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社区警务是西方第四次警务革命的产物,自20世纪60年代产生以来风行全球警界,对各国警务模式产生了深远的影响。上个世纪80年代其理念、运作方式传入我国。近年来,它与我国公安工作紧密联系在一起,给公安基层工作带来前所未有的机遇,其实际效果势必将关系到国家的长治久安。如何使社区警务这一舶来品不脱离与中国社会、文化的融合,是值得探究的。中国是古代文明的发源地,无疑也是社会治安防控方法和制度的孕育地。历史与现实总是有千丝万缕的联系。虽然现代治安防控体系的全面性和治安防控制度的复杂程度是古代无法比拟的,但是应该充分看到,古人在社会治安的思想和制度设计方面取得了众多的成就,中国古代传统社会治安防控中形成的许多思想和方法对现代社会治安防控实践活动依然有着指导作用。 一、中国古代治安防控思想与社区警务 中国文化博大精深,其中儒、法两家思想在中国两千年来的封建社会中作用影响最大。特别是儒家文化直接成为在历代统治者的用于维护统治的正统思想。儒、法两家对社会治安防控都有重要论述。 (一)儒家与法家在社会政策方面的思想 儒家文化可以说是中国传统法律文化的精髓,其法律思想也是中国古代封建正统法律思想的核心内容。儒家主张“省刑罚,薄税敛”[1],反对苛政、暴政和严峻刑罚,同时主张实行富民政策。孟子认为社会治安问题地根源是破坏了小民的“恒产”,使其基本的生存需要得不到满足。“有恒产者,有恒心,无恒产者无恒心。……苟无恒心,放僻邪侈,无不为己。”[2]他提出社会治安防控的首要措施是“治民之产”,使民有衣食之源,然后再“教之人伦”,“驱而之善”。荀子同样认为“欲而不得”就会危害治安,解决的最好方法就是政策上予以扶持,满足人民生活的需要,先富后教。在刑事政策方面儒家反对“不教而杀”[3],主张“德主刑辅”。儒家认为,德和刑都是主要的统治方法,但应该以德为主,刑罚只是德政的辅助手段。汉代大儒董仲舒更是提出了“大德而小刑”[4]的思想。因为这一思想特别适合统治阶级德需要,自秦汉至明清一直为历代王朝所奉行,其中《唐律疏议》所谓“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”,则是对它的最为简洁明快的概括。 法家的先驱者也认识到发展经济、提高人民生活水平在治国理民中的重要作用,管仲就提出了“仓廪实则知礼节,衣食足则知荣辱”[5]的重要论断。他认为“凡治国之道必先富其民,民富则易治也,民贫则难治也。……民贫则危乡轻家,危乡轻家则敢凌上犯禁。凌上犯禁则难治也。”[6]百姓的基本生活得不到保证就会凌上犯禁,因而必须富民。管仲认为道德规范有重要作用,他把“礼、义、廉、耻”称为“国之四维”,“四维不张,国乃灭亡。”[7]法家主张以法为本,认为法令一经制定,应成为判断是非、行赏施罚的唯一标准。 为此,法家要求应做到公布成文法,以使“万民皆知所避就”。[8]此外还要“君臣上下贵贱皆从法”[9],“不分亲疏,不殊贵贱,一断于法”[10],并进一步主张“法不阿贵”,“刑过不避大臣,赏善不遗匹夫。”[11]法令要有绝对的权威。“明主之国,令者,言最贵者也;法者,事最适者也。言无二贵,法不两适。故言行而不轨于法令者必禁。”坚决反对在法令之外再讲“仁义”、“慈爱”,“行义示则主威分,慈仁听则法制毁。”[12] (二)儒家与法家在教育方面的思想 “仁”和“礼”作为儒家的道德思想,贯穿于儒家道德教育的始终,并以此来规范百姓的思想、言论、行为以及预防犯罪。孔子说:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”[13]就是说单靠行政、法律乃至刑事惩罚的形式来控制人们的行为是不够的。因此,只有通过道德教育提高人们道德觉悟,从而有效的预防犯罪。儒家认为预防犯罪要使众多的百姓能够成为道德高尚的人,因此儒家提出了许多针对百姓的教育思想。