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环境标准的制定吸纳了国家环境保护的方针、政策、法律、法规、规章等相关内容，是国家环境保护目标的重要体现，在环境决策以及环境监督管理中发挥着统帅作用。然而，从现有环境法的相关著述中发现，学者们对环境标准的研究只是蜻蜓点水，一般偏向于介绍现有的标准体系，而鲜有基于法学的视角对环境标准制度进行理性分析的。之所以如此，概因为环境标准涉及的科学技术性较高，宜由科技学者们把关，而法学者只好从属于科技官僚的指挥，唯其马首是瞻。但是，任何一项制度都不是纯粹的科技安排，它必须经过民主渠道、广泛参与以及综合性考量后方可形成最后的定论。因此，研究环境标准制度，无论从环境标准的制定主体、环境标准的制定程序以及环境标准的颁布生效，都离不开作为制度规范价值意义上的考量，因而离不开基于法学视角的审视。 一、概念的厘清:环境标准与环境基准 环境标准和环境基准是两个不同的概念。环境基准是科学实验和调查研究的总结，是由环境中的污染物与保护对象(人、生物等)之间的剂量－效应关系确定的，它是指环境中的污染物作用于特定对象时不产生不良或有害影响的最大剂量或者浓度;一般以科学数据被编辑或分类，用于决定一定品质的水或空气是否适于被选定的物种，比如，一个简单的例子是:污染浓度达到Amg/L时，对生物没有什么不利影响;达到Bmg/L时，尚不致命;达到Cmg/L时，有一定死亡率;继续增大浓度没有存活者。因此，Bmg/L则可以成为环境基准。 环境基准是一个客观的定值，是纯自然科学的概念［1］，是描述性的，没有强制力。建立环境基准需要综合生物基准、卫生基准以及物理基准方面的资料，这些资料可以通过实验室研究、调查研究以及文献资料积累而获取。由于环境基准属自然科学研究范畴，因而在确定环境基准时，应当突出专家的作用，排除非科学因素的影响和干扰。同样，基于环境基准的科学性，各国均可相互借鉴。我国对环境基准的研究由于技术和资金的实力问题，难以系统全面地开展，因而比较零星分散，主要是参考和借鉴国外的研究成果，通过科学验证确定环境基准等效采用的值域。 环境标准是以环境基准为依据，但同时考虑经济发展和技术水平的限制以及社会所能够接受的风险程度而设定的。环境标准属于技术规范，分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准具有强制力，推荐性标准虽没有强制力但受到国家的鼓励，而且会逐步转化为强制性标准。环境基准与环境标准的关系是:环境基准是制定环境标准时的一种参考，是一个学术用语，而非法律概念;环境标准既是学术用语，也是法律上的概念，其制定除了参考环境基准外，还要结合社会发展的经济技术条件和国家政策以及人们的生活品质要求，进行权衡。因此，环境标准是人的意志的体现，它可以与环境基准相同，也可以不同。环境基准是客观的稳定的，强调专家参与，宜于科技把关;而环境标准的制定是主观的，强调公众参与和利益衡量，并随时根据情况的变化作必要的修订。 环境标准的定义曾经出现在《中华人民共和国环境保护标准管理办法》中，是指为了保护人群健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源的检测方法以及其他需要所制定的标准的总称。由于《中华人民共和国环境保护标准管理办法》随后被《环境标准管理办法》代之，而后者并没有环境标准的定义，因而至今在法规范方面没有环境标准统一的定义。亚洲开发银行对环境标准的定义是“为了维护资源环境价值，对某种物质或参量设置的允许极限含量”。［2］P243 英国皇家环境污染委员会在《环境标准制定》报告中指出:“我们将环境标准理解为，任何对因人类活动所导致环境改变的可接受性的判断，将要满足如下条件(a)它是经过了某些考量之后，正式公布的，旨在适用于特定类型的案例;(b)由于它同特定的惩罚、奖励或者价值的联系，因此它被期待，将会对影响环境的行为施加正式的或非正式的影响”。① 我国学者普遍认为，环境标准就是指有关控制环境污染，保护环境的各种标准的统称。 