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作者：程涛 单位：湘潭大学公共管理学院
作为国家政治制度的重要组成部分,行政监察制度在维护国家政权、保持政治稳定中发挥了重要的作用。中国封建行政监察制度形成于先秦时期,发展于唐宋元时期,完善于明清时期。在其发展过程中,形成了一系列颇具中国特色的机构、职能和监察法规,切实起到了在国家政权运作中的制衡作用。中国两千多年的封建社会史证明,虽然封建监察制度是建立在封建专制主义中央集权基础上、服务于以皇帝为代表的地主阶级专政,但是在纠察百官、保证吏治清明方面也起到了积极作用,不仅对历代封建王朝兴衰产生过重大影响,而且作为一种重要的国家制度,迄今仍有一定的借鉴意义。
一、中国封建社会行政监察制度的历史沿革
1.行政监察制度的形成时期———先秦至魏晋南北朝时期
先秦时期。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。到了西周时期开始设有专职的监察官员,称为小宰、宰夫或御史,分属于天官家宰及春官宗伯之下。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。虽然这个时期尚未产生专职的监察机构,作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。但是御史的职能有扩大的趋势,而且出现了中央监察与地方监察的萌芽。所有这些,都为秦汉时期行政监察制度的形成奠定了基础。秦汉时期。秦汉封建王朝建立,初步形成了御史制度和言谏制度相结合的行政监督制度格局。秦朝的监督机关是政府的重要组成部分,对行政和司法负有监督之责。中央监督机关是御史府,其长官是御史大夫。御史大夫是副丞相。一方面带有中央政府秘书长的性质,一方面有秦朝最高监察长的性质,对包括丞相在内的百官按法律进行监督,御史大夫和丞相、太尉全称三公。魏晋南北朝时期。魏晋南北朝的中央监察机构仍承袭东汉的御史台,但东汉时御史台受少府节制,三国两晋南北朝时期成为皇帝直接掌握的独立机构(南朝称南司,北魏称御史中尉,北周称宪司)。御史中丞为御史台的长官。御史中丞权力很大,与司隶校尉分督百僚。随着御史台地位的上升,司隶校尉逐渐向行政官转化。此期给谏制度由了很大发展,监察机关的职权不断加强,组织不断扩大,对御史的人选更加严格。这说明地主阶级在长期专政的政治时间中认识到:监察机构对加强整个国家的统治效能是有益的。
2.行政监察制度的发展时期———隋朝至元朝时期
隋唐时期和宋代中央集权不断加强,官僚系统进一步完善,监察制度也随之进一步得到发展。隋唐时期。隋文帝改革了原有的监察体制:恢复御史大夫制度;扩大监察机构的规模;废除御史直属官制度;恢复地方巡察制度等。唐则进一步健全、完善了监察机构。总体上说,唐代的监察机构分为谏官组织和御史台两部分。谏官负责规劝皇帝;御史台负责监督百官。御史台实行分署办公,成立台院、殿院、察院,三院在御史大夫(御史台长官)率领之下各司其职,构成一个严密的中央监察系统。唐朝不仅在中央建立了庞大而系统的监督机构,而且在地方上也建立了严密的监察制度。唐朝对地方实行巡按制度亦即“道察”制度。它同监察院遣地方临时工作的监察使共同构成地方的监督网络。宋朝时期。宋代的监察机关沿袭唐制,中央设御史台,御史台以御史中丞为长官。宋初还在唐朝谏官的基础上,于门下省设立谏院,但其主要职掌不是规谏君主,而是举发臣下的不法行为和对政府各部门的措施提出“谏正”。谏院和御史台并称“台谏”。宋代于地方建立的通判,也负责对地方官吏的监察。皇帝有时委派转运使、观察使、按察使、外任御史等官,兼理地方监察事务。随着专制主义制度的强化,不仅监察机关的地位有所提高,制度也逐渐严密。主要表现在:第一,皇帝亲自掌握御史的任命权。第二,未经两任县令者,不得为御史。第三,允许御史“风闻弹人”,不一定要有实据,奏弹不当也不加惩罚,从而助长了御史弹劾权的滥用。元朝时期。元朝的监察机关中央为御史台,地方划分二十二道监察区,设肃政廉访使(即监察御史)常驻地方。由于元朝是蒙古贵族操纵下的封建政权,因此虽利用汉族地主官僚实现对全国的统治,但又害怕他们拥权自重而采取防范的政策,主要是通过监察机构严密监视地方官吏的活动。元朝提高了监察官的品级,特别是御史大夫一职必须由蒙古贵族担任。一般汉族官员是不能充当地方监察御史的书吏。元朝的监察机关执掌纠察百官善恶,政治得失。御史台除监督司法机关活动外,被控官吏可以赴御史台自陈冤抑,如属实则罪被告,不实则加等治罪。民间有“冤滞”也可以“赴恕于台”。地方各廉访司官员定期“录囚”和“按治”。官吏有过,罪状明白者,六品以下由廉访司论罪,五品以上申台奏闻。监察官如有犯赃行为,则加等治罪,虽不枉法亦除名。