比如《论语》中写到:“己所不欲,勿施于人。”[14]这是要求人们不要把自己不喜欢做的事情去强加于他人。儒家最为提倡的“和为贵”的思想教导百姓无论何事都应该按照和的要求去做。 孔子的这些道德思想为提高人们的道德素质,减少人与人之间的冲突起了重要的作用。儒家教育还渗透着“礼”和“忠”的思想,孔子提出:“君君、臣臣、父父、子子”[15]的思想。认为君臣和父子都应严格遵守各自的名分和尊卑长幼的次序,应当父慈、子孝、兄爱、弟敬。“君使臣以礼,臣事君以忠。”儒家利用这两种思想来规范人们的行为,使人们不去侵犯别人的事情。孔子又提出“非礼勿视,非礼勿听,非礼勿言,非礼勿动”[16]的“四勿之教”。儒家以上的道德教育思想在百姓中产生了极大的影响,有效地预防犯罪的产生。 法家非常重视法律教育的作用。商鞅认为,人人好利恶害,在人际关系中首先要定“名分”,而只有通过法律才能使人们确定自己的权利和义务,消除不和谐因素,进而使社会实现安定统一。“名分已定,贫盗不取……名分不定,势乱之道也……”[17]法家认为法律教育的任务应该由各级官吏来执行,即所谓的“以法为教,以吏为师”,商鞅提出官吏要成为“天下师”,教导百姓知道自己的权利和义务的范围,这样就避免人与人之间的冲突,可以有效地预防犯罪的发生。法家的代表人物还在实践中积极实施法律教育,以预防犯罪发生,促进社会改革。商鞅在秦国实行社会改革之初,为使百姓相信其言必信、事必成,便在一个城门口立一大柱,言谁能将其扛至另一城门口,可得五十黄金。诸人不信,故不去扛。一男子去扛,果得五十金。国人于此皆信商鞅所言。商鞅通过“徙木立信”,使百姓相信其变法的决心,不敢轻易去触犯法律。后来秦国太子犯法,商鞅给予太子的老师刺面的刑罚,为百姓展示一堂生动的法律教育课,使百姓看到法律的威严,不敢轻易去违反法律。从此,“明日秦人皆趋令,行之十年,秦民大说,道不拾遗,山无盗贼,家给人足,民勇于公战,怯于私斗,乡邑大治。”[18]#p#分页标题#e# (三)中国古代治安防控思想对现代社区警务的启示 1.发展经济是预防犯罪的基础 自古至今,财产类犯罪都是第一大犯罪,贫困则和财产类犯罪有密切的联系。无论在什么社会,经济衰退与萧条都会使人民生活水平下降,从而引发社会矛盾。“当无产者穷到完全不能满足最迫切的需要,穷到要犯和饿肚子的时候,蔑视一切社会秩序的倾向也就愈来愈增长了。”“仓廪实则知礼节,衣食足则知荣辱”是我们常常引用的一句话。马克思主义认为:“物质生活的生产方式制约着整个社会生活,政治生活和精神生活。”经济问题是一切问题的基础,只有经济发展才能使我们的各种教育有可能实现,才有可能具备各种预防犯罪的硬件设施。中国古代儒、法思想家、政治家都指出了贫困与社会混乱、行为越轨有直接联系。因此,儒、法两家“先富后教”的思想是值得提倡的。只有大力发展生产力,创造更多的社会财富,使大家有稳定的工作,足够的衣食,才能进一步提高人民的精神文化生活,从而不去犯罪。 2.加强和完善社区警务工作中的法制建设 法家所强调的“事断于法”、“刑无等级”、“法不阿贵,绳不挠曲”、“刑过不避大臣,赏善不遗匹夫”等主张应为我们社区警务的法制建设所借鉴。在建设社区警务的过程中,应该首先做到立法平等,在这种社区治安防控体系中,警察不再是管理者,居民也不再是被管理者,双方都是治安防控的平等参与主体,因此参与主体的平等地位应该在法律上予以确认。而只有将所有社区的成员同等看待,才能产生民主的观念,做出民主的决策;只有将每个成员看成是平等的主体,才能保证利益分配时符合最大多数成员的最大利益。 同时应该坚持依法办事的,一切行为必须有法律依据,杜绝不按法律程序凭主观意志做决断的情况。完善执法监督体制,确保社区成员可以直接监督本社区的警务工作。 3.注重教育,强化社区精神文明建设 由于我国正处在社会转型时期,各种利益的冲突与矛盾导致大量的犯罪现象发生。面对着犯罪率的提高,“以史为鉴”让我们看到教育是解决问题的有效途径之一。