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1互联网管控概述 1.1互联网管控涵义及必要性 互联网管控是指管理部门基于维护政治安全和社会稳定，保障公民个人权益等目的，依据有关法律规定，采取多种方式方法，对网络上的违法不良负面有害舆情信息进行管控处置。 当前，互联网由于其虚拟、隐秘、开放性、超时空、传播迅捷等特点，很容易为境内外敌对势力所利用，进行各种危害国家政治安全的活动，或者为一些别有用心人员所利用，进行影响社会稳定、妨碍社会管理秩序、侵害公民个人人身财产权益、甚至违法犯罪等活动。基于互联网发展过程中出现的上述问题，必须加强对互联网舆情信息的管控，这样才能保障政治安全、维护社会稳定、促进经济发展、保护公民权益，才能创新丰富社会管理工作的方式方法，提高党的执政能力和水平，构建和谐社会。 1.2互联网管控措施与实施条件 事前管控措施包括由各论坛服务商和版主人工审核舆情信息,对论坛发帖进行合法性审查及延时，运用智能型软件自动过滤敏感词语，对微博发帖实行实名制等。事中管控措施包括对犯法信息进行实时跟踪，并采取必要的应对措施。事后管控措施包括对违反法律规定的信息、传播者进行法律制裁等。 互联网管控实施条件： 1）管控的目的必须正当，是为了维护国家政治安全与社会稳定等，不得滥用职权谋取私利；2）管控的主体必须适格，是有执法权的国家职能部门；3）管控的内容必须明确，是法律明文规定危害国家安全和影响社会稳定、侵害公民人身财产权益之类的违法不良有害负面舆情信息；4）管控的程序必须合法，不得侵害个人隐私以及妨碍正常的社会管理秩序。 2国外互联网管控法律体系介绍与分析 2.1美国互联网管控法律体系介绍与分析 1）管控理念奉行自由主义，但逐步由宽松向限制理念转变。美国在管控互联网舆情信息过程中，基本是奉行“言论自由”、“网络无界”等自由主义理念，很少有行政干预，对网民言论管控相对宽松，管控措施大多也是通过自下而上、非集中化的方式来完成，比较注重管控的开放性和民主性。但近年在发生了“911”事件、维基解密等重大事件后,为保护国家核心利益，美国采取了一系列史无前例的措施,规定政府可以凭借秘密的法院指令，强制要求互联网服务提供商提供用户的个人信息[1]；按照《爱国者法》的规定，政府安全部门可以以反恐为由获取民众的互联网通信内容[2]。 2）管控法律法规数量繁多、内容全面。自1978年以来，美国联邦政府及各州政府，先后制订出台了130多项有关互联网管控的法律法规，美国也因此成为世界上拥有互联网管控法律最多的国家，涵盖了社会生活的方方面面，对各类违法犯罪行为及惩处措施都进行了明文规定,切实做到了管控有法可依[3]。并特别注重对未成年人和公民私权益的保护，凡制造、持有、传播儿童色情都会认定为犯罪。 3）管控措施做到与时俱进，且常规和非常规手段并用。为紧跟互联网形势发展，美国政府将启动网络身份证战略，在平时执法过程中，美国政府对网站及网上论坛实行分级分类管理，对违规网站及经营者、有网络犯罪污点的人实行黑名单制度，并加大对互联网管控的财政投入，《确保网络安全国家战略》法案规定，累计至2006年投入金额高达1.5亿美元，用以推进网络信息化安全建设[4]。而在非常时期，《信息安全与互联网自由法》修正法案规定，在“禁止”总统“关闭”互联网的同时，授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”，在此状态下，政府可以接管部分网站或禁止对部分网站的访问[5]。 4）管控过程中鼓励公众参与监管，并推行行业自律。美国管控互联网强调没有政府参与的自由和平等，注重网络自主发展,主张市场调节，比较重视发挥民间团体和企业、个人的监督作用，鼓励非政府组织参与到对互联网的监管过程来，如一个名叫“提倡保护儿童网站协会”的非政府组织就专门致力于举报和查证各种色情网站。同时，美国政府积极推行互联网行业自律机制，赋予互联网行业协会及民间自律组织较高的法律地位，从而具有较高地权威性，如美国“互联网保健基金会”制定了行业应遵守的8条准则，对于违规者，行业协会将代表整个行业来施加压力，要求其改正，甚至可以采取更严厉的措施使其在业内失去发展的机会[6]。 