环境标准的制定是为了保护人群的健康，维护生态的良性循环，实现社会经济的可持续发展，其体现的是国家的环境保护政策和要求。不同的国家，由于经济发展、科技水平以及环境政策不同，因而制定的环境标准存在差异，甚至差别很大。比如，以空气中污染物允许浓度为例，美国的空气中尘粒的一级标准的限值是日平均值260微克/立方米，日本是100微克/立方米，加拿大是60微克/立方米。［3］P172 而我国是150微克/立方米。因此，日本学者野村好弘认为，环境标准并没有反映出理想的状态，它只是行政上可能达到的状态，即它只是考虑到制定环境标准时的技术水平和以后提高环境标准时的问题。［4］P180 因此，环境标准应当根据科学判断随时进行必要的修改。 二、我国制定环境标准的现状 我国有关环境保护的法律以及标准化法授权国务院环境行政主管部门和省、自治区和直辖市人民政府制定环境标准。由于环境标准的制定涉及的知识范围较广，不仅包括科技领域相关知识，如环境学、化学、工程学等诸多学科，还涉及政治、经济和文化等诸多因素的考量，因此在制定方法上不仅要进行调查研究、科学实验、数理统计等，满足科学性的要求;在制定程序上也要实行民主参与，政治决策等，符合社会性的要求。并且，随着经济和社会的发展，人民的生活品质逐步提高，环境标准也要进行及时的调整，逐步改善提高。因而环境标准的制定既要维护一定的稳定性，又要有适当的可变性;既要有现实性，又要有前瞻性。但是，目前我国在环境标准的制定方面，存在明显的法律缺陷，表现如下: (一)环境标准的制定主体单一 1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》第六条规定:“对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。……。”这里指明国家标准与行业标准的制定主体是不同的，原国家环境保护总局只是环境行政主管部门而不是标准化行政主管部门，因此，只能制定行业标准而不能制定国家标准。1989年颁布的《环境保护法》，第9、10条明文授权国家环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准，但没有规定其还可以制定其他标准。1990年国务院的《标准化法实施条例》，授权国务院环境保护部门组织草拟和审批有关环境保护的国家标准。自此，国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准的制定主体也是国务院环境保护主管部门。因此，我国三大类标准的制定方面，只有地方标准由地方省级政府制定，国家标准和行业标准由国务院环境保护主管部门制定。#p#分页标题#e# 就国家标准和行业标准的制定而言，这种授权环保部门的立法，与该部门承担的环境保护职能相符合，似乎无可厚非。但是，由于环境标准覆盖范围极其广泛，涉及生活的方方面面，横跨各部委所管辖的各个领域，尤其与人类的健康息息相关，因而只授权由环保部门一家负责制定如此宏大的环境标准，似乎不妥。 ②在加拿大，制定环境标准时，议会、内阁、政府部门和各个规制机构、法院、工业协会以及非政府环保组织等组成制定环境标准的团体，按照透明、公开、负责、尊重专家意见等原则制定标准。在日本，环境标准的决定由中央公害对策审议会的审议和内阁会议决定。［5］P73 在美国，虽然环境标准的制定由联邦环保署负责，但各机构、各团体以及民众的广泛参与，保证了环境标准所覆盖的范围能够得到较全面的回应。 我国的国家标准由环保部负责制定并负责颁行，未能体现出各部门的充分的协调配合，解决办法可以由环保部牵头，以“保护人类健康和改善环境质量”为目标，主动寻求与其它部委的协调配合，并发动公众参与，制定出更为切实可行的环境标准。 (二)环境标准的评价和修订机制欠缺 根据《中华人民共和国标准化法实施条例》的规定，环境标准实施后要适时进行复审，复审周期一般不超过5年。这是因为环境标准的制定是依据当时的国家技术水平、经济力量以及环境保护的政策法规和国民健康生活状况综合平衡以后所颁布的，它在颁布实施以后会产生什么样的效果，是否与实际情况相符合，还需要适时考察，并且随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，对环境品质的要求必定会逐步提高，因此，环境标准要适时复审和修定是各国的通例。