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作者：钟艳君 单位：南京农业大学公共管理学院
教育行政主体观涉及教育行政主体的本体、资格、范围、类型、权利和权力、义务等多方面的基本内容，其随着社会生活的发展会发生一定的变移。而现实中，社会行政的发展贯穿于社会生活的众多领域，其在教育领域的发展必然就会对传统教育行政主体观产生相应的影响，本文拟对这一问题作些分析和探讨。
一、社会行政的由来
社会行政范畴的产生，总体上是因为不断成长的市民社会与政治国家的分化、对立和互动发展，形成了私人领域和公共领域、特殊利益和普遍利益、个体权利和公共权力的分野、冲突与整合，促进了社会公共组织的生成与发展。一般认为，英国1834年颁布的“新济贫法”在推动社会行政问世并逐渐兴起的历史中掀开了最早的一页1。随后，西方社会的理论界又通过对“福利应该是针对部分人的还是所有人的需要”的大讨论，通过对这样一个自由和平等之间的矛盾的比例选择的价值判断，逐渐形成了当今西方的“社会行政”概念，即从简单的公共与私人领域的大分法，从简单的政府部门与非政府部门的关系推展到个人参与到公共生活领域的公民权范畴，将社会弱势群体的需要同公民参与及社会整和加以联系2。一般而言，行政指的是由国家行政机关，运用国家公权力，通过组织、实施、监督等各项手段对国家事务和社会事务进行管理的各项活动的总称。具体理论上，又存在着公共行政、国家行政、社会行政等诸多概念，社会行政属于公共行政的范畴，公共行政指的是由一定的组织对社会公共事务进行管理的活动，国家行政是我国传统行政法中所规范的行政，即由行政机关代表国家所实施的行政行为，国家行政是历史的产物，是“全能政府”的体现，但实践证明，政府并非全能，对于日趋复杂而细致的当代社会生活中的各项管理活动，政府更是没必要，也无法一一对其进行垄断，有一部分社会管理事务可以从行政机关分离出去，按照法律的规定授权给有公共管理职能的社会组织，甚至是私营性质的组织，进行规范化的管理，这时就出现了社会行政。社会行政比一般意义上的行政更侧重于社会发展中各种社会问题的解决，同时社会行政的出现使社会公共行政的范围扩大，不再局限于国家行政。
我国社会行政的兴起时间并不长，有其特定的时代背景。一般认为，社会行政在市场经济条件下能得到广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵。而市场失灵则通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵。于是公益靠政府、私益靠市场便成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。但随着市场经济的进一步发展，这种政府失灵与市场失灵互为解决的体制出现了问题，出现了第二种市场失灵和政府失灵。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。例如，由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质，于是消费者权益保护就成了一个单靠市场交换不能解决的问题，需要有“消协”之类的组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策有时不能很好地满足处于社会边缘的困难群体以及其他特殊群体的需要1。于是社会行政的主体便与政府、企业等一起构成了现代社会。我国社会行政的起源并不是对市场经济失灵的反应，是对计划经济向市场经济转化的过程中出现的种种问题的反应，如对民主、自由、人权的渴望，对腐败和滥用权力的抵制，对官僚主义和效率低下的反省。在市场经济条件下，利益主体日益多元化，维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应的社会组织。当社会利益主体发展得足够强大，而政府在转变职能过程中不断分权，二者结合促使国家与社会之间关系的重构，社会行政就此有了巨大的发展空间。
二、教育行政主体观的基本内容
