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一、政治与经济双重语境下的国有资本预算 1．国有资本经营预算的历史演进 国有资产泛指国家所有的资产（包括经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产等），其中经营性国有资产被称为国有资本。有论点认为，国有资本经营预算所指的国有企业，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性。〔1〕 本文对国有资本经营预算制度的讨论也主要立足于经营性国有企业。 回顾历史，关于国有企业纳入人民代表大会的预算监督问题，我国在20世纪90年代就开始设计相关机制。早在1993年中共中央曾提出“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”的要求。同时，我国也在法律上确立相关机制。如《预算法实施条例》第26条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”但是从我国提出建立国有资本经营预算一直到2006年，中央企业实际上并没有向财政部或者其他出资人代表分配利润。 在社会主义市场经济不断深入发展的同时，我国在国有资本经营预算方面的思路也日渐成熟。2003年党的十六届三中全会首次明确提出：建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。从2004开始，中央政府在不同场合反复强调，要抓紧完善国有资产监督管理体制，研究建立国有资本经营预算制度。同时，国务院国有资产监督管理委员会和财政部也开始按照中央的精神研究竞争性国有企业的预算制度。2007年，我国开始在中央本级试行国有资本经营预算。2009年5月实施的《企业国有资产法》在《预算法实施条例》之后，以五个条款对国有资本经营预算制度进行了规定，正式从法律层面确立了国有资本经营预算的基本制度框架。其中第58条规定：“国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。” 2．我国国有资本经营预算中的政治和经济因素 国有资本经营预算的制度框架虽然已经搭建，但其中的法律问题仍然值得进一步研究和探讨，其中最核心的问题是：国有资本经营预算到底是政治决策还是经济决策，人代会的政治职能与企业的经济职能如何在国有资本经营预算中得以较好的平衡等等。 国有资本经营预算的构建，必须符合公有制和法治的要求。在公有制下，国有企业作为国家投资并代表人民行使所有权的一种企业形态，其与财政有着天然的、不可分割的联系。基本的逻辑是，国家对企业的投资来源于纳税人贡献的税收，国有企业形成后的汇报要回馈纳税人，即从现代公共财政的角度来看，“取之于民，用之于民”，是对国有企业投资和收取红利的基础。基于财政的基本特征，财政活动必然是由一国的国民，通过民主参与、民主决策、民主监督来保证国家财政活动的有效运行，以法律的强制性和规范性来划定财政权运行的合理轨道，是财政权规范行使的题中应有之义。〔2〕 从法治的角度来讲，公共财政体制是具有民主宪政意义的财政体制，是真正尊重市场经济规律，尊重社会个体解放及财产权利，并在此基础上定位政府角色的一种财政体制。因此，适应建设法治国家以及遵守公有制下国有企业运行的基本要求，是构建国有资本经营预算的重要基础。 国有资本经营预算的构建，必须同时考虑政治和经济两方面的要求。在公共财政体制之下，作为政治权力的社会经济管理职能和作为财产权利的国有资产所有权职能是两种性质不同的职能。一方面我国的财政体制正在向公共财政转变，即政府从事财政活动的根本目标是满足公共需求，提供市场机制无法自发供给的公共产品。在这种财政体制下，预算体现出一种强烈的社会公益性，政府编制预算时不能考虑盈利目标。另一方面由社会主义国家公有制的性质和国有经济实力雄厚的特殊性所决定，我国还存在大量的经营性的国有企业，这就必须为经营性的国有资产设立以盈利为价值取向的预算机制，这就是国有资本经营预算。在国有资本经营预算的框架下，国家作为竞争性国有企业的出资人，其最终目标是要求国有企业在竞争规律和价值规律的引导下，实现投资利益的最大化，政府的财政投资活动具有明显的盈利性质，为此所设立的预算体制必须考虑利润目标。