但由于我国法律规定的过于笼统，没有规定确切的复审修定时间，也没有规定一套对环境标准的实施效果进行适时评价的机制，致使许多环境标准难以得到及时修定。③ 使得一些领域的技术虽然进步了，但仍然执行低指标水平的环境标准，不利于改善环境质量，提高人民的生活品质。目前，各级环境行政保护部门分别设立环境监测站，目的是通过对空气质量监测、污染物排放监测以及环境噪声的监测等数据进行分析，做出被监测站点是否达标的结论。笔者认为，这种监测，同时也可以作为反馈环境标准在实施中是否与周围环境相协调的信息，即为环境标准的实施效果做出评价，从而便于为逐步提升环境标准做好数据的积累和准备。 (三)环境标准的制定程序不明 我国目前的环境标准虽然没有法律明确界定其属性，但大都认为其属于行政立法。在实践中，环境标准不仅拘束行政机关及其相对人，同时对法院也具有效力，可直接用于司法诉讼之中。然而，这种行政立法却没有遵行普通行政立法的程序。如何制定环境标准，如何采纳公众意见及专家建议等，缺乏相应的程序设计。长期以来，环境标准的制定由科技部门主导，没有与行政立法相类似的决策机制，从而使得环境标准的制定程序欠缺民主的正当性。 日本学者原田尚彦指出:“环境标准可以说不是法规，而是作为环境行政的起点，给所有的环境上的行政政策指示基本方向的基本性计划值，实质上它与国民的生活和福利具有比法规更加重大的关系。再者，不必非得从科学的角度客观地单方面加以决定，可以综合考察环境污染的状况、公害防止技术的水准、国家的产业政策、还有资助能力等情况，政策性地加以决定。考虑到这种情况，把环境标准的决定交由中央公害对策审议会的审议和内阁会议决定这样一种密室性程序进行，这样做是否合适的确是个疑问。 环境标准的决定，可以说依据科学的专门性判断的成分是很大的，但同时，政策性选择的余地也是很大的，因此，环境标准的设定，有必要通过民主讨论的过程使其反映民意从而授予其应有的正当性”。［5］P73 诚然，环境标准作为一种技术性法律规范，必须以科学技术、专业知识为基础，这种技术性特点使得专家在制定标准方面具有绝对发言权，但由于环境标准直接关系公众的切身利益，因而一般公众参与法规的制订过程也是当代民主法治理念的要求。目前，我国在环境标准的制定程序方面，尚缺乏一套切实可行的公众参与的机制，虽然《环境标准管理办法》规定，制定环境标准的程序要求中有“对标准草案征求意见”的规定，但广泛吸引社会公众和个人参与环境标准的制定仅仅有此一原则性规定明显不足，还需要有与之配套的信息公开制度以及听证制度等相应的规定。在这方面，日本及美国的环境标准制定都有公众参与的制度安排。在日本，“其环境质量标准的制定往往是其工业(通常由产业协会来代表，并受到国际贸易与工业省的支持)与各种利益集团(由环境厅、地方当局、居民团体来代表)经过艰苦磋商的结果，而企业在其中所起的作用是相当大的。例如，由于地方当局无法获得足够的污染控制技术的具体信息，企业就经常给地方当局提供技术信息，帮助制定合理的排污标准”［6］P150;在美国，“环保局在编制排放限值和标准过程中(特别是提出排放限值和标准草案后)，广泛征求公众意见，包括举行各种听证会，甚至在各方意见无法取得一致时采用诉讼程序，由法院做出裁决”［7］。我国在环境标准制定方面通常采取下达课题的方式确定起草单位，一般由专家组成的评定组来进行环境标准的评定，没有充分的公众参与，草案形成以后，交给环境标准制定部门(国家环保总局或省级政府)审查，然后公布实施。之所以在环境标准的制定方面造成“专家立法”的现象，是因为我国目前没有厘清作为科技术语的“环境基准”与作为法律术语的“环境标准”的内涵，并且由于我国科技领域对相关的“环境基准”的研究欠缺，使得在环境标准制定时过分偏重对专家的依赖。那么，如何保障公众参与呢?笔者认为，只要建立起相关专家的咨询制度以及环境标准制定方面的信息公开披露制度，就可以使公众参与制度得到保障。