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作者：庞兰强 单位：苏州大学
一、新公共关系理论
（一）传统官僚制理论的衰落
1、传统公共行政及其理论基础
传统公共行政模式，又被称为官僚制行政，产生于19世纪中期的政府改革运动。1854年的诺思科特——特里维廉报告和1870年的枢密院令，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”;[1](p30)1883年的《彭德尔顿法》，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗•威尔逊和德国马克思?韦伯理论的深刻影响。因此，传统国家行政模式又被称为威尔逊——韦伯模式。威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序，如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。在[2](p41)20世纪20年代，随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育，[3]公共行政开始获得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此著作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标[4]。如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；那么韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其它形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治——行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政[5]。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不至于导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别：一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）[6]。
2、传统公共行政模式的基本特征
对传统公共行政模式的认知，理论界的看法大同小异。休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面：（1）政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以提供政府机关正常运作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；（3）政治与行政能够相分离，以确保责任性；（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚[1](p2)。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德?萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任[7]。彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面：（1）政治中立的公务员制度，即公务员保持价值中立和非政治化；（2）政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；（3）政府内部组织的永久性与稳定性，即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；（4）制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理；（5）尽可能做到结果的平等，即提供标准化、无偏私的管理与服务[8]。我国有学者认为，从总体上看，传统公共行政模式具有如下四个基本特征：#p#分页标题#e#
第一、公共事务治理的单一行为主体。威尔逊认为，所谓政府的“适当”任务，即凡公共事务应当由政府管理，其它社会组织不能承担；反之，政府统管一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为“不适当”。[9]古德诺也认为，政府就是“公共服务的总体”。[2](p11)在此观念下，公共行政就是管理公共事务，体现着政府管理国家事务的艺术与科学。可见，由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，就成为传统公共行政的首要特征。
第二，管制与执行的社会价值趋向。公共行政是为达到既定的政治目的而对人和物的组织与管理。因此，政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治—行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。
第三，内部取向的组织效率观。当把公共行政看作是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政的努力重点。正如古立克所言：“效率就是公共行政价值尺度中的头号原理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”[10]。沃尔多也认为，旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。因此，按照效率标准追求最佳的组织原理，就成为公共行政的奋斗方向。他同时认为，将效率放在至高无上的地位而没有考虑工作的性质，只能导致公共行政学研究的范围太狭窄、太局部化了。[11]正如亨利所言，当公共行政忽视民主价值、公民参与、社会正义等价值时，只能导致“民主社会中的官僚制度，不为统治者服务，而是为被统治者服务”，即“有行政而无公共”。[12]
第四，与第三点相关联的是追求官僚制组织体系的不断完善。当传统公共模式把追求组织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治——行政二分法、最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。因此，“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上严格按照韦伯的理论发展的”[1](p31)。非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事，就成为了传统公共行政模式的金科玉律[5]。也有人认为，传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下[13]。尽管这种模式曾在公共管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，传统的公共行政管理模式越来越不适应，西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了[14](p21-22)。其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。最后，传统的人事行政模式也发生了重大变化，公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展，尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更具现实性和生命力。根据以上分析，以传统的官僚制公共行政理论支配下的社会体制中，并没有社会公共行政主体生存的空间；而“新公共管理”理论的出现为社会行政主体的产生提供了有力的理论支持。
