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作者：许文峰 单位：广州航海高等专科学校
一、行政的涵义
“行政”一词在德文中称为Verwaltung，英文中被称为Administration，它是一个在行政学、政治学、行政法学等领域所广泛使用的术语。但它在我国的行政法学上有着形式与实质两种概括。一种是从形式意义上对行政的涵义加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一种是从实质意义上概括行政的内涵。现如今，在职权混合和职权交叉现象的冲击下，越来越多的学者屏除了两者对立的概括方法，转而提出两者统一的标准来解释行政。如认为行政是一种直接的，经常的国家职能，是一种组合、指挥、管理和协调活动。或者直接认为国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。从实质上说，行政就是一种管理；从一般意义上讲，它就是国家的行政管理。在静态上，它可以指行使国家管理职能的机关或人员；在动态上，它可以指行使国家管理职能的活动或行为。[1]行政，正如德国社会学大师韦伯所说：“行政不完全是公法的概念。我们必须承认私人行政的存在，比如家庭、厂商内部的行政。同时，存在国家或其他公共机关的行政。”而行政法意义上的行政仅指公共行政，私人行政并不包括在内。这就好像形成了把公共行政完全等同于国家行政的“传统”。在笔者看来，作为现代行政法调整对象的公共行政并不仅仅是指国家行政，它还应当包括其他非政府组织的行政，即社会行政。这是由于其自身的演变规律决定的，只要有组织就有行政管理活动。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过，管理是所有社会存在的必要条件。随着国家的产生，最重要的领导社会的职能便构成了国家管理的范围，同时，一部分管理社会的职能仍旧由非国家的组织去行使。但是，随着一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革的悄然兴起，公共性一举成为行政的首要特征，这就使得行政的研究对象进一步在细化，也就在这个时候，社会行政悄然地勃兴起来，成为公共行政下位的概念之一。于是，国家行政、社会行政和私人行政俨然成三足鼎立的态势了。
二、从行政的构成要素对三者的区分
（一）三者的分类标准
在人类历史的长河中，行政几乎是伴随着人类社会同时而来，它的发展自古就有三种形态：国家行政、社会行政和私人行政。历史上的行政主要是按国家行政----私人行政----社会行政及其三者的相互影响的轨迹而运行的。这种运行不是一般的简单的循环和交融，而是在更高层次上的不断的提升。自有国家以来，人类社会的每一个社会时期都绝对不存在某一种纯粹的行政形态，而是某种形态占主导地位。因为，在大多数情况下，三者是互补的在社会的不同层级上交互存在，这在很大意义上受国家对社会的整合程度以及国家和社会的变动关系的影响。正是由于这样的变动，我们有必要进行进一步的区分研究。
（二）三者的区分
1．行政的内容。国家行政是指国家行政机关为实现国家目的，运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式执行国家法律和权力（立法）机关意志的活动。它具有包容性，是三种行政形态中范围最广的。在历史上，国家行政在一段时期内曾今覆盖整个国家生活和社会生活。私人行政是指私法上的个人建立企业和团体的运行中所进行的行政管理活动。古代的家族和商人们的内部运作就体现了这种行政的特征，尤其是在人类的经济交易中得到充分的体现与发展。而所谓社会行政就是指非政府组织依照国家法律法规的授权，运用国家赋予的社会管理权限，为实现国家的社会目标和组织下每一个成员的利益而进行的管理和组织社会事务的有效活动。2．行政的主体。国家行政的主体原则上是国家行政机关，此外，近代法律还创造了其他一些国家行政的主体，如政府间的国际组织，它们也被称为公共行政的主体或叫公法人。私人行政中的私人企业和团体当然成为这一行政形态的主体，像现在的诸多的家族型企业就是它的表现。至于社会行政，那些依法而建立的法律法规授权组织是它的主体，一般像一些行业协会之类的自治组织等是它的表现。