2.2韩国互联网管控法律体系介绍与分析 1）管控理念奉行规范管理理念，严格要求网民执行上网实名制。为杜绝虚假网络舆情信息,韩国网站要求信息者填写详细的用户资料,填报真实姓名、身份证号、住址、职业等详细信息，经对每个者的姓名和身份证号核实无误并备案后,才提供邮箱或账号，通过邮箱和账号才能建立、访问博客论坛等网页并发言，韩国也因此成为全球落实实名制最彻底的国家之一。 2）管控法律体系中明文规定了对互联网舆情信息内容进行审查过滤，规定了互联网联网单位的连带责任和义务等内容。韩国出台了《电子传播商务法》、《不当Internet站点鉴定标准》、《互联网内容过滤法令》等法律,规定信息传播伦理部门对“引起国家主权丧失”或“有害信息”等舆情信息内容进行审查鉴定，而信息部可以根据需要，命令信息提供者删除或限制某些舆情信息内容[7]。《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》规定韩国各主要网站在网民发言之前，必须对发言者的身份证号码等信息进行记录和验证，否则将对网站处以最高金额约3万美元的罚款，且如果由于网站未能有效进行实名制登记而造成法律纠纷，网站将代替无法被追查到的被告接受惩处[8]。 3）设立了专门的管控主体来管控互联网,并赋予信息通信部长互联网紧急状态管制权。韩国成立了因特网安全委员会专门管控互联网，该委员会负责制订韩国网站分级分类管理标准，并有权审查包括BBS、聊天室等网络空间，就净化舆情信息内容提出一般性的准则与政策建议。当信息通信部长认定某一舆情信息在危害公共治安或有伤风化时，可以下令有关公司停止传播，并有权对设有各类信息检索、储存、发送等设备的公司负责人,提出屏蔽违法不良有害信息的劝告[9]。#p#分页标题#e# 4）管控过程中应用多种技术手段进行管控。韩国出台了多项法律规定鼓励对互联网进行技术管控。[10]。 3我国互联网管控的法律现状与存在问题 3.1我国现有互联网管控的法律依据及管控现状 我国互联网管控法律体系由《宪法》、《刑法》等普通法内的相关法律法规，和《计算机软件保护法》、《计算机信息系统安全保护条例》等互联网专门管控法律法规组成。这些法律法规主要由中央政府各部门制订出台，一些地方政府也根据本地实际情况，制订出台了相应的规章制度。总而言之，目前我国已初步建立起了以《宪法》、《国家保密法》、《刑法》、《民法》、《计算机信息系统安全保护条例》等为主体的，共有40余部有关互联网舆情信息管控的法律、行政法规、司法解释和部门规章，基本上涵盖了政治、经济、文化等各个领域。 当前互联网管控现状：1）初步确定了互联网舆情信息管控范围。《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》等法律法规，以列举的形式规定了任何组织或者个人，不得利用电信网络制作、复制、、传播有关违法有害信息。2）明确了各部门互联网管控职能。工业和信息化部管网络接入，宣传部门管网站内容，文化部门、公安部门管审批和处罚。3）公安等管理部门，当前依据有关法律法规采取多种方式开展管控工作。4）互联网实际管控效果不尽人意。虽然当前多个部门在对互联网舆情信息实施管控，但未能得到网民和被管控互联网单位的充分理解、支持和配合。 3.2我国现有互联网管控法律体系缺陷及存在问题分析 1）管控理念注重政府管理而对网民权益保护不足，并缺乏相应的权利救济制度。目前我国互联网专门立法大多属部门机关自己设定立法程序，进行行政立法，制订的各类法律、法规和规章纷纷强调规范秩序、维护安全，过分强化政府对网络的管制，而漠视了对相关网络主体权利的保护[11]。在互联网舆情信息管控过程中,政府的管控行为与公民权利保护之间很可能发生冲突，冲突中如果发生了管控部门管控不力、不当或出现失职、侵权行为时，缺乏对管控部门的监管制度和被管控方的事后权利救济制度。如当前常有一些被举报部门和人员发现网上出现了不利于自己的言论，往往利用公权力采取删贴甚至查封ID的手段，并对发贴者进行打击报复。 