（二）新公共管理理论
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但是它们都具有大体相同的特征。
1、新公共管理理论的基础及其基本理念
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治——行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本——效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共管理者认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理者认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。新公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的基本理念包括：第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点。现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。第四，新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性[13]。新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。#p#分页标题#e#
2、新公共管理理论与传统官僚制理论的区别
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府——社会关系模式下所施行的一些具体措施。其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficiency）和效果（effect）等三大变量。第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。这就为社会行政的大量运用提供了理论支撑。第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治——行政二分法在现实中也根本行不通。因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠政策的执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务官的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势，送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势，事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预、扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护者、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。公用事业民营化便是这一思想的集中体现，由此出现了许多新型的社会行政主体。第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。[15]总之，新公共管理理论打破传统官僚制理论僵化的公共管理模式，引进企业先进的绩效管理，提倡管理方式的多样化与主体的多元化，这些思想为政府职能转变、权力下放，社会行政主体的大量涌现提供了理论基础。
3、新公共管理模式
公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这三种管理共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一。然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵，因为公共管理来源于社会而且最终又归于社会。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。[15]作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“新公共管理”（或“管理主义”）是一个多维度的、非常宽泛的概念。对于它的内涵，人们做出了各种不同的界定。例如，波立特（C.Pollitt）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特?基克特（WalterJ.M.Kiekert）在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径[16]。“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。#p#分页标题#e#
该书给我们提供了改革的蓝图。”[14]（哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。参见：周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].国家行政学院出版社,1999.28－29.）《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”[18]另一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管理”模式。
英国学者E?费利耶（EwanFelie）等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。这四种模式及其特征分别是[19]：（1）效率驱动模式（NPMModel1:TheEfficiencyDrive）。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。（2）小型化与分权模式（NPMModel2:DownsizingandDecentralization）。这种模式在80年代虽然没有像模式（1）那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与20世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即20世纪前3/4个世纪（1900－1975年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的25年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”（Fordist）的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从70年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。（3）追求卓越模式（NPMModel3:InSearchofExcellence)）。这种模式显然与80年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的NPM模式（2），强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上和从上而下两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。