〔3〕 因此，国有资本经营预算必须同时考虑政治和经济两个方面的基本要求。 二、国有资本经营预算以实现所有者的终极控制为目标 建立国有资本经营预算制度，基本的前提是“现代企业制度”。按照我国著名经济法学者史际春教授的观点，国有企业建立现代企业制度的精髓：一是所有者控制和支配，二是企业及其经营的契约化、市场化，三是高效廉洁的文官制度。笔者认为，这一观点基本上完整囊括了现代企业制度的法治要求。因此，围绕建立现代企业制度的基本要求去构建国有资本经营预算制度，是建立国有资本经营预算的前提。 而建立国有资本经营预算的重中之重，是要强化所有者（不仅仅是国有出资人，还应是作为最终股东的人民）对国有企业凭借其所有权进行的控制和支配。这种来自于所有者的控制支配，包含了来自于政治方面的监督和经济上的控制两个方面。 1．从政治监督的角度考察 建立和完善国有资本经营预算制度，关键是要实现预算法治。在现代法治国家，预算监督具有高度权威性，是财政法治的基本特质。预算过程某种程度上表现为一个政治过程，是各方利益集团博弈的过程。因此，预算具有较强的法律约束功能和政治监督功能。预算制度及其相应的预算监督是现代国家政治制度的重要内容，是人民主权和基本人权的体现，也是经济发展和社会正义的保障。〔4〕 作为国家对其财政收入和支出进行安排的基本法律制度，预算法治的理念也应在国有资本经营预算中体现。整体来看，由于我国现行的财政体制还具有很强的行政管理本位特征，〔5〕这使得以体现人民当家作主、对预算进行全过程监督的预算法在国有企业运行中难以有效发挥作用。#p#分页标题#e# 笔者认为，在公有制下国有资本经营预算的本质，在于围绕建立现代企业制度这一基本改革方向，融入具有民主、法治精神的预算监督。从财政法治的角度看，国有资本经营预算制度是实现人民主权的重要途径。 在社会主义中国，人民是国家的主人，也是国家预算的供应者，他们有权对财政活动进行控制和监督，并享有宪法所赋予他们的一切权利，包括知情权、监督权、批评建议权、申诉权等等。 尊重和体现选民意志，确保政府的财政收支活动都来源于人民的授权并接受人民监督，这是财政民主的首要内容。〔6〕 因此，在国有资本经营预算的运行过程中，必然要坚持财政民主的要求，以人民代表大会制度为核心，保证人民在对国有企业的红利收取、投资和再投资等重大财政事务中的参与权、决策权、监督权。 2．从财产权利的角度考察 从财产权利的角度来看，国有资本经营预算制度是实现股东地位的重要途径。经营性国有资产作为国家所有的资产，人民是最终的“股东”。相应地，国有企业要最终接受人民的最终监督和控制，举凡对企业的投资、利润的分配和使用以及委派董事会成员、监事会成员等最终属于人民主权。当然，人民是国有企业的“股东”并因此享有投资决策权、资本收益权等，并不意味着要由人民代表大会直接管理和控制企业的经营活动。人民行使对国有企业的财产上的权利仍然需要通过预算这个中介工具来实现。 对于人民来说，通过严格的程序来编制预算，并对国有企业的未来发展进行财政安排，就可以使人民充分行使对国有企业的财产权利。一方面人民可以通过国有资本经营预算当中所确立的预算收入和预算支出全面认识公司的发展规划、财务现状和未来发展，从而保证人民对经营性国有企业运行情况享有知情权。另一方面为经营性国有资产建立专门的预算体制，通过民主公开的预算程序以及预算法所赋予的责任和救济机制，就可以使人民代表对国有企业预算开支的合理性、合法性进行审查，并表达他们对国有企业效率的意见，从而确保对国有企业的财政投入由人民决定，国有企业所获的收入由人民来安排。 三、国有资本经营预算实现的宏观层面上的“所有者控制” 1．预算权与企业经营自主权的矛盾和冲突 对现代企业制度的基本要求是：企业作为具有独立民事主体地位的组织，在市场上开展竞争，并能独立承担相应的权利、义务和责任。根据公司法的规定，公司治理结构在公司运营中发挥基础性作用，凭借股东大会、董事会、监事会所享有的责权利以及彼此之间的相互制衡机制开展市场竞争。 值得思考的是，就预算的本质而言，实则是在代议制之下，人民行使主权的一种体现，具有极强的政治监督功能。 由于预算程序的程序化、公开化、民主化等机制所决定，其作为正式的制度或法律，难免带有某些刻板、僵化色彩，在一定程度上是以牺牲效率为代价换来民主化的决策的。