2）管控法律体系落后于形势发展，内容不全、衔接不畅。 在互联网迅猛发展新形势下，针对互联网管控过程中出现的新情况、新问题，缺乏法律明文规定，管理部门在执法时往往面临无法可依。如当前没有制定专门针对网民发言和网站内容审查过滤、专门界定网上违法犯罪行为和惩处标准、覆盖网络违法犯罪诸环节等方面的相关法律法规。同时，现有各法律法规间的衔接也不顺畅，普通法与互联网管控专门法未能实现无缝隙对接，执法时存在生搬硬套现象。 3）管控法律体系位阶不高，权威性不强，认同度不足。 当前众多的有关互联网管控的法律法规，大多停留在部门规章的层面，法律位阶稍高的只有2000年《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》，而被称为“法”的仅有《中华人民共和国电子签名法》、《侵权责任法》，其余皆是各种“规定”、“暂行规定”、“工作细则”，甚至“意见”等，法律效力相对比较低。法律法规的制订部门也主要是以国家部委和地方政府为主,国务院制定的行政法规都只有少量，全国人大有关互联网管控的立法更是稀少，缺乏一部针对互联网管控的权威性的基本法。并且在立法过程中，由于网民和互联网单位很少参与，导致制订出台的法律法规未能得到网民和互联网单位很好的认可，在贯彻执行过程中遭遇不小的阻力。 4）网民和互联网接入、联网单位存在有法不依现象，法制意识亟待增强。虽然当前各部门出台了多项互联网管控法律法规，但实际执行并不到位。如网站为了简化程序对执行网站备案制度就不是很主动，网吧为了获取经济利益，放松了对网民上网实名制的要求，同时网民自己也在想法规避实名制的要求。整体而言互联网行业的自律差，市场自发调节机制又不健全,缺乏有关信用制约机制，法制意识急需增强。 5）管控过程中缺乏统一的管控标准和程序，适用相关法律时存在矛盾冲突和管辖权争议等问题。当前互联网管控法律法规的制订和执行主体包括多个部门，缺乏统一的标准和程序，导致所制订的法律法规之间存在重叠交叉，甚至相互抵触，在实际执行过程中这些部门各自为政、多头管理、分散执法，增加了互联网单位的“制度成本”,同时也容易造成各部门相互推诿责任和争揽权利。且由于互联网的虚拟性、开放性和超时空性等特点，导致网络活动参与主体身份很难确定，法律关系方的界限非常模糊，故在对网络违法犯罪行为进行定性时，法律适用方面很容易出现空白或者矛盾冲突。此外，当前管控法律法规对管辖权的划分也非常模糊，缺乏明确具体的规定，在具体界定犯罪行为地和侵权地等方面存在很大困难，很难适用传统管辖原则。 4健全完善我国互联网管控法律体系 4.1健全完善我国互联网管控法律体系的指导原则 1）明确互联网管控立法和执法目的。要以国家利益为根本，以公众长远利益为标的，以符合宪法精神为基本要求，去制订完善互联网管控法律法规，要以自由、秩序、正义作为互联网管控立法的价值取向。在执法过程中要确保国家主权与安全、维护社会稳定、规范社会管理和市场经济秩序、保障公民权益、体现道德准则、有益意识形态安全。 2）规范互联网管控立法和执法程序。制订完善互联网管控法律体系过程中，要“立足实际、适度超前”，为互联网发展预留空间；要审慎立法、科学立法、民主立法。在执法过程中始终坚持公开、公正、公平原则，必须慎重从事、依法从事，不能滥用行政裁量权。#p#分页标题#e# 3）优化互联网管控立法和执法技术。制订完善互联网管控法律体系过程中，要按照“政府主导、民主参与、统筹规划、统一标准”的原则，采取整体修法的方式，进行有计划有步骤的修正完善，最终形成以“网络基本法”为核心,其他配套法律法规齐备的系统化法律体系。在执法过程中要学习借鉴国外先进科学的管控技术，并结合国情研发应用互联网管控新技术，实现人防、物防、技防的有机结合。 4）遵照互联网管控方针，推进互联网依法治理。遵照“打击和防范相结合、惩戒和教育相结合、事先公布和事后惩处相结合、日常监管和集中整治相结合”的方针，践行“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的互联网管控政策主张，坚持不懈推进互联网的依法治理，推进网络安全和网络文明建设。 