追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。（4）公共服务取向模式（NPMModel4:PublicServiceOrientation）。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。#p#分页标题#e#
美国著名公共管理学者彼德斯在《治理的未来》中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征[20]。显然，在不同学者眼里，“新公共管理”模式有着不同的内涵及特征。我国有学者将“新公共管理”的内容归纳为如下八个方面：（1）让管理者进行管理（强调职业化管理）；（2）衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）；（3）产出控制（项目预算与战略管理）；（4）顾客至上（提供回应性服务）；（5）分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门的管理方式；（8）改变管理者与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。[21]其中的强调职业化管理、分散化管理等模式显然在社会行政主体的管理方式上体现更加明显。作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。它改变了传统公共行政以行政强制手段实现管理目的，单纯追求行政结果的单一官僚制管理模式，代之以更人性化、注重与管理相对方双向互动的管理过程。用澳大利亚学者约翰?哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。正是由于新公共管理的这种管理新模式使得行政方式的多样化成为必然，行政主体的多元化随之出现，社会行政主体从此活跃在行政管理的大舞台。
4、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面：（1）新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。（2）新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。（3）新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。（4）新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。（5）新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。（6）新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。（7）新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列行政改革便是这一潮流的集中反映。从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”，从其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施到我国的政府体制改革，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征[15]。
二、治理理论
（一）治理的基本含义
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisingovernance），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。英语中的治理一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域，不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。正如研究治理问题的专家鲍勃?杰索普（BobJessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”[23]。“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。正如让－彼埃尔?戈丹（Jean-PierreGaudin）所说，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。[23]治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别。
首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”[24]。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的失效和市场的失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败”[25]。世界银行[26]是在两个层次上使用治理概念的：一个是“技术领域”的，强调治理就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”。其中包括实现法治、改进政府管理，提高政府效率等。二是支持和培养公民社会的发展，自愿性组织、非政府组织、各种社团等都是要发展的对象。而对公民社会的推动涉及到提高责任心、合法性、透明度以及参与水平，实际上就是归权于社会。罗斯[27]认为，在现有的研究中，“治理”的各种定义可以大致被梳理成两类用法：一种是规范意义上的。治理既可以是好的也可以是坏的。好的体现为使国家作用最小化，鼓励非国家的管制机制出现，缩小政府规模，改变政治在社会经济事务中的作用。比如“新公共管理”，“善治”等说法都意味着更小的政府，政府的作用是掌舵而不是划船。另一种是描述意义上的。指的是一系列政治行为者互动的模型或方式。强调公、私、自愿组织之间的交换和互动。比如“行为者网络”，“自我管制机制”、“信任”、“习惯和惯例”、“礼物关系”、“非正式义务”等被用来描绘复杂的互动关系的实际运行[28]。#p#分页标题#e#
（二）治理理论的基本特征
治理实际上是对公共事务管理机制的制度创新。它打破了市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。公共管理中的治理理论具有如下基本特征：第一，公共权力的多元性。政府组织、非政府组织以及其他社会组织，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心。第二，政府能力的有限性。政府并非万能，传统的管制性政策由于效率迟缓或其它因素，往往无法达到预设的目标与规范，形成政府失灵的局面。而非政府性质的社会组织利用新的技术和方法，同样可以使一些公共管理事务高效运转。第三，组织边界的模糊性。无论政府组织与非政府组织之间，还是公共领域与私人领域之间，都形成了一种平等竞争的、合作协商性的互动关系，依靠彼此间的利益协调和相互博弈达到公共管理的目的，从而模糊了彼此间的权力界线和所承担的责任。第四，各类主体的依赖性。由于政府组织与其他社会组织之间，或者各类社会组织之间存在着相互的权力依赖关系，必须彼此交换资源、持续协调才能顺利实现各自的目标。最终形成了你中有我，我中有你，我离不开你、你也离不开我的参与性自主网络[29]。用治理代替统治，实质上是为了解决社会资源配置过程中的市场和政府双重失灵问题。但治理并非万能，也存在着失灵问题。如何使治理沿着使公共利益最大化的方向发展，是确保治理有效的根本。为此，“善治”的概念应运而生。