教育措施在整个犯罪预防措施中占有极其重要的地位,犯罪预防能否成功很大程度上取决于教育。儒家代表人物孔子特别重视道德教化,其“德治”的观念内含有重视精神文明特别是道德建设的意蕴,我们可以在社区文明建设的层面中吸取养分。如孔子提出的“富之”、“教之”理论,即在强调使人民富足的同时,还必须对人民进行道德教育。法家注重法律教育和宣传的思想同样值得我们借鉴。现阶段我们法律宣传范围和力度不够,特别是社区作为基层的宣传阵地还没有起到应有的作用,有许多人走上犯罪的道路却不知道自己犯了什么罪,这是值得我们反思的。历史让我们看到加强道德教育会使社会出现良好的道德风尚,减少因各种利益冲突引发的社会矛盾。 法律教育可以使人民知道自己的权利和义务的范围,减少无谓的社会冲突,避免犯罪的发生。 二、中国治安防控的基层主体机构及其运行保障 中国古代传统社会治安防控中得而封建统治者为了更好地维护统治,让这些机构更加有效地运行从法律、人员选拔和物质上都给予其充分的保障。 (一)中国传统社会中的基层治安主体 由于中国传统社会中的政府机构职能的复合性,所以地方治安机构肩负着抓捕罪犯,调解民事纠纷和维护社会治安的综合职能。地方治安机构处于社会治安管理的最前沿,它们的作用是显而易见的。可以这样说基层的治安管理机构是中国传统治安防控体系中构成的基石。 1.秦汉时期的基层治安机构 秦代是我国第一个统一的专制主义中央集权国家,其行政机构的设置和犯罪防控体系的构建都对后世有深远的影响。秦国商鞅变法时,始在全国实行郡县制。县设县令,负责一县的行政与司法。下设县丞和县尉作为县佐,其主要职能是刑事司法方面的职能,主管治安捕盗。县以下还设有乡、亭等派出机构,乡有三老、啬夫、游缴等乡吏,三老掌教化,啬夫掌职听讼,收赋税,游缴缴循盗贼。[19]从上述分工看,掌教化,职听讼,缴循盗贼都与治安有紧密联系。在乡以下还设有里,里以里正(后改称里典)作为主管人员,是乡辖管下的社区基层治安组织。里以下还有什和伍。里典、伍老虽是秦基层组织的负责人,但其主要任务是管理治安,所以他们也是治安机构的组成部分。秦代治安防控体系架构的组织核心是“亭主伍辅”。[20]下面将详细介绍亭的职能及其组织设置。 “亭”是秦代犯罪防控体系中的专门机构。它的职能一是巡逻防盗,二是发生案情后捕盗。《后汉书•百官志》中记载“亭有亭长,以禁盗贼。本注曰:亭长,主求捕盗贼。”三是盘查过往行人,秦汉时期,居民外出需持有关机关发的通行证,经过关隘或住宿登记时,都要出示通行凭证。设在驿道、关津的亭,有权盘查、验示行人的证件。亭在秦代是设于县之下的治安机构,其设置和某些职能类似现代的公安派出所。在驿道、关津、街道,以及市场,也设有亭。《风俗通》中记载“汉家因秦,大率十里一亭。”这就是说秦汉时期在驿道上大致每隔十里设置一个亭。郡治所在的“正门有亭长”,以及《后汉书•陈传》记载:曾“为郡西门亭长”和《水经•谷水注》谓偃师城门前面石人胸前铭文曰“门亭长”,《封诊式》中“盗马爰书”中有“市南街亭”等历史记载,不仅可以判断秦汉时期在全国各郡国的治所也有亭的设置,而且可以说明亭又是设置于城门的专门机构。 2.宋代的巡检司与县尉司制度 宋代在全国设有两套行使国家警察职能的机构,一套叫巡检司,另一套叫县尉司。统治者依靠前者维护大城市、农村、运输、边境的社会治安,后者维持一般城镇的治安。可以说巡尉两司制度,是国家治安防控制度区别于前朝的一大特色。#p#分页标题#e# (1)巡检司的组织机构与职能 巡检司是一种地方机关。宋代地方分为路、州、县三级,巡检司也因此分为三级。巡检司除按行政区划分,还在河道、沿海、驿道、边境设置专门化的巡检。宋代专门的巡检同现代的专门警察性质是相同的,可以这样说,现代的水上警察、交通警察和边防警察早在一千年前的我国宋代已经出现了。巡检司的长官叫做巡检或巡检使。巡检既受上级巡检的指挥,又受所在州县守令的节制,实行双重领导。巡检司下面统辖士兵。