4.2健全完善我国互联网管控法律体系的对策措施 1）修订完善现行互联网管控法律体系，及早推出互联网基本法。梳理现有互联网管控法律、行政法规、部门规章和规定、办法等，进行合理整合及分类，发现彼此相抵触、与实践不相适应等情形的，要及时开展解释、修订、补充、废止等工作。并要根据互联网发展形势，针对互联网管控过程中出现的新情况、新问题，如管辖权、责任主体、新罪名的确立、权利救济等问题，要做到与时俱进，进一步补充制订出台新的法律法规，使执法工作始终能够有法可依。同时，为提高互联网管控的效力和权威，并为其他互联网管控法律法规提供有效支撑，要加快推进互联网基本法的制订进程。当然，制订互联网基本法要由国家统一立法，要综合考虑国情，制订过程要严谨，论证要充分，内容要具体，实践中要可行，且其中不仅要制订禁止性、惩罚性的法律规定，还要有促进互联网从业单位进行自律的规定，最终逐渐形成由基本法、行政法律法规、司法解释等相融合的互联网管控法律体系。 2）推行以网治网，发挥行业自律的作用，构建法治氛围。 政府要鼓励网络技术创新，借鉴美韩等国的管控做法，鼓励互联网接入、联网单位充分利用技术手段对互联网舆情信息进行监测与管控；要畅通发现举报渠道，发动组织成立互联网巡逻自愿者、协管员队伍，加大对互联网违法有害信息举报中心和网上报警岗亭的人力、资金、设备等方面的投入；要建立健全举报制度，如可以建立从违法有害信息者罚款中提取奖金的“悬赏举报”制度，甚至可以采用政府补贴的方式进行奖励；要严惩发现问题的网站，督促其积极整改，对于拒不改正的网站，列入黑名单进行公开曝光，情节严重者交有关执法部门处理。同时，政府要立法鼓励行业自律，健全完善行业自律规范，指导和协助互联网行业建立一种自我管理机制，从而实现网络自治。要培育先进的网络文化，加大互联网法律法规的宣传力度，进一步提升网民和互联网单位的法制意识。 3）执法过程中要进一步明确互联网管控规范和标准，正确把握互联网管控的程度。管控部门要事先把互联网管控原则、依据、权限、程序、范围和处罚措施，以及侵权后的救济机制等对民众公布，让民众全面知晓互联网管控的法律内容、适用范围、适用方式、适用条件、法律责任和法律后果等。 管控部门不能任意扩大管控的范围，不能侵犯正当的言论自由,而要保障公民意见的合理表达，在确保安全的前提下，在国家利益、用户个人利益和行业利益之间寻求合理的平衡，做到正确把握知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击之间的度，力争把对互联网的管控限制在合理的、必要的最小程度之内。 4）健全完善互联网管控方法和机制，提升互联网管控能力和水平。互联网管控过程中要刚柔相济、有所侧重，要进一步加大对网上虚假负面舆情信息的打击力度，特别是对那些危害国家安全与社会公共利益的违法有害舆情信息，要依据情节轻重和危害程度，采取多种法律手段进行制裁和惩处，而对于其他一般性的网络舆情信息，尽量通过指引、评价、教育等手段，依法有效地加以引导和规范。要借鉴美国等国家的分级分类管控方法，和特殊时期封网等管控经验做法，全方面开展互联网事前、事中和事后管控工作，并要进一步健全完善事前审批与事后管控相结合、分级管理与属地管理相结合、政府管理与行业自律相结合、网上监控与网下管理相结合等多种工作机制。此外，要加强国际、国内各部门间的协调交流沟通，加强法规研究、技术应用、数据共享等方面的合作，加强打击网络违法犯罪的区域性合作，建立健全跨区域协同处置机制和多边合作机制，提升互联网管控能力和水平。 5结束语 加强对互联网的依法管控是大势所趋，但我国互联网管控法律法规不够健全完善，网民和互联网单位未能充分理解遵守相关法律法规，执法部门在执法过程中也存在诸多问题。在加强互联网管控的同时，需要分析借鉴国外互联网管控法律体系的先进经验，结合我国国情，从制订完善现有法律法规，推出互联网基本法，提升网民和互联网单位的法制意识，加大法律法规贯彻实施力度等多个角度，去进一步健全完善我国互联网管控法律体系。