因此，预算制度追求民主化、程序化的特质，与企业追求效率的目标，可能会发生内在的冲突，故而国有资本经营预算的实施，如果以政治决策取代经济决策，以人代会取代股东会，则可能会违反市场经济的基本规律，严重损害市场效率。以《企业国有资产法》第60条为例，该条规定：“国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。 国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。”毫无疑问，这是符合预算法特质的政治决策程序，但是这样的政治化的决策机制是否会损害企业的决策效率，重新回到政企不分的老路上，的确是需要认真考虑的重大问题。 从方向来看，在构建国有资本经营预算的过程中，不因预算程序而损害企业的经营效率，不阻碍市场机制发挥作用，不破坏公司法所构造的公司治理结构之间的责权利制衡，这是对完善相关制度的基本考量。 2．国有资本经营预算实现的是宏观层面的“所有者控制” 笔者以为，在构建国有资本经营预算的过程中，至少应坚持两个方面的价值取向：一是要尊重市场竞争规律。现代企业制度的一个基本特点，就是企业经营的市场化和契约化。因此，预算不是要对企业的具体微观的经营行为进行干预，而是要按照市场竞争规律，加以必要的股东约束；二是要尊重国有出资人代表的法定职权。国有资产的特性决定了人民是国有资产的最终所有者。但是基于国有资产管理方面的需要，我国设定了相关的国有出资人代表来行使具体的股东权，这在我国的《企业国有资产管理法》、《物权法》中都有明确体现。由是观之，可以说人民是国有企业的抽象老板，其应享受设立国有企业所带来的利益，但不直接实施对企业经营管理，而出资人代表才是具体的老板，并代表人民行使相应的法律上的股东权利。 国有资本经营预算不能以政治代替经济，以预算程序来取代国有企业的经营决策。国有资本经营预算应着眼于实现对国有企业的宏观调控，主要体现为： 第一，国有资本经营预算要重在对国有企业的长远规划。就预算基本职能来看，具有很强的政策规划职能，通过由权力机关审议通过预算案，就可以统一规划和使用国家的财政资源。因此，制定国有资本经营预算，可以使人民代表大会从宏观上把握国民经济的发展情况，确保新增国有资产的投资方向；同时对现有国有资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场，以此促进经济结构的合理调整和优化升级。另外，建立国有资本经营预算后，国家就可以将分散在各部门的国有资本经营收益集中起来，纳入预算体系，从而形成国家的财政资金，并依法确定其用途。 第二，国有资本经营预算旨在形成强有力的激励和约束机制。通过建立国有资本经营预算制度，要着眼于实现国有资本收益。#p#分页标题#e# 预算是权力机关通过的具有法律效力的文件，预算必须对财政收入和财政支出做出相应的具有法律约束力的安排。因此，国有资本经营预算有助于促进国有资产的保值增值。〔7〕 与公共预算相比，国有资本经营预算更侧重于追求经济效益，市场化特征明显，收入受市场因素制约，变数多，而支出一般具有周期性、有偿性等特点。〔7〕 因此，在完成收益预算这一首要重要经营目标的指导下，在业绩考核等激励约束机制作用下，促进国有资本占有主体努力经营，实现国有资本收益目标。 第三，国有资本经营预算要对财政收支形成刚性约束。 从法理上说，预算编制以后，就具有了法律效力，编制国有资本经营预算必须强化其法制属性。国有资本经营预算草案和决算草案由国资委或者财政部门组织编制后，需报同级人民代表大会或其常务委员会审查批准，由国资委组织实施。 预算一经批准，就应该严格执行，并根据实际情况建立预算执行制度。下达执行的国有资本经营预算，一般不予调整。 如果执行中由于市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化，导致国有资本经营预算编制基础不成立或执行结果发生重大偏差的，必须由预算执行单位根据法律规定的程序提出国有资本经营预算的调整方案，呈请人民代表大会或其常务委员会审议批准。通过这一系列的刚性约束，就可以使人民对经营性国有资产营运效率的监督更为有效。同时，国有资本经营预算经过人民代表大会审批后，就具有法律的确定性和执行性，各级国资委和财政部门必须服从人民代表大会审批的预算，这就有助于克服国有出资人的任性行事，促使其在法治化的轨道范围内履行对国有企业的监管职责。