前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的宅基地使用权的法学规定，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
1宅基地使用权制度的历史背景与现实基础 《物权法》以专章规定了宅基地使用权，但这一章仅有四个条文，简直就是《土地管理法》等法律法规的相关规定。现行宅基地的使用存在着重土地管理而轻土地权利问题，其结果是两个方面都没有做好。我们注意到宅基地权利制度，并非仅仅是现行的立法技术问题，而有其深刻的历史渊源和社会基础。 1.1宅基地使用权制度的历史背景———城乡二元社会体制 新中国成立后，我国政府将优先发展重工业作为经济建设的基本策略。欲发展重工业，必须有大量的资金积累。在当时的条件下，国家要在短时期内获得原始积累，唯有向农业和农村索取。而欲从农村索取资金，必须实行统购统销制度。统购统销的核心是通过“压低农产品价格，以较低的收购价格，获取一定数量的农产品，再低价销售给城市居民和工业企业，从而降低企业的原材料成本支出和工人工资，产生超额工业利润，支撑工业化发展。”通过统购统销，国家切断了农民和市场的联系，控制了全部农产品，进而分别控制了农村和城市。 在这种城乡分治的二元社会结构中，其成员除了享有在其宅基地上居住的权利之外，并不对宅基地享有其他权利。在当时的社会条件下，除了居住于宅基地上的权利之外，农民事实上也不会对宅基地产生其他的权利诉求。所以在这种城乡分割的二元社会体制之下，宅基地权利制度几乎没有存在的必要。改革开放之后，制度和统购统销制度被相继取消，但是二元户籍制度依然存在。由于计划经济时代遗留下来的城乡分治的二元社会壁垒森严以及经济发展水平不足，改革开放初期宅基地使用权制度是基本上适应当时的社会条件的。 1.2宅基地使用权制度创新的现实基础———宅基地的双重功能 随着改革的深入，人们逐渐认识到城乡二元社会体制对我国现代化建设的严重阻碍。政府提出了统筹城乡发展的方针，有关的综合实验也正在进行之中。加强城市化建设的目标之一是大力转移农村剩余劳动力。政府一再缩小直至不再从农村获取资金积累，而是加大对农村的转移支付。“三农”问题的核心是农民问题，而解决农民问题的核心是提高农民收入，实现农民利益。 房屋所有权和宅基地使用权就是农民可以利用的最基本的要素。越来越多的宅基地使用权出租、抵押、私下交易，体现出农民已经不再仅仅满足于对宅基地所享有的居住权，他们对宅基地产生了新的权利诉求。随着城乡二元壁垒的松动，宅基地不再仅仅具有生存保障功能，还具有经济发展功能。随着改革的深入，宅基地的经济发展功能必将进一步加强。但是，由于我国的城乡二元社会结构还没有获得根本性改变，广大农村经济发展水平较为落后以及农民收入普遍较低的现实依然没有发生根本性的改变，宅基地依然承担着保障农民居住权的重要任务。然而农村要发展，农民要富裕，却又不得不充分利用一切可以利用的资源。这就出现了农村宅基地生存保障功能和经济发展功能的矛盾。保障以公平为其价值取向，而发展则以效率为其价值追求，宅基地双重功能的矛盾实质上就是公平与效率的矛盾。如何协调这一矛盾，是制度创新的关键。 2我国宅基地使用权流转的立法现状 农村宅基地使用权作为一种物权，是我国物权法体系中一个特有的概念。它是农民基于集体经济组织成员身份而无偿取得的一种物权。正因为宅基地使用权的取得具有身份性和福利性，导致其不能自由流转。但是最近两年，农村的社会形态、经济形态发生了深刻的变化，即有的农村宅基地政策越来越显现出一些局限，各地要求进行相关改革的呼声很高，广东、重庆、天津等一些地方已经开始进行一系列的试点，宅基地问题开始成为一个焦点话题。种种迹象显示，当初设立农村宅基地的立法目的受到了现实的挑战，农村宅基地制度的改革已经到了一个临界点。 1982年《宪法》第10条第4款严格规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1986年颁布的《民法通则》第80条亦有类似规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。 《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《担保法》第37条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。这些现行法律的规定表明农村宅基地使用权流转是严格禁止的。同时，国土资源部也在三令五申：严禁城镇居民到农村购置宅基地。 到了20世纪80年代末，我国对土地流转的法律控制开始松动。