3.行政监察制度的完善时期———明朝至清朝时期
明清时期,封建统治者为挽救其衰亡,一方面要发挥监察机构的作用,另一方面又要采取各种措施操纵和防范监察官员。明初废丞相,设六部,把御史台三院合并为都察院。其监察机构包括都察院和六科给事中,实行地方分区监察和中央按系统监察相结合的二元制。都察院是中央监察机关,其职责是“纠劾”官吏。为加强对地方的控制,设十三道监察御史,分掌地方监察。除此之外,明朝还设有厂卫特务机构,负责秘密监察各级官吏。明朝中后期,厂卫横行,实际已掌握监察实权。清朝沿袭了明朝的监察制度,但采取一些措施纠正明朝监察制度的缺陷,使监察制度更加严密。清朝的监察机关地位进一步提高,左都御史(从一品),左副都御史(正三品)均为长官,主管都察院的监察事务,又称“堂官”。而右都御史和右副都御史并不在京任职,专作总督、巡抚的加衔,右都御史由总督兼任。六科给事中变成了都察院主要的下属机构,分吏、户、礼、兵、刑、工六科,长官称为掌印给事中。十五道是都察院另一个重要的下属机构,其职责是监督各级官吏(主要是地方官吏)。为加强对皇族的监督,还设置宗室御史,负责监察宗人府,又称“稽查宗人府衙门”。自唐朝以来的台、谏并列体制至此合二为一,监察机关实现统一。
二、中国封建社会行政监察制度的特点
中国的行政监察制度在其漫长的发展历程中,经历了一个逐步发展和完善的过程。中国封建时期的行政监察制度主要是为皇权服务的,所以存在着诸多的弊端和局限性。但是,从历史的角度来看,中国封建社会行政监察制度的理论与实践是一脉相承的,在其发展演变的过程中形成了自身的特点。#p#分页标题#e#
1.建立了较为系统的行政监察体制
秦始皇建立统一的中央集权专制之初,就在中央设置了御史大夫,在地方设监御史作为专职的监察官员。以后各朝代都坚持设置并不断完善监察机构,从西汉开始到宋朝在中央设御史台,到明清时改为都察院。西汉至东汉设置御史台、司隶校尉、州刺史,都直属中央,部门行政监察既相互配合又相互制衡。这三套监察机构,形成一套较为严密的行政监督体系。唐朝的“三院制”、明朝的“六科给事中”等机构和官吏的设置,都有利于各司其职,分工负责,相互配合,相互制衡的严密的监察网络的发展和完善。从而使包括监察官员在内的百官,都处于严密的行政监察体系之内。
2.监察官员是皇权的御用工具,皇帝拥有最高监察权
监察机构是“天子耳目,风纪之司”,监察的对象是各级官吏,而皇帝是不受任何形式监督的。谏官虽则在“匡正君主”,但前提是不可触动皇权。皇帝拥有最高监察权,整个监察过程,都必须请旨进行,最后由皇帝裁决。在封建社会,皇帝是国家的主宰,他既可一言兴法,也可一言废法,任何制度和法律都缺乏维持其连续性和稳定性的机制。皇帝的喜怒哀乐对监察制度的存废具有决定性的影响。监察的效果公正与否则取决于“明君贤相”还是“昏君奸臣”,而破坏监察制度的往往首先是不受监督的最高当权者———皇帝。因此,皇帝的个人因素,对整个社会的监察效果具有较大的影响。这样使监察的效力弱化,导致行政监察存在着极大的不稳定性。
3.监察官员职卑位尊,监察权力日益扩大
在封建社会时期,历代统治者对监察官员的地位处置都十分微妙。在中国的封建社会,监察官员作为驾驭臣民的工具,实际上是皇帝的御用私臣和特使。“官小而权之重,职卑而命之尊”,是中国封建行政监察史中的一个显著的特点。为使监察机构具有震慑百僚的权威,首先给监察机构或台官以高位。秦朝和两汉的于是大夫位居副丞相,与丞相、太尉并为三公。东汉御史中丞,司隶校尉朝会时与尚书令一样独坐,号称“三独坐”。元朝御史台与中书省、枢密院并为三大府。明清都察院与六部并重。一般御史职卑权重。如唐代的监察御史为正八品上,但有权监督六部尚书,奉旨巡案,气派震慑州县。与此同时,历代王朝又采取厚赏的办法,鼓励监察官用于劾举。由于监察官员直接对皇帝负责,所以不受其他官员约束;遇到特殊情况,监察官员还可以先斩后奏;此外,监察官吏可以“风闻言事”、“风闻劾人”。