在某些边远地方,统治者还注重让当地人自治管理地方治安工作,并且在少数民族由少数民族头人充当巡检,被称为本族巡检。巡检司主要巡逻,捕盗,缉私和消防等任务。其中捕盗是最重要的任务,对巡检的考核主要是看捕盗的任务完成得如何。宋初曾经颁布过“捕盗令”规定凡是发生劫盗(既现在的抢劫)或杀人案件,都要限期破案。巡检在维护社会治安方面有广泛的权力,但是他只有行动权,没有决断权,这点在宋太祖乾德五年下诏明确说明,各处巡检“自今捕得盗贼及犯曲盐人,并属本属州府,不得擅自决断。”[21]从这点上看,宋代的巡检司同现代警察机关也是一样的。 (2)县尉司的设置与职能 县尉是一种主管捕捉盗贼和处理民间纠纷争诉事件的地方官,秦汉一直设有此项官职。后来历经五代的战乱,县尉的职权被驻守的军人将领所侵占,职务也随之被废除。宋朝建立后恢复这一职务。每县设置一名县尉,县尉下面统率弓手。县尉的首要任务就是抓捕盗贼。建隆三年(公元962年)颁布的《捕盗令》规定:出现盗贼,“县尉躬亲部领收捉”,也就是要亲自部署或带领弓手去捕捉。除了捕盗,县尉还有缉私的任务。此外,县尉还负有处理打架斗殴之类争讼的任务。在宋代,平决狱讼是县令的职责,县令的决断权至杖罪而止,徒以上的罪要送上级机关处理。因此县尉处理斗讼纠纷,实质上仅是调解和预审。县尉更倾向于基层,包括广大的县城及其郊区的治安,和处理情节较轻的犯罪。 (二)传统治安防控体系中治安主体的运行保障 在古代传统治安防控体系中,封建国家政权已经十分重视从法律、人员以及设施配备上保证基层治安防控职能的顺利运行。 1.治安防控的法律建设 尖锐复杂的社会矛盾使得历代的统治者都认识到必须加强法制建设,特别是关于治安的法律,才能适应社会的发展需要,维护封建统治。早在春秋时期,李悝就参照春秋列国的法律制定《法经》,后来商鞅变法时期,秦国根据《法经》六篇并结合本国实际做了一系列的补充,奠定了秦国的立法基础。秦律在中国法律史上具有划时代的意义,为传统社会治安防控奠定了法律基础。而秦国的法律是以刑为主,这样也就奠定了有关治安法在整个法律体系中的作用。维护封建社会治安需要立法,但仅此还远远不够,有法而没有执法的人等于无法。有鉴于此,统治集团很重视学习法律,培养法制观念,唐代出现了专门的法律人才培养机构———律学,律学是国立政法高等专科学校,有严格的学制和培养计划。此外唐代的科举制的常举科目有明法,用以选拔法律人才,明法科是考核应试者对法律的熟悉程度。宋代对官员的法律素质非常重视,宋太宗曾经告诫臣下说:“法律之书,甚资政理。人臣若不知法,举动是过。苟能读之,益人知识。”[22] 即要求官员知法、守法,从而更好地执法。宋神宗时期,又在国子监中设立律学,配置教授四员[23],是专门的法律学校,为加强法制建设培养人才。以上的做法,强化了官员的法制观念,使之自我约束,避免“举动是过”,还能使之更好的维护社会治安。 2.地方治安机构的专司人员与专门职责 亭的成员包括亭长[24]、亭父和求盗。亭长是亭的负责人,其职责比较广泛,但是主要任务是维护所辖地的治安。包括巡逻街道,向县级机构报告案情,发现被盗赃物时立即拘捕盗窃者,追收赃物,以及守候了望和当盗贼逃亡时进行追捕等职责。《汉官仪》中也谈到“亭长课巡循。尉、游缴、亭长皆习设五兵。……亭长持二尺板以劾贼,索绳以收执贼。”这些记载说明,亭长的主要任务是求捕盗贼,维持社会治安。亭父,掌管“开闭扫除”[25],是亭雇的佣人;求盗[26],专事追捕盗贼。《秦律》对求盗有种种规定。如《捕盗律》中规定:“求盗勿令送逆为它,令送逆为它事者,资二甲。”这就是说,求盗的任务是捕盗,不能让他干迎送官吏的事情。法律还规定,求盗如果进行偷盗,要加重处罚。《睡虎地秦墓竹简•法律问答》:“求盗盗,当刑为城旦。”此外云梦秦简有几处关于求盗活动的记载:①“求盗追捕罪人”;②求盗捆送某丙到官府,控告其盗马;③某亭求盗甲因所辖地一男子被杀,向县廷报案。秦代的乡、里和亭的官吏虽不是中央任命的正式官员,称为乡里官吏,但其自身却代表着最基层的政权职能。