3．行政的目的。一般而言，国家行政和社会行政所追求的目的都是要满足国家或政府所认定的公共利益，所不同的是，前者具体是整个国家大的公共利益，而后者是某一个具体的公共利益罢了，像律师协会的各项行政就是为的律师这一行业的公共利益而服务的。相比之下，私人行政所为之追求的目的是私人利益而已，虽然有时也有个别私人的偶然“越礼行为”。
4．行政的手段。众所周知，任何私人不能把自己的意志强加于人，私人企业和团体原则上只能通过合同方式来把他们的意图得以实施。公共行政一般在手段上是可以采取强制措施，而不问当事人是否同意，这种手段属于行政主体的特权。[2]但是，国家行政绝大部分是如此的，而社会行政相对就又弱一点，在于成员与组织间的关系主要是通过合同的方式来维护的。
5．行政主体与行政相对方的关系。国家行政中，行政相对方处于弱势地位，国家拥有强大的行政力量，行政主体和行政相对方的关系是不平等的，前者自身的强制性很容易对相对方造成心理上的强制，即便是在施行一些所谓的非强制行政行为，也容易形成事实上的强制。而在社会行政中，成员参与组织的行政过程，对组织的行政活动形成一种制约关系。尽管成员仍然处于一种相对弱势地位，但与国家行政相比，两者关系基本上是平等的。至于私人行政，就没有这样的问题，因为私人与其相对方完全是通过合同来维系他们之间的管理与被管理关系的，是在平等自愿的合意上达成的一种行政关系。
三、社会行政的意义与启示
（一）社会行政的历史意义
众所周知，英国是西方的“福利国家”路线的先行者，其社会福利的发展具有深厚的历史根源，它1834年颁布的“新济贫法”就成为社会行政的起源。随后，西方社会的理论界又通过对“福利应该是针对部分人的还是所有人的需要”的大讨论，通过对这样一个自由和平等之间的矛盾的比例选择的价值判断，逐渐形成了当今西方的“社会行政”概念，即从简单的公共/私人领域的大分法，从简单的政府部门/非政府部门的关系推展到个人参与到公共生活领域的公民权范畴，将社会弱势群体的需要同公民参与及社会整和加以联系。[3]资本主义制度确立后到二十世纪以前，国家对经济生活、社会生活的干预日渐增强，公共行政等同于国家行政。二战前后的时期，“政府干预的万能论”被无情地打碎，“政府失灵”的状况一再出现。于是，一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革就在全球范围内萌发，使得社会行政与国家行政成为公共行政的“双手”。如德法日等大陆法系国家的行政法学著作大多设专章专节研究这些“非政府的社会公共组织”，或是一些英美法系国家的行政法学著作在讨论正当程序原则时，大多会引用公立学校开除学生学籍或者给予其他纪律处分的案例，或律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。[4]从这个意义上说，作为行政法的基本调整对象的国家行政即将被社会行政所取代，这是一举变以前的补充地位为如今的重要地位的飞跃，也是为将来的主导地位做好的一种铺垫。这种趋势也被我国学者所关注和研究。种种迹象表明，行政职能的社会化不但催生了社会行政，而且让它壮大了。这正是国家与社会分离、二元对立结构以及国家逐步还权于社会的历史必然，也就使得其历史意义凸现出来。#p#分页标题#e#
1．能改变以往的“行政国家”理念所带来的公共权力滥用、官僚主义甚嚣尘上、行政效率低下等负面效应。众所周知，二战以后，在科技、经济和社会的迅速发展过程中，政府行政权力的急剧扩张，行政职能的日益强化，行政组织的作用和自主权明显扩大，使得“行政国家”的理念成为西方社会法治国时代的第一特征，这就意味着行政裁量的复杂化和行政职能的多样化，从而不可避免地对社会成员的基本权利和自由造成了众多的威胁。而社会行政的出现，恰恰是在政府与社会成员之间的一个缓冲器，一方面能抵制住政府的过分侵扰，另一方面又能对社会成员的权利与自由进行有效的保护。