1988年修宪将1982年宪法第10条第4款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年修订的《土地管理法》第2条也增加“土地的使用权可以依法转让”。此后随着《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》等一系列规范城镇国有使用权流转的法律法规的出台，城镇国有使用权流转成为普遍现象。与此同时，对农村宅基地使用权的流转也在适度的有条件的放开。譬如，《土地管理法》第62条规定：“农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准”。这间接表明，允许农村宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖。依房地一致原则可推知，对农村宅基地使用权的流转并不是完全限制的。《物权法》承袭1998年《土地管理法》关于宅基地的规定。以上表明，我国的农村宅基地使用权是可以转让的，但转让是有条件限制的。 3限制宅基地使用权流转存在的缺陷我国目前对宅基地使用权流转作出的规定，存在很大的缺陷，主要表现在以下几个方面：#p#分页标题#e# 3.1农村宅基地流转的交易面较窄 主要表现在：只能将农村宅基地使用权连同房屋一起转让，而且只能转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的村民，受让主体只能是本集体内的成员。 3.2现实生活中存在大量农村宅基地使用权的隐性流转 我国现行规定与我国发展的需要还不太协调。在城市化成为一种潮流的今天，农村宅基地的流转已经具有其存在的现实基础，并已经成为人们所追求的目标，“隐形市场”的存在增加了当事人的交易成本和风险，不利于交易双方合法权益的保护，以明确的法律规范宅基地的流转问题已经成为立法上迫在眉睫的问题。 3.3有关农村宅基地使用权流转的法律法规之间存在冲突和矛盾 现行《宪法》和《民法通则》明文规定：土地的使用权可以依照法律的规定转让。可是在条文中，并未指明土地使用权是国有土地使用权，也未就转让设定任何附加具体条件。而《土地管理法》、《担保法》却明令禁止宅基地使用权转让出租抵押。法条冲突显而易见。而且关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，很多问题在很大程度上主要依靠规范性文件和地方政策来调整。 目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。虽然现在又有新的法规出台了，国土资源部出台了一些规定，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。 3.4阻碍了我国城市化进程 简单的禁止城镇居民到农村买房，不利于城乡之间人口的双向流动。允许农村宅基地的自由流转是适应城乡双向流动、促进城乡融合的客观要求。当前大量的农村人口涌进城市，加大了城市发展的压力，流动的人口也成为城市中最不稳定最难于管理的部分。而解决这一问题的方法就是将这些人口固定下来，但是我国人多地少的基本状况与农业生产能力和再生产能力的低下，大多数农民的经济收入十分微薄，他们无力购买商品房，农民迫切需要资金来解决自己在城市中的购房问题，在这种情况之下，农民所拥有的宅基地无疑成为了有利的资本，但法律不允许农村宅基地向城市人口出卖，而农村本集体组织内部的成员又缺少购买宅基地的动因，这样宅基地的财产价值就无从实现，农民处于一种尴尬而又可悲的境地。 3.5对于农村宅基地使用权的流转方式规定单一化 当前，农村宅基地流转的方式包括出租、买卖、征收等，另外也存在因赠与和遗赠、继承、抵押等方式导致宅基地使用权的流转。法律规定的仅仅允许转让一种方式的存在显然已经与现实生活产生了脱离。目前，出租房屋己成为经济发达地区农民收入的重要来源之一，也是目前最为普遍的一种流转方式。在近年来城市新区建设热浪冲击下，一些有远见的农民或经营者在城市近郊可能发展为新区的地段买下部分宅基地，而在新区建成后将其高价出售也成为宅基地使用权买卖的一种新走势。 3.6剥夺了农民获得合法权益要素资源的充分流动是资源实现最优配置的前提，产权作为一种资源只有有效流动才能促进经济效率的实现。近三十年改革开放，我国的经济建设取得了举世瞩目的成绩，那么对改革开放的成果，农民到底能分享多少呢?随着城市化进程的加快，人口数量的增加，住房需求越来越大，在城市郊区，作为农民财产重要组成部分的房地产必然产生巨大的增值。但是这种增值因为法律禁止划拨宅基地转让而无法合法“变现”。 从而事实上剥夺了农民在财产上的合法权益。 4宅基地使用权流转的理性分析 4.1相关法律没有禁止农村房屋的出卖 房屋作为私人财产，我国立法保护包括房屋在内的私有财产权。