4.形成了较为规范的监察官员选任考核制度
封建王朝在完善监察机构的同时,还严格监察官员的选拔和任用。中国封建社会行政监察制度在各个朝代中都具有十分重要的地位,监察官员位卑权重,“以卑察尊”,“典正法度”,“举劾非法”,肃正纲纪。监察官员由于其职责重大,其素质的优劣直接关系到监察制度是否能有效发挥作用,其选任考核均有严格的程序规定。对监察官员人选有严格的要求:一是具有清正刚直、疾恶如仇的品质。二是具有较高的文化素质。如明朝规定,监察官必须进士、举人出身。三是强调回避制度。早在汉朝就已实行地域回避制度,规定刺史均不能为本籍人。宋朝时,监察官的任免权集中在皇帝手里,宰相不得推荐御史,凡与宰相沾亲带故之人均不得任御史之职。具有实际经验和工作能力。如宋朝规定凡未经两任县令者,不得为御史。其次,历代对监察官员都有考核奖惩办法。如唐朝监察官员的任期和升迁具有短而固定的特点。监察御史的任期一般为二十五个月,殿中御史十五个月,侍御史十二个月。御史升迁他官只要三考,一般官员则须行四考。而到了元朝,每年年中由有关机关“考其功效”。功效即我们现在所说的绩效、效能等。
三、中国封建社会行政监察制度的现实借鉴意义
监察制度是中国封建政治体制中非常重要的制度。它以其悠久而又丰富的内容为我们提供了十分重要的“鉴古明今”的历史经验,对我们现在进行行政监督体制改革,完善行政监督制度具有重要的借鉴意义。
1.从思想上充分认识加强和完善行政监督制度的重要性自中国古代监察制度产生以来,历朝统治者都十分重视监察制度和监察机构得建设。中国封建社会的监察制度最具特色的地方就是以权力制约权力。行政监察制度的运作之所以能够长期延续下去,主要是因为权力的相互制衡。以监察权制衡相权,以相权制约监察权,两者之间的权力最终在皇权手中得到平衡,这样皇权专制得以延续,从而实现了社会的稳定和发展。中国封建监察制度在古代社会、政治、经济发展过程中起到了较好的作用。在当前得社会形势下,为保障我国社会主义市场经济建设得顺利进行,必须进一步加强和改善现行的行政监察体制。为此,首先是必须在思想上充分认识加强和完善我国行政监察制度建设的重要性与紧迫性。
2.保证监察机关的独立性,确保监察官员独立行使监察权监察机关的相对独立,是中国古代封建御史在监察运作机制上的一个重要特点。在封建专制制度下,皇帝为了维护皇权,限制官权,防止大臣们犯上作乱、贪赃枉法。在加强中央集权和君主专制的同时,不断调整和完善行政监察体制,使监察机构独立于行政系统之外,垂直于皇帝,由皇帝直接领导,不允许大臣们乃至御史台长官过多地插手监察活动,而由皇帝亲自控制所有监察活动。这样为监察官员独立行使监察权提供了组织上的保证,避免了行政系统对监察系统的控制,从而使行政监察活动免受行政官员的干涉,有利于行政监察效能的更好发挥。我国现行的行政监察制度,行政监察机构实行双重领导。这种双重领导体制,有利于保证社会主义法制的统一,也有利于各级政府对行政监察工作的领导。但这种双重领导体制,也可能为各级地方政府过多干涉行政监察机关行使监察职能提供机会,侵犯行政监察机关的独立性。独立性的丧失,必然影响行政机关的威信,有损其权威性,不利于行政监察工作的顺利展开。
3.建立健全行政监察官员选任和考核制度我国古代各朝对监察官员的选任标准都作了严格的规定,可以看出历代对监察官员选任的重视程度。我国是人民民主专政的国家,全心全意为人民服务是我们开展行政工作的宗旨,它与之前任何一个朝代都有着根本的区别。我国现行行政监察制度要发挥其应有的作用,仍必须十分重视对制度的执行者———行政监察工作人员综合素质的要求,严格行政监察工作人员的选任与考核。古代的种种规定,对于反腐倡廉,防止监察官知法犯法、徇私舞弊具有重要作用。我国现行监察制度应从中吸取有益经验,完善我国的行政监察制度。如在监察官员的选任上,应借鉴古代监察官选任的三项条件:渊博的学识、刚正不阿的品格和丰富的统治经验。除了上述三项条件以外,在我国当前建设社会主义现代化的伟大事业中,被选任的监察官员还必须具有坚定的社会主义立场和为人民服务的思想。同时,在选任的过程中强化上级行政监察机关的决定权。在考核方式上,采取定性与定量相结合,定期考核和不定期考核相结合的方式,全面、准确地掌握监察官员的工作实绩,进而决定其奖惩、升迁或降职等。#p#分页标题#e#