专家的咨询不仅仅是针对决策者，还包括向公众提供咨询，满足一般公众对相关环境信息的知情权。#p#分页标题#e# (四)其他不足 在环境标准的制定方面还有其他缺陷，例如，比较重视防治污染方面的标准建设，而对于防治环境破坏方面的标准相当欠缺，比如植被覆盖率、水土流失率、资源开发的环境破坏程度等生态环境指标的标准化问题至今还是比较薄弱的环节［8］;制定环境标准时，对部分环境标准宽严度掌握不准确，对其在实践中的可执行性方面考虑不够，使其实施起来比较困难;起草环境标准时没有充分考虑现实的技术经济条件;环境标准制定缓慢，缺乏效率，不能与社会发展相适应，许多领域出现标准的空白，比如我国手机的普及使用已经长达10余年，但目前还没有电磁辐射国家标准［9］。 三、环境标准的理性化设计 (一)价值目标的选择 环境标准的制定是实现国家环境政策目标的“灯塔”，具有非常重要的作用。在国家环境政策价值目标的选择上，一个不容回避的问题是“到底环境优先，还是发展优先”?这在各国的环境法中有不同的侧重，即环境保护以维护人群健康为中心的“一元论”和既要维护人群健康又要与经济发展相协调的“二元论”。日本在1967年的《公害对策基本法》是采用“二元论”的主张，其在第1条中规定立法目的是“保护国民健康和维护生活环境”，接着又规定“关于前款所规定的维护生活环境的目的应与经济健全发展相协调”［10］P32。但是，这部法律实施不久就遭到国民的强烈反对，人们认为“协调发展”的“二元论”容易成为企业排放污染的正当借口，20世纪60年代工业发展所造成的著名公害如“水俣病”、“四日市哮喘病”、“骨痛病”等的频频发生，使饱受灾难的人民强烈要求以“保护国民健康和维护生活环境”为唯一立法准则。1970年日本国会修订该法，删去了“协调条款”，正式采用“一元论”的主张。我国长期以来坚持“发展优先”的思路，即坚持“以经济建设为中心”的基本路线。导致的后果是“粗放式”经济飞速发展，以牺牲环境换取GDP的增长，靠消耗枯竭自然资源的方式换取经济发展。据测算［11］，我国同等GDP平均所消耗的资源是国际平均水平的3倍，是美国、日本的6～7倍，消耗的资源中很大一部分都转化成了污染物质排放到我们生存的环境中。这种非理性的发展思路已经逐步得到纠正。1989年，我国颁布了《环境保护法》，其中第1条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”可以说，该法采用的是“协调发展”的“二元论”模式。为了正确地处理保护环境和经济发展相协调的关系，我国提出了科学发展观的政策，引进了“可持续发展”的理念。1999年，《环境标准管理办法》第10条明确指出，“制定环境标准应当以国家环境保护方针、政策、法律、法规及有关规章为依据，以保护人体健康和改善环境质量为目标，促进环境效益、经济效益、社会效益的统一”。这是科学发展观和可持续发展政策的具体体现。 针对我国目前的环境标准体系，有学者予以彻底否定，主张制定环境标准应该“以保障人体健康”为核心诉求，因而需要再造环境标准体系④。这种以“保障人体健康”为中心的价值目标，比较符合当今人权理念的发展趋势，承认人类的环境权，体现人的价值，实现人的尊严，是人权保障的基本需要。“现代国家追求的目的，是建立实质意义的法治国，以保障人权，突显人性尊严，即以国家具有生存照顾的理念作为依归，追求人民之幸福”［12］P447。然而，抛开“协调发展”的“一元论”，是否真正符合当今中国的现实国情还需要进行更全面的研究。我国人口众多，许多偏远地区贫穷落后，甚至温饱问题都未能解决，国家的“生存照顾”义务尚不能仅仅体现在“保障人体健康”一个方面，还应当体现在“病有所医”、“住有所居”、“老有所养”、“学有所教”⑤等诸多方面。因此，“一个国家如何处理经济发展与环境保护的关系，是一个涉及发展战略和环境政策的重要理论问题”［10］P32，是一个政治问题，而不仅仅是科学问题。 考虑到我国目前的经济状况，笔者认为，以“二元论”为基础的“可持续发展”的理论应当是比较恰当的选择。尽管我国目前的环境污染问题已相当严重，但问题的根源并不在于环境标准的价值目标定位错误，如同“粮食有问题，但不是粮食问题”的逻辑一样，这里的环境污染问题也不是环境标准的问题，其更多原因是利益驱动以及执法的问题。 (二)理性把握“科学的不确定性” 制定环境标准，依赖于科学技术的方法，去评判某物质可能会产生何种不利影响，以及如何消减其不利后果。然而，科学领域的复杂性使得制定环境标准时难以判定怎样的决断才是准确的。因而专家参与是要帮助决策什么样的标准是可以行得通的，专家不仅包括科学家还要包括各个相关行业的技术专家，专家参与并不是在衡量成本与收益(这是难以具体量化的)，而是帮助提升决策的理性，比如环境标准的制定不能突破“环境基准”这一底线。同时，象“风险对风险”［13］的问题，应当如何取舍更为可行，需要专家参与。比如，为了降低自来水中的致癌物，而需要减少用氯，以降低致癌物浓度，然而传染病发生的风险就会增加。与此类似，由于糖精具有致癌的性能，从而被禁止或限制使用，白糖的普及则易诱发肥胖症、糖尿病等疾病。同样，如果因为影响人体健康而拒绝使用农药，那么，病虫害的危害可能大大缩减粮食供应。美国在1976年初，因猪流感爆发，导致2，000万人死亡，随后总统批准约4，000万美国人接受疫苗注射，猪流感不再盛行，但该疫苗的副作用却使成千上万人的健康受到损害甚至死亡。［14］P275 #p#分页标题#e# 科学的不确定性在制定环境标准时是无法避免的，在数据搜集中，实验和取样都存在着不确定性。因此，需要整体衡量，统筹考虑。美国环保局曾被责令建立一套杜绝任何对健康不利的特别环境标准，然而生理学、毒理学研究表明，对于许多环境污染物，特别是致癌物，不存在严格的安全浓度标准。数据分析表明，要想脱离全部风险，这些污染物浓度必须降低到零，零风险意味着零发展，即“停止所有的经济活动，这是不可能被国会和公众接受的”。［15］P23 因此，对标准的把握实质是对风险概率的选择。 由于零风险途径制定标准是不可能的，那么比较可行的是考虑“可接受的风险”以及“可行性技术途径”。前者是指在制定环境标准时，确定一个“可接受的风险”，这个风险依赖于调查研究和科学实验。 但是，这个风险仍然具有“不确定性”，因为一方面个体会有差异，另一方面，风险本身就是不确定的，而且它并不能在社会中均匀分布，因此，风险的规制标准有赖于国民对自己希望的生活品质达成“共识”，这将依赖“政治”方式的解决，即允许公众参与决策;“最佳可行性技术”是指允许的污染量是采取了最好的技术，以最好或最新的工艺控制后达到的排放量，这样的环境风险，通常被认为是可以接受的。但是，这种技术的方法所制定的环境标准，并非是人类最理想的标准，因而随着技术水平的提高，需要进行定期的修改和提升。对此，我国在标准修订机制方面的欠缺，是应当要进一步完善的。 (三)设置环境标准对成本的考量 在所有的行政决策中，成本是必然考虑的因素之一。［16］P172 环境标准的制定也不例外，企业的成本需要正当评估，企业的成本被低估会引发企业抵触标准的情绪，而如果高估了成本，有可能使环保团体抗议，因而公正、公平、透明以及利益衡量是必要的。 从立法成本预算考虑，借鉴国外已经存在的标准，或者采用为制定标准所建立的比较成功的模型数据和计算方法是可行的，但是，这种标准的移植需要结合本土化的调查研究，咨询访问，进行本土转化才具备正当性。 对环境标准的成本———收益分析，比较普遍的质疑是，人类的健康风险与实现环境标准所需的成本如何进行衡量。一般逻辑是生命健康是无价的，也是不可量化的，因而与环境标准的成本没有可比性。事实上，经济学家们已经发展出可以将诸如人类生命等难以衡量的事物价格化的一套机制。［17］ 这些问题可以在技术方法上通过比照医疗花费以及建立数据模型等的方式，进行量化。在美国的《饮用水安全法案》的成本效益分析中，通过建立一系列的数据模型，针对每挽救一名潜在的癌症患者所投入的花费，与现行环境标准的成本进行比较，研究分析以后，得出每避免一例死亡人数需要的费用达一亿美元之多。［15］P23 虽然生命无价，但一亿美元挽救一个生命的代价，无疑超出了平衡。在环境标准的成本———收益分析之中，比例原则是需要运用的理论依据之一。