《宪法》第13条规定国家依照法律规定保护公民合法的私有财产权和继承权；根据《民法通则》第75条第1款的规定，房屋属于公民的个人财产范畴，公民合法的私有财产不受侵犯；根据《民法通则》第71条的规定和民法的相关理论，公民个人对于其房屋享有受法律保护的财产所有权，自然有依法对自己的财产占有、使用、收益和处分的权利，其中的处分包括出卖、互易、赠与等方式。《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这说明《土地管理法》只规定农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准，并没有禁止农村房屋的出卖。 4.2平等是民法的基本原则，对于物权同样应当实行“同地同权” 目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用权人只要取得房产证，就可上市交易，同为土地使用权的福利性分配，农村宅基地使用权也应该能进行交易。目前的规定是人为地造成同样用于居住目的的“城市土地使用权”和“农村宅基地使用权”的不平等，此种不平等实际上是剥夺了农民手中的合法财产。农村宅基地使用权作为民事权利的一种，也应毫无保留地贯穿平等原则。农村宅基地使用权作为一种财产，在法律地位上应与城市土地使用权相平等，这就意味着农村宅基地使用权必须脱掉色彩浓重的行政外衣而恢复其用益物权的私权本质。限制宅基地的流转，只会导致农村宅基地使用价值和交换价值不能完全实现，离开了使用权能、收益权能和处分权能的充分实现，农村宅基地使用权的物权效能必将大打折扣。 4.3物权法为权利法，确认宅基地使用权为一项重要的用益物权是其应有之义 根据新颁布的《物权法》第152条，宅基地使用权人对宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附属设施的权利，却没有收益的权利，因而是一种权能不完整的用益物权。这是对宅基地使用权权能的缩减，导致自身逻辑内容的相互矛盾。维护农村居住土地稳定的基本政策并不能排除使用权人享有收益的权能。合理的宅基地使用权应该是权能完整的用益物权，这就需要明确农村宅基地使用权的权利属性，尤其是财产性权利属性，并扩充农村宅基地使用权的权能，除去对农村宅基地使用权行使的各种不当限制，增加其“收益”权能，赋予其完整的现代意义上的用益物权。#p#分页标题#e# 5宅基地使用权流转要解决好的关键问题 目前以居住保障功能为基础建立农村宅基地使用权制度越来越不适应时代的要求，农民需要构建一个居住保障和经济利益相结合的宅基地使用权流转制度，那么在实现宅基地使用权流转之前必须要解决以下几个关键问题： 5.1宅基地使用权流转是否造成耕地大量流失 很多学者担心宅基地使用权一旦上市流转，农民或集体经济组织会获得更大利益冲动，违反法律擅自将耕地转变为宅基地，造成耕地大量流失。笔者认为，避免耕地流失的根本在于严格限制耕地用途的转变，政府应加大对农村土地用途管制，严格防止农民将耕地占用。除了限制宅基地的外延扩张外，还可以利用流转盘活现有存量宅基地，通过宅基地整理、置换就可以节省大量的建设用地，缓解耕地保护的压力。另外，宅基地使用权流转所获得的收益还可以专门建立耕地保护专项基金，用于耕地的开发、利用和保护。 5.2宅基地使用权流转是否会引起农民流离失所 政府最关心的问题是宅基地使用权的流转是否会导致大量农民无家可归。其实，作为“理性人”的农民如果知道一旦将宅基地使用权流转出去而无固定居所，他不会做出非理性的选择。况且政府关于农村的优惠政策不断加大，农民社会保障制度建立也已经被提到议事日程上，加之农民进城务工和经商人数迅速增加，农民已经在很大程度上减弱对宅基地依赖。当然，我们必须注意到在宅基地使用权流转中，或许会出现乡镇、村领导为了短期利益，做出违背农民意愿，强迫农民让出宅基地使用权的事情，这就需要政府通过法律和行政手段来加强监管力度，切实保护农民的合法权益。 5.3宅基地使用权可否向城市居民流转 国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”事实上农民将宅基地使用权以一定的期限出售、出租给城市居民，并没有影响到农村土地集体所有的根本性质，只要城市居民向集体经济组织缴纳一定宅基地使用费，保障农民集体经济组织的宅基地所有权在经济上的体现，就应当允许宅基地向城市居民流转。另外，城市居民只要他们愿意常住农村，自觉遵守集体经济组织内部规章制度，合理使用集体土地，他们就有权通过这种转让方式获得宅基地使用权，在农村建造住房。从实践意义来说，这是处理闲置宅基地的有效机制。