教育行政主体观涉及教育行政主体的本体、资格、范围、类型、权利和权力、义务等多方面的基本内容，笔者拟就本文以下将讨论的本体、资格及权利三个方面的内容做一简单阐述。所谓教育行政主体的本体观，简言之，是指人们对教育行政主体应该是谁、不能是谁的看法。在早期，国家完全依靠政府来管理行政事务，因而早期的行政主体理论都把行政主体侠义地界定为政府机关，断定除此而外的组织都不允许充当行政主体。我国在改革开发以前，包括改革开发之初，国家与社会生活深受这种本体观的影响，也完全使用“教育行政机关”概念来表征教育行政主体。20世纪八十年代以后，以“黑堡宣言”为标志，西方行政学确立了由传统行政学向公共行政学转向的发展方向，越来越多的学者基于国家与社会管理领域出现的一系列新现象，开始倾向于将行政活动看作是相关主体在国家领域和社会公共领域两个领域里的管理活动，这在理论上为彻底突破传统的行政主体本体观铺平了道路：人们对“教育行政主体应该是谁”这一问题的答案，有了新的思考和选择的可能。
所谓教育行政主体的资格观，是指人们对教育行政主体资格条件的看法。而资格条件是指一个组织在通向合法享有和行使教育行政权力的道理上所必须具备的法律条件，即合法身份。当教育行政主体只能是由行政机关来担任时，法律一般不需要对此予以特别关心并作出专门规定，通常情况下援引宪法的相关规定就足够了。可是，当非行政机关也被允许担当教育行政主体时，情况就变得复杂多了。这时，法律就不能不对非行政机关组织担当行政主体的条件、范围、实效、责任等问题作出明确、具体、细致的规定。鉴于行政主体择入范围扩大是一个渐进的历史过程，大多数国家在行政主体资格观方面实际上经历了一个从无到有、从不完善到逐渐完善的建立过程，反映在立法上，就是要通过严密的《行政组织法》及其他具体法律法规，对行政主体的资格获得规定严格的实质要件与程序要件，以高度体现“不是授予的，就是僭取的”的法治原则。行政职能和公权力的排他性使得行政主体本来就享有超越其他社会主体的垄断地位，而传统的教育行政主体观受“利维坦主义”1的影响，历来对行政主体的权利（力）配置持宁重毋轻的强硬立场。正是这种允许行政主体对社会施展过于强大的支配功能的理念，在行政实践中豪无悬念地带来行政垄断、行政侵权、行政腐败、行政成本高居不下等弊端。教育行政权作为政治国家权力的一个组成部分，它同样源于人民主权和公民权利，按照卢梭等人的解释，它是通过社会契约形成公意进而转化为权力这种公共产品的。所以，如果过度配置教育行政主体的权利（力），却不设置相应的约束条件，也不注重依照程序去行使，势必会严重损害教育行政活动的公平正义性，使教育行政活动还未实施即已在伦理上遭受行政相对方的怀疑和社会的否定性评价。因此，新教育行政主体的权利观将“义务”的概念引入并置于重要的地位来考虑。其认为，教育行政主体一旦获得一系列法定权利（力），即同时负有相应的法定义务，有责任保障相关权利主体通过相对受动的作为与不作为的方式在教育领域获得其应该获得的利益，否则它自身需要承担不利后果。#p#分页标题#e#
三、社会行政的发展对教育行政主体观的影响
（一）社会行政的发展促进了教育行政主体本体的重构
社会行政在教育领域的发展促使政府在转变职能的过程中将一部分专业性较强的公共管理事务分离出来由一些专业性的组织机构来承担，推进了教育行政主体本体观的重构。在国家与社会的关系中，历史上存在着三种不同的形态：一种形态是国家力量过于强大，政府在国家事务和社会公共事务的管理中与公民的合作性不高，压制性地控制这社会；另一种形态是国家与社会的力量比较平衡，政府与公民扎起国家事务和社会事务的管理中合作性都较高，双方良性渗透和互动；还有一种形态是社会力量过于强大，公民在国家事务和社会公共事务的管理中与政府的合作性不高，反制了国家的能力。任何一个国家，其国家与社会的关系要想进入良性发展轨道，通常是凭借一定的客观社会条件，由上述第一种形态向第二种形态转型，级由“全能政府”向“有限政府”转变，同时避免陷入第三种形态，而社会行政的出现和发展正迎合了这种需求。我国自实行改革开放以来，市场经济的出现及社会行政的发展打破了国家对经济与社会生活的绝对控制，国家与社会之间原有的高度同构关系解构，代表不同利益群体的人们为了维护自身的利益，或为了适应现代文明所带来的新兴社会生活领域的需要，自觉组成了各种类型的公民社会性质的组织，表现在教育领域，就是社会行政性质的教育中介组织的产生，这促进了教育行政主体本体的重构。