秦代乡以下以五家为一伍,设伍老,是最基本的社会细胞单位。二伍为一什,设什典,然后若干什组成为里,里的负责人为里正。秦代还在地方上普遍设置亭,亭的负责人亭长以亭为固定场所,警视收捕奸盗。汉承秦制,其中对里伍负责人的治安职责有专门规定,里正和什、伍的官员主要责任是维持治安,具体是:“置正,伍长,向率以孝弟,不得舍奸人,闾里阡陌有非常,吏辄闻知,奸人莫敢入界。” 至宋代,基层行政机构中也设有官员专门负责治安事务。各镇设监官,“掌巡逻盗窃及火禁之事”各寨设寨官,“招收土军,阅习武艺;以防盗贼。”镇、寨的治安处罚权限是:杖罪以下者,自行处理,杖罪以上者,解送县里处理。[28]宋代县以下的乡村基层组织比较复杂多变,各时期,各地区并不统一。宋代基层政权组织是管。管设耆长。“管干斗打、盗贼、烟火,桥道等”公事,以管理基层社会治安为基本职能。 3.地方治安机构的人员的选拔与物质保障 汉代规定,亭长从退役军人中,挑选合格的人担任。《汉官仪》:“材官(步兵)、楼船(水兵)年五十六老衰,乃得免为民就田,应合选为亭长。”为了能胜任其职务,亭长要有一定文化水平还要学习军事技术。所谓习设五兵,是指学会使用五种武器,包括弓驽、戟、盾、刀剑,铠甲。在南宋时期,有规定选用县尉司“不许差癃疾病、年六十以上之人”,因为县尉的工作量很大而且有很大的危险性。县尉所统领的武装力量是弓手,居民按户等服役。弓手的多少按该县户口多少而定。随着社会矛盾的激增,而大幅度增加人员数额。#p#分页标题#e# 弓手日常由县尉教阅训练,每天教阅一次,每人有官方支给日食米二升。[29]弓手所必须的武器装备由官方提供,也可以自己配备。按规定,每次差出的弓手不得超过总数的百分之三十,以保障有后备力量;请假的弓手不得超过三人;每月要轮流有七名弓手在县尉身边值班听差。[30]目的都是保证有一定的武力以应付突发事件。此外,宋代为了维护社会治安还大量使用乡兵,乡兵在经济上享受一些优待。乡兵在执勤的时候,官府支付口粮,乡兵官则可以得到俸赐;部分乡兵由官方提供武器等军用物资,如盔甲、弓弩、旗、鼓。 (三)中国古代基层治安机构设置和运行保障对现代社区警务的启示 1.完善社区警务室的功能和社区民警角色的转变 古代的“亭”作用类似现代社区警务室,它的设置和职能都对现代社区警务有重要的启示作用。根据古代亭的设置,我们应该广泛设置社区警务室,特别是设置在一些重要的、关键的部位。只有这样一是可以形成犯罪预防的网络化,而是增强公民的安全感。目前在全国各地开展的社区警务活动中在社区内都设置了社区警务室,其功能也较全面,甚至派出所的某些职能也被前移至警务室。虽然这有助于便利派出所对辖区的就近管理和控制,但是却背离了社区警务室设置的本意。古代的亭设置在居民区中的,亭长要经常沿街巡逻,亭长也经常是本地区的居民,便于和周围群众交流。社区警务室是派出所在社区联系公众的站点,是社区民警与居民密切联系和沟通的固定场所。同时,社区警务室有助于在居民深表建立安全防范的心理保障。社区警务室在社区建设过程中要发挥沟通、联系群众,以及就近保证社区安全的功能而不是警察在社区办公、休息、落脚,甚至审讯、关人的场所,因此社区警务室应该方便群众多来往,促进居民和警察交流。随着社区建设的实施,社区民警的作用将会得以扩大,社区民警不能仅仅作为普通的警力来使用,需要赋予其更多的职能,结合现代民主理念,在制定社区警务决策的时候应该广泛的接受民警的意见和建议,提升民警的地位。 2.借助经济的作用来促进公众参与治安的热情 在传统社会中,能够参与社会治安工作就意味着拥有某种政治资本,甚至是政治身份的象征,可以免除劳役,同样带来的经济收益也是可观的,可以免除租税,因此公众具有主动参与的倾向。现代,物质利益是人们的重要价值取向,公众以“经济人”的视角投入社会治安工作,就会自觉不自觉地关注其所投入资源的物质回报。在这种情况下,应该进一步强化经济杠杆的促进、调节作用,拓展有偿服务,为公众参与社区警务提供新的支撑点。
