孝允、大隈重信等人，均陆续被增补为参议。另外，原参与中担任省卿、大辅、少辅的人较前大为增加，如民部大辅广泽真臣、井上馨，兵部大辅大村益次郎、山县有朋，大藏大辅大隈重信等。这些人虽然担任各省副职，但却掌握着很大一部分政府的实际权力，成为明治政府的中坚力量。从这次政府改组起，下级武士改革派出身者开始从封建家臣地位摆脱出来，向近代文官转变。
1871年8月，明治政府结合废藩置县的改革进一步改组了中央政府。同年9月13日制定《太政官职制》，建立了三院八省的政府统治机构，即第三次太政官制。因当时的客观实际形势需要，明治新政府把第三次太政官制的中枢权力（太政官）集中到只包括太政大臣、左右大臣及由萨摩、长州、士佐、肥前等四强藩出身的极少数参议手中，旧的公卿、藩主基本上被排除于中枢权力之外。另外，第三次太政官新增补的高级官员比较多，这些高级官员多是那些主张学习西方推行资产阶级改革的人才。例如，森有礼、青木周藏、吉田清、前岛密、尾庸三等等。他们中不乏留学欧美者，可以说是日本近代化事业的开拓者和创造者，对于整个资产阶级的改革或者近代文官制度的形成具有重大影响。
内阁制的形成与近代文官制度的建立
1871年8月，日本废藩置县后，明治政府最终完成了国家统一。此时，摆在新政府面前的一个重要任务，便是把封建的、落后的日本改造成为一个先进的资本主义国家。1869年，受雇于日本政府的荷兰裔美国人维伯克（G.H.F.Vorbelk）向日本政府提出组团巡视欧美、考察西欧文明的建议。这之后，明治政府于1871年10月，派遣以右大臣兼外务卿岩仓具视为特命全权大使，参议木户孝允、大藏卿大久保利通、工部大辅伊藤博文、外务少辅山口尚芳为特命全权副使的大型使节团，前往美国和欧洲各国考察。三条实美将这次使节团的出访考察，看作是与日本前途命运攸关的重大举动。他在致送辞中说：“外交内治，前途之大业，其成与否，实在此举。”
使节团考察的国家主要有美国、英国、法国、俄国、瑞士、丹麦、德国、意大利等，共有15个之多。使节团于1873年9月1日归国，历时近两年。另据统计，明治时代大辅以上的政府高级官员半数以上有亲身周游欧美的经历。早期工部省大丞以上官员共5名：出身土佐的后藤象二郎和出身长州的伊藤博文、河濑忠孝，山（尾）庸三、井上胜都曾出国留学或考察。在欧美期间，伊藤博文向美国国会议员发表了题为《天皇陛下预期目标施行要点》的演说，内称：“……各国之政治、制度、风俗、教育、营生、守产等大都超越于我东洋。是以志在将此开化之风移植我国，并使我国民也能迅速进入同等之开化区域。故夜以继日以历经勤勉为第一要务。”伊藤在演说中还进一步强调：“日本所要仿效的，就是欧美各国现行的各种制度。”从伊藤的演说中我们可以看出，日本明治初年的文明开化就是要向西方学习，并全面效仿欧美。
通过这次欧美的考察，以大久保利通、西乡隆盛、木户孝允、板垣退助、山县有朋等为首的下级武士改革派强烈地认识到，日本民族在西方列强展开激烈殖民竞争的时代，如果不彻底革新，奋发图强，锐意进取，便极有可能沦为西方列强的鱼肉，任人宰割。因此，顺应时代，大胆革新，锐意改革，重视知识才能，成为他们一致的呼声，“一个适应时代要求，不断进行自我革新的官僚领导集团长期在明治政府中占据上层，是明治时期日本政府能够充分动员起多元化的能动的人才资源，初步完成了建设新兴工业化强国的任务的一个重要原因”，一个富有进取精神的强有力的领导核心正日趋形成。
19世纪70年代爆发的一场轰轰烈烈的“自由民权运动”更加快推动了明治政府的近代政权建设。在岩仓使节团出使欧美考察时，面对西方政治改革的大潮，木户孝允不无感慨地说：“各国事迹虽有大小文鄙之差，然究其所以废兴存亡者，要之唯在于顾其政规典则之隆替得失如何。”由此感到日本迫切需要建立资产阶级法制。在探究建立哪国政治体制时，大久保利通等维新元老在承认民主政治合理性的同时，认为必须“按照我国皇统一系的典例和人民的开化程度，斟酌其得失利弊，制定法宪典章”[8]351。经过认真斟酌权衡之后，他们认定德国的集权政治体制比较符合日本的实际，负责考察政法的木户孝允当机立断“尤当取者，以普国为最”。