比例原则是指目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性。［18］P106 在我国台湾地区，比例原则又称过度禁止原则，一般是从“方法”与“目的”的关联性来考量国家行为的合法性。［19］P83 我国大陆学者认为，比例原则分广义比例原则和狭义比例原则，广义比例原则有三项内容，其一是行政机关拟实施的行为于行政目的的达成是必要的、必需的，才能实施;其二是行政机关拟实施行政行为，通过利益衡量确认可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施;其三是实施行政行为有多种方案时，要选择成本最小、收益最大，对相对人权益损害最小的方案实施。狭义比例原则是指行政行为的实施，目的与手段要对称和相适应。［20］P71 比例原则适用于环境标准的制定之中，是指当避免环境风险所造成的成本远远大于获取健康安全的环境所取得的收益时，则该标准不宜采纳。比如，以污染物排放标准的制定为例，企业使用净化设备控制污染物排放时，投入的资金运转等费用越高则净化效果越好，然而，达到一定的净化效果比如使环境介质中的污染物有94%得到控制以后，即使再增加投入，效果也不明显时，如果排放标准的确定以污染物净化效率达到98%为理想标准，而如果达到这个数字只能使为数极少的企业满足，而为数众多的企业只能面临治污成本超过收益导致亏损时，则98%并非是符合比例原则的数值，还需要适当降低，进行统筹考量，比如可以考虑在94%～98%之间选取一个理想数值，此时这个理想数值所对应的排放标准就可以作为环境标准。 (四)吸纳广泛的公众参与 从上文的一些论述可知，在环境标准的制定方面，如果制定的过于严格，则受管制企业将会增加污染治理成本，甚至有些企业将无法生存下去;但如果环境标准过于宽松，又会使民众的环境利益受到损害，导致激烈抗议。因此，环境标准在先天上具有利益冲突的角色，而标准的制定者在此就要承担起“利益协调者”和“公益维护者”的角色。因此，在制定环境标准的方式上，积极吸纳利益相关者的意见和建议，将会提升环境标准的程序理性。 美国和加拿大制定环境标准，共同的特点是非常重视广泛的公众参与，对公众所发表的评论意见做到及时公开。由于环境标准的制定需要准确的掌握企业的信息和公民的需求信息。众多的利益相关者和公众参与，可以提供更多更实用的，在标准制定的调研阶段无法获得的信息和数据，以及许多难以量化的诸如艺术价值或文化价值的评论等，并且提供关于可接受风险的建议标准等等。环境标准的制定是一个民主参与的过程，民主过程的实现依赖于透明度，以满足公众需要了解的更多信息。因此，全民动员、充分的参与可以为环境标准的决策与衡量提供正当性基础。#p#分页标题#e# 公众参与不仅可以满足信息对称，而且还可以提高公众对环境标准的认同感，增强守法意识。我国向来在标准制定方面没有公众参与和信息公开的法律规定，也没有因为标准的制定问题发生利益集团与公众的矛盾冲突，但是，在环境标准的实施阶段，却引起诸多对抗，立法过程的简化造成执法过程的艰难。 需要指出，在广泛的公众参与过程中，专家论证也是公众参与方式的一种，其优点在于:专家的专业知识背景可以为决策者和公众提供更直接的信息，以其所具有的判断力提出具有针对性的意见和建议，以帮助完善环境标准，同时，专家也来自于公众，也具有一定的代表性。但，另一方面，专家自身的知识结构决定了其不可能对环境标准有全面的把握，因而其只能为决策者做参谋，而不可能代替决策者立法。只有广泛的吸纳各个领域的专家参与，才能提供更全面的信息，使决策者更理性地做出决断。需要说明的是，我国长期以来，在环境标准的制定方面，过分强调专家的重要性，从而使得普通大众的参与不足。在强调行政程序正当化的当今时代，“原本以专家行政为本位的技术官僚主义已经松动，代之而起的是民主与专业的调和主义”［21］P163，这种调和并不因科技背景而减损，反而在其面临“科学的不确定性”所导致的决策盲点时，恰恰是行政程序正当化的基础。因为，当科技面临极限，决策者更多地依赖政治判断时，公众参与的必要性就会彰显。民主虽然不能决定科学问题，但能够为我们选择未来的生活方式提供正当性的基础。