2．能使社会成员在同等条件下获得更多的公共产品和服务，从而增加公众对行政的依存度。这些非政府的社会公共组织正在从各个层面、各种场合对大量的社会关系进行着有效而有益的梳理与调整，进而替代政府组织的很大一部分行政职能，并且不断地扩大行政职能的范围，即对社会成员提供更多的公共产品和服务。在如今一种“小政府、大社会”的时代面前，国家的政策终将会“以选择性而非普遍性的资源分配和分担式的支付方式，形成个人给付、部门（或单位）供款和市场供应的局面，社会行政将依赖于广阔的社会部门（如社区、社团）和企业化的社会组织来承担”，[5]以实现其所应有的功能与作用。所以，现阶段政府的任务，就是要积极立法来规范一些社会组织的职权与行为方式，如《律师法》等；同时，也要尊重一些社会部门自身的属性与规律，由其内部去制定行业规范，通过标准的行业规范来自律管理，如足球协会自己制定的自律性行为规范等。
（二）给我国的启示
国家行政机关和非政府组织的管理活动，是一种公共权力的运用，也是为了实现公共利益目标的。而行政的对象是社会公共事务，它是从整个社会出发，对社会各方面进行的组织和管理。同时，公共利益是一定范围内不特定多数人的共同利益，产生于社会而又独立于社会。它始终是以谋求公共利益，维护公共秩序、增进公共福利为目的的。因而谋求公共利益是行政的目的，也是它的动力源泉。现在的社会行政也是不能脱离这样的目的和动力的。具体包括三个方面内容：
1．借鉴社会行政的理论与实践，积极推进行政职能创新。政府的只能是掌舵而不是划桨，政府职能的转变是重塑政府的核心。即在政府和社会的关系上，要实现从强势国家的单独管理转变为国家和社会的共同治理，通过行政参与、非政府组织化，通过政府生产性和服务性功能的转移，通过社会责任的共担，通过契约化和委外体制等多种方式，整和民间力量，释放其原动力，形成国家建设的协作网络，以推动国家发展。
2．借鉴社会行政的理论与实践，积极推进行政文化的创新。社会行政一般又称“服务行政”，不管是西方国家进行的“新公共管理运动”，或是我国所进行的行政体制改革运动，都在告诉我们：政府再造，最重要的在于塑造一个具有公共服务精神的政府。在传统行政体制下，我国政府更多的是一种统治和管理行政。政府扮演的更多的是生产者、监督者和控制者的角色，为社会和公民提供服务的职能和角色未发挥和体现出来。这种管理模式忽视了公共管理的内在价值，使政府存在的正当性受到质疑和诘难，也导致官僚主义和人民对政府的支持和信心的下降。因此，建立一个服务于人民的政府，以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意为施政的目标将成为我国的行政改革的方向。
3．借鉴社会行政的理论与实践，积极推进行政机制的创新。充分利用市场竞争的活力，在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的前提下，改善公共服务的提供，以提高行政效能。并且，我们必须把竞争机制引入到政府垄断的公共服务领域，打破政府独家提供公共服务的垄断的地位，在法律允许的范围内允许和鼓励私营组织或个人进入提供公共服务之领域，但必须在资格或说市场准入方面进行科学、公正、合理的设定，防止腐败。结语社会行政的勃兴，致使公共事务的参与主体日渐呈现多元化的趋势，抽象的公益概念已经难以涵盖行政的目的，公共性随之萌生。又基于对行政国家的反思，大量的非政府组织、社会团体等第三部门应运而生。这种行政职能的社会化正是国家与社会适度分离、形成二元对立结构的必然产物。诚如马克思所言，国家是“独立于社会之上又与社会对立”的“超自然的怪胎”。国家逐步还权于社会是人类历史发展的必然。这种公共事务参与主体的多元化，导致了抽象公益的概念的泛化，而现在的公共性一方面照应了国家行政和社会行政并存的事实，尤其能满足现代服务行政的需要；另一方面，其内部又同时蕴涵了公共利益乃至私益的成分且兼顾行政活动的过程与结果，因而就能以其极大的包容性取代公益而成为支配行政运行的最高理念。
但是，无论是国家行政、社会行政，抑或私人行政，都是从国家与社会之间的关系来考虑的，其着眼点是一种内部关系，即行政组织与相对人员之间的关系。这一关系下如何对两者进行规制、定位等等，都涉及到行政目标的能否实现。上个世纪中后期以来，西方国家推行行政改革，进行着“重塑政府”运动和“新公共管理运动”，主要就是对社会行政关注的结果，这些实践有力地促进我们对行政及其理论的深化研究。而在我国，随着改革的深化，在实践中形成了要建立“和谐社会”的提法，以及为此而在进行的一系列建设，也就是在社会行政成为一种趋势与理念后，我国在法制化建设的过程中所走出的一条具有中国特色的行政模式和社会发展模式的有益尝试。只有顺应时代文明的潮流才能创造出真正的文明。