联合国亚太经济社会委员会（UnitedNationEconomicandSocialCommissionforAsiaandPacific）认为善治具有如下八个特征：一是参与的治理（Participatory），二是依法行政的治理（Followstherulebylaw），三是透明化的治理（Transparent），四是回应性的治理（Responsive），五是共识取向的治理（Consensusoriented），六是公平与公开的治理（Equitableandinclusive），七是效能与效率的治理（Effectiveandefficient），八是负责尽职的治理（Accountable）[31]。俞可平总结各种观点，结合我国国情，把善治的基本要素总结为六个[31]：第一，合法性（Legitimacy）。这里的合法性与法律法规没有直接关系，是指社会秩序和权威被自觉认同和服从的性质和状态。第二，透明性（Transparency）。指政治信息公开，每一个公民都有权并可以获得与自己的利益相关的政府政策信息。第三，责任性（Accountability）。指个人、组织或者机构都应当对自己的行为负责，特别是那些与某一特定职位相连的职责和相应的义务。第四，法治性（Ruleoflaw）。任何政府官员和公民都应当依法行事，在法律面前人人平等。政府的行为特别要受到法律的制约。第五，回应性（Responsiveness）。指公共管理机构和人员必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应。第六，有效性（Effectiveness）。指管理机构设置合理，管理的成本降低，公共管理活动高效运转。
（三）治理理论对民主的影响
民主素来有直接民主和间接民主之分。直接民主虽然公民参与的程度更高，但只适用于“小国寡民”，在地域广阔，人口众多的国家实行直接民主由于组织困难，成本高昂而不可行，当民主面对无法绕过的规模因素的时候，只有代议制民主即间接民主才是现实的可接受的方案。不幸的是，代议制民主建立几百年后，它的一些弊端如效率低下、反应迟钝、政策失灵等等，在今天越来越暴露，越来越为人们所认知，而且这些弊端很大程度上是由于缺乏足够的公民参与，过多地依赖官僚精英的知识信息优势，热衷于闭门造车而引起的。如果选民除了通过定期的选举投票来控制代表之外，大多数时间都无法有效参与的话，当作为民主要件之一的参与消失的时候，的确有足够的理由质疑这样的社会是否还有资格称得上是一个民主的社会。在公民参与和制度效率这样一个根本的两难问题上，现在代议制民主的表现远远称不上完美，甚至不算满意。人们在尚未完全抛弃代议制民主的同时，也在努力寻求新的解决方式[32]。治理理论的产生，可以视为突破民主两难困境的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含量。[33]治理理论主张，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。”[34]形成所谓多中心治道的格局。这其实就是在吁求更大程度上的自治权，进一步提高市民社会相对国家的自主性，某种程度上体现了古典民主理想和自治精神的复归，很容易使人联想起19世纪初期托克维尔在北美大陆旅行考察时对地方分权和乡镇自治的赞美：“在那里，社会是由自己管理，并为自己而管理。所有的权力都归社会所有。”[35]治理理论对代议制进行改善的努力，正反映了现代性与后现代性的交融。代议制民主作为现代性发展的重大成果，虽然在激进的后现代主义者那里，代议制在根本上是虚伪的、反民主的，但这毕竟反映了人类的进步，表明依托自身的理性，可以成功地在一个规模较大的地域组织良好的公共生活。同时，治理理论又更多继承了后现代主义对直接民主的推崇。当然，后现代主义和治理理论所强调的直接民主，并不是古希腊意义上的全民投票的简单复制，而是指人们在基层和社区广泛的参与、甚至执行决策以克服代议制精英化的趋势。
将治理理论与民主联系起来的一个重要载体是非政府组织。非政府组织的研究与治理理论的兴起紧密相关，两者都视为对过去单一市场或政府方式解决问题的补充。在非政府组织研究中，有人或许会为非政府组织独立神话的破灭而感到遗憾，因为大部分非政府组织由于经费来源问题不是与政府组织（本国政府或外国政府）关系密切，就是与营利性企业关系密切，真正的完全独立于政府与企业的非政府组织几乎没有，但这并不影响它们在治理中的重要作用，毕竟，治理理论中的国家与市民社会的关系，有别于传统自由主义意义上的市民社会对抗国家的观点，而是更多的倾向于两者的良性互动，因而非政府组织只具有相对独立性的事实，正好印证了治理关于公共事务可以由非政府组织承担的观点。在治理理论的提倡者看来，非政府组织是治理过程的重要参与者，公民通过参与非政府组织可以表达自己的偏好，与政府和其他组织互动博弈，在这个过程中，不仅有可能形成共同的治理目标，也通过组织的自主自治提高了民主参与的程度[34]。#p#分页标题#e#
（四）政府本位到社会本位
治理理论的盛行导致公共管理理念由政府本位转向社会本位。在不同的时空条件下，政府、非政府组织和民众三类主体，在社会公共事务中的管理角色和作用以及主体间关系，会有所不同。主体之间既可能是以政府为本位的单中心下的支配依附关系，也可能是以社会为本位的多中心下的平等共治关系。公共管理是一个发展过程，它与政府管理不是相互并列的两个不同阶段，而是整体与部分的关系，政府管理是公共管理的初级形态。公共管理分化为政府管理和社会治理两个阶段。推动公共管理阶段和模式演进的动力，就在于公共管理理念实现从政府本位到社会本位的跨越。[36](p200)自政府产生以来，政府一直是社会公共事务的主角，在社会各类公共事务的管理中起着主导性作用，因此逐渐形成了公共管理的政府本位理念，即公共管理就是政府管理，只有政府才是公共管理的主体，只有政府才能有效地履行公共管理的功能。政府本位理念过分看重政府包容公共性的一面，而疏忽了政府偏离公共性的一面。虽然公共性是政府合法性的来源，是政府有效运作的保障；但是另一方面，政府又是公共性实现途中潜在的障碍和威胁。由于政府特殊的地位和权力，其操纵着对公共性的解释权和认定权，一旦政府失去谋求公共性的立场，又缺乏制度的约束，政府就可能出现对公共性的背离。而社会本位的理念可以弥补这一不足。
在公共管理的社会本位理念中，政府已经不是公共管理的唯一主体，而只是其中的重要主体之一。政府、非政府组织和民众三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础，充分发挥各类管理主体的优势，合理分配公共管理职能，实现管理职能与管理能力的协调。公共管理的发展过程就是政府本位理念逐步消退，社会本位理念逐步形成和发展的过程[36](p21-22)。社会行政主体的出现和经济的发展有着紧密的关联。在我国建立社会主义市场机制的过程中，市场配置社会资源的能力在不断的加强，这势必会引发新机制与旧机制的冲突。不仅如此，“企业组织和市场机制、政府组织与国家机制，这两套组织制度在人类社会发展进程中发挥了积极作用。但也都存在局限性，都曾出现了‘市场失灵’和‘政府失灵’的不协调现象。20世纪中叶，西方国家也发生了一场范围广泛的“第三部门”运动。政府退出了很多传统的微观经济领域，同时，大量的公共服务转由第三部门来提供。各国纷纷向第三部门转移它们在社会服务领域的事权。目前，发达国家非营利组织的开支已相当于国民生产总值的10%左右，国家对外援助资金的40%是由非政府组织支配的。第三部门对实现‘小政府、大社会’的管理格局起到了不可替代的作用。”[37]可见，社会行政主体是经济发展到一定阶段的必然产物，也是当今全球经济联系日益紧密、知识传播速度空前加快的必然产物。社会行政主体的优势在于其社会化，社会化职能可以在一定程度上协调市场机制和传统行政机制之间的矛盾，这对于处在建设社会主义市场机制初级阶段的中国来说有着重要的现实意义。
小结
传统官僚制行政理论将政府作为公共事务治理的唯一主体模式不能满足现代社会的公共需求，新公共管理理论适时而生，主张发展非政府组织、提倡管理方式多样化等观点催生了社会行政主体；而治理理论提倡以治理替代统治，用公共权力的多元化以及政府组织与非政府组织的权力依赖性来弥补政府能力有限的不足，导致公共管理理念由政府本位转向社会本位。由此，社会行政主体逐渐获得了行政管理的主体身份。