我国1993年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》在对教育行政管理体制改革的阐述中，首次肯定了非政府组织和社会中介机构在诸如高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等管理服务领域可以发挥作用1。此后，政府教育职能的调整从改革开放初期主要局限于政府系统内部，逐步扩大至政府系统外部。如今，国家教育行政机关依然是最基本、最重要、责任最重大的教育行政主体，但已不能够继续被看作是唯一合法存在的教育行政主体，因为随着社会行政的发展，某些其他公共组织或法人在特定条件下，也可以依法拥有某些代替国家从事教育行政管理的职权。
（二）社会行政的发展推进了教育行政主体资格的趋严
社会行政的发展是政府分权与社会力量控权的结合，只有当社会力量发展得足够强大，完全有能力承担起政府委托或授权的某些公共管理事务，而政府也确实将权力分配到位了，社会行政才会得到充足发展并发挥其应有的效用。社会行政的良性发展要求国家与社会力量的平衡，并不意味着放任社会组织的任意成长，社会力量毕竟带有盲目性及趋利性，因此必要的国家控制是不可或缺的，其中一个重要环节就是对社会组织的准入予以严格规制，表现在教育领域就是对教育行政主体准入资格的趋严。从社会行政的角度来认知这种教育行政主体资格观，可以说是对非国家教育行政机关的教育行政主体资格的限制。这种限制在立法上表现为规定一个组织享有教育行政主体身份的实质要件和形式要件。如其实质要件包括：须为依法享有教育行政职权的组织；须能以自己的名义实施教育行政活动；须可独立承担由自身的教育行政行为而产生的行政责任及法律责任。实质要件所要控制的问题是：谁有资格进行教育行政管理？谁应当对教育行政活动的结果负责？以及在发生教育行政诉讼的时候，谁应该作为被告？另如形式要件包括：教育行政主体的资格事实，须由相应的程序要件予以明示。譬如，法定授权主体是通过立法程序予以确认的，即由立法机关制定具有授权意思的法律、法规并正式公布；意定授权主体则通过行政程序予以确认，授权机关必须公告其授权决定，包括对授权对象、授权依据、授权事项、授权责任、授权期限等具体内容，作出明确规定。当代教育行政认知之所以对主体资格法律条件持如此严厉的立场，是有其合理性和必然性的。在教育行政主体择入范围扩大、行政需求及环境日益复杂多变、行政监督过程变得既重要又困难的情况下，趋于严厉的资格条件无异于设置一道制度防火墙，对于抗御体制风险、防范教育行政权力在分散过程中出现混乱与失控情况，无疑能够起到更好的保障作用。
（三）社会行政的发展导致了教育行政主体权利的矫正
社会行政的发展不但要求对社会力量进行制衡，还要求政府承担起应有的义务，将“义务”的概念引入教育行政主体权利观，是行政主体在与行政相对方的长期互动中共同积累对当代公共生活价值的认同而最终放弃“绝对权力论”、“国家无过错论”等错误行政观念的重要成果，是社会行政良性发展的产物。概括而言，教育行政主体义务的覆盖面包括教育行政主体在行政法制度框架下对行政相对人、国家立法机关和司法机关等其他社会主体所承担的多重义务范畴。其中，由宪政角度出发的义务范畴，如政府对向国民提供义务教育的强制性责任，是教育行政主体对上面应尽的义务；而由行政相对人权利出发的义务范畴，如不得剥夺、侵犯或妨碍任何公民的合法守教育权利，是由教育行政主体对下面应尽的义务。当上下两层义务都通过法律得到明晰规定且不能由义务人任意变更或免除之后，教育行政问责制度与教育行政诉讼制度才具有真实意义和坚实基础。教育行政主体权利观矫正的另一个焦点，是权利与义务配置孰重孰轻的问题。无论是哪种制度安排，正确而妥善的办法是使行政主体的权利与义务尽可能相当，从而在行政法关系中形成足以平衡行政主体与其他主体之间关系的制度张力，而不是走向任何一个极端。在我国，国务院于2010年7月颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》突出地提出了在未来10年里要更加重视教育的公平性、公益性与普惠性，这一旨在增进全民教育福利的教育行政目标的实现，同样需以明确教育行政主体义务的形式予以切实保障。教育行政主体权利与义务均衡发展的教育行政价值观，强调了涵塑良好的教育行政生态的重要性，其根本目标是实现教育行政法治要求下的良政。这一思想从提炼价值实质到形成普遍观念，现在已逐渐深入人心。