1882年3月，明治政府派遣以伊藤博文为首的“宪法考察团”去欧洲考察宪法情况。伊藤博文在欧洲停留了13个月，其中8个月就是在德国和奥地利。在德期间，伊藤博文亲自聆听德国法学家格奈斯特对普鲁士宪法的逐条解说。通过访问、请教和实地考察，伊藤博文大体形成了效法普鲁士宪法的构想。除考察宪法外，伊藤博文还特别重视考察建立“行政国家”的事项，比如建立国立大学、培养国家官吏、实施官吏考试等。在这方面，伊藤博文亲自拜访了奥地利的施泰因教授，通过请教，伊藤博文头脑里逐渐形成了建立与大学教育和资格任用考试制度相关联的专门官僚制的概念。1883年8月，伊藤博文回国。在立宪之前，明治政府为了防止政党通过国会掌握政府权力，首先着手建立内阁。1885年12月22日，日本政府开始实行内阁制。第一届内阁在总理大臣领导下，设9省（部）：外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、文部、农商务和递信（邮电部），还有内阁书记官长、法制局长等要职。各省内设局（司）、课（处、科）等部门[9]7。在实施内阁制的同时，为了适应近代资产阶级国家政权建设的需要，尤其是建立和维护近代天皇制的需要，明治政府着手采取各种立法措施，使近代文官的一套制度进一步健全起来，特别是有关考试、考核和任用等一系列条规。
伊藤博文在第一届内阁成立后，任首届内阁总理大臣，他组阁后首先宣布“官纪五章”，其中第二章明确规定：“士进须经过考试”。紧接着，明治政府《官吏纲要》出台，对有关官吏的考试、任用和严明官纪等作了具体而详细的规定。1886年，为效法西方国家组织的官吏考试任用制度，伊藤内阁组织人力翻译了大量的普、奥、英、法、比、美等国的官吏考试法规，并公开出版了《各国官吏考试法规（类）集》（共3卷）一书。1887年7月明治政府又参照欧美国家主要是德国的官吏录用制度，颁布了《文官考试试补及见习规则》（明治二十年第37号敕令），初步建立了日本的官吏考试任用制度。该法规主要是规定选拔高级文官和普通文官的范围，如奏任官试补必须经过高等考试录用，判任官见习必须经过普通考试录用，另外还特别重视国立大学的学历，给东京帝国大学毕业生等以免试的特权。随着政党活动的日益开展，为防止政党滥用私人，保证常职文官的稳定，明治政府进一步修订了文官制度。1893年10月，颁布《文官任用令》（明治二十六年第183号敕令）和《文官考试规则》（明治二十六年第197号敕令）。这次《文官任用令》规定奏任官须从高等文官考试合格中任用，而《文官考试规则》则是对高等文官考试和普通文官考试的实施办法的相关具体规定。另外对帝国大学毕业生免试的特权在这次规定中被废除。两法令的制定，表明以考试任用高等文官的原则已经基本确立。与此同时，明治政府还制定了针对外交官、领事官及书记生的任用令及考试规则，即《外交官领事官及书记生任用令》（明治二十六年第187号敕令）和《外交官及领事官考试规则》（明治二十六年第213号敕令）。为进一步防止党人猎官现象的发生，明治政府于1899年3月再次修改《文官任用令》（明治三十二年第63号敕令），这次任用令把考试取士的范围又进一步扩大。除亲任官（天皇亲自举行亲任式的敕任官）外，其他新任敕任官必须具有奏任文官的资格，且官位须在三等以上（有特别专门知识者，如法官、军官除外），任过满1年以上敕任文官职务者，以及敕任文官中的高等文官考试合格者[10]160。同时颁布《文官分限令》（明治三十二年第62号敕令）和《文官惩戒令》（明治三十二年第63号敕令）。前者是对在职文官的资格和地位给予法律上的保障，后者规定了对文官的惩处条件和惩处形式。这三个法令即是后来著名的“文官三令”。至此，官吏的考试、任用、晋升、罢免、惩处均有章可循，有法可据。至此，日本的近代文官制度乃全面确立。
结语
日本近代文官制度作为日本明治维新的一个重要组成部分，日本近代文官制度是伴随明治政权的不断演进以及下级武士改革派逐渐上升到明治政权的领导核心而逐渐形成与完善的，是随着现代内阁制的建立而正式被确立的。
本文作者：姚春海 单位：长江师范学院 历史文化与民族学院