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随着海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）于2010年9月12日的实施，两岸关系步入了一个新的历史时期，台湾地区与祖国大陆之间的经济交流与合作日益频繁密切，台湾居民来大陆就业呈现发展态势，涉足大陆地区经济、文化等各个领域，对大陆地区特别是沿海发达省市的劳动力市场产生了较大的影响．与台湾人才“登陆热”现象不相适应的是，大陆地区关于台湾居民在内地就业的法律制度还存在一些不足与缺陷，需要我们加以发展和完善． 1大陆有关台湾居民在内地就业法律制度之现状 台湾居民在大陆就业是指台湾居民依法应聘受雇于大陆各种用人单位从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的行为[1]71．随着海峡两岸人民之间往来的频繁，台湾新一代的年轻民众对大陆的认识逐渐加深，越来越多的台湾居民愿意来大陆就业．早在2001年9月，15万台湾求职者中有2.02万人希望就业地点在大陆，占求职者比重的13.5%[2]．涉台劳动关系不同于一般的劳动关系，具有如下特征． 第一，平等性． 我国《宪法》规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分．”台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾同胞同属中国人．因此，台湾居民在大陆就业应遵守祖国大陆的法律，依法享有权利并承担义务．在处理涉台劳动法律关系时，应力求公平公正．正如有的学者所指出的，两岸当事人的民事法律地位和诉讼权利义务一律平等，不仅在实体上而且在程序上均应一视同仁[1]21．对此，2005年颁布的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第4条：“台、港、澳人员在内地就业实行就业许可制度．经过许可并取得就业证的台、港、澳人员在内地就业受法律保护．”第15条规定：“用人单位与聘雇的台、港、澳人员之间发生劳动争议，依照国家有关劳动争议处理的规定处理．”这表明，现行立法要求发生涉台劳动争议时，根据我国有关劳动争议的规定处理，对台湾居民给予了同等的法律保护． 第二，特殊性． 台湾居民在内地就业由于主体的涉台因素，具有一定的特殊性．这类涉台法律事务，绝不是国际法意义上的国家间的法律事务，而是中国国内特殊的法律事务．但它也区别于完全发生在大陆其它省、自治区、直辖市直至香港、澳门特别行政区及相互间的法律事务[1]6．首先，涉台劳动关系受两岸关系形势的影响和制约．台湾同胞与大陆同胞本同属中华民族，血浓于水．虽然由于历史的原因，两岸曾出现过对抗甚至隔绝的态势，但自1986年10月15日台湾当局宣布开放两岸人员往来起，两岸同胞近38年的隔绝状态被打破．近年来，两岸关系的进一步缓和，为台湾居民到大陆就业提供了更加便利的条件，大陆相关的法律规范也逐渐完善．从1994年2月21日颁布的《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》到2005年10月1日起施行的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》，以及各地方相继出台的有关涉台劳动立法，内容得到了不断的修改和完善．当发生涉台劳动争议时，由于关系到判决的送达与执行等方面，其争议处理的程序及效果也因两岸关系形势尤其是政治状况的不同和相互配合、协助意愿的高低大受影响[1]11．其次，这种特殊性还表现在对台湾居民实行就业许可制度．台湾居民在内地就业需由用人单位为其办理就业证；用人单位变更的需重新办理；劳动合同的终止需办理注销手续．用人单位若未办理上述相关手续的将受到劳动保障行政管理部门的行政处罚． 针对台湾居民来大陆就业的敏感性，祖国大陆适时制定了相关的法律规范加以调整．相关立法主要集中规定以下几个方面的内容． 首先，台湾居民在大陆就业须具备的条件．现行规定对台湾居民作了几项基本性的要求，如年龄范围（18至60周岁），身体健康，有效证件及从事国家规定特殊工种职业资格证明等，而不再要求其“具有从事本专业实际工作经历”．这意味着没有就业经历的台湾青年从大陆高校毕业后可直接在大陆就业，其他台湾居民只要符合用人单位的要求，也可以同内地居民一样平等就业． 其次，台湾居民在大陆就业的岗位选择．虽然旧的规定要求“聘雇的台湾居民从事的岗位是用人单位有特殊需要，且大陆暂缺适当人选”，但现行法律将此内容删除，仅原则性规定了“用人单位聘雇或接受被派遣台、港、澳人员，应当遵守国家的法律、法规”．新的立法扩大了台湾居民在大陆的就业空间，使其有了更多的岗位选择．当然，对于从事国家规定的职业（技术工作）的，应当按照国家有关规定，具有相应资格证明． 再次，就业证管理办法．由于台湾居民在大陆就业实行就业许可制度，其就业证的办理与更换等也是立法需要规制的内容．现行法律规定由用人单位为台湾居民办理申请、变更及注销就业证手续；若用人单位未履行上述义务，劳动保障部门有权责令其改正，甚至可以给予罚款． 2大陆有关台湾居民在内地就业制度存在的问题及其原因分析 有关台湾居民在大陆就业的立法，保障了台湾来大陆就业的劳动者的合法权益，有效地促进了海峡两岸人才的双向流动，促进了两岸的和平与发展，其制度价值不言自明．目前大陆的相关立法，存在以下问题，有待改进． 2.1有关台湾居民在内地就业制度存在的问题 2.1.1相关立法数量较少 涉台立法包括中央涉台立法和地方涉台立法．中央涉台立法是由中央国家机关包括全国人大及其常委会、国务院、国务院有关部门针对台湾事务制定或通过的法律规范，主要指涉台法律、行政法规、部门规章的制定．地方涉台立法是指省、自治区、直辖市，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市，经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府所通过的或制定的涉及台湾事务的法律法规，主要是涉台地方性法规、地方性政府规章[3]．#p#分页标题#e# 目前，国家层面涉及台湾居民在大陆就业方面的立法仅有劳动和社会保障部2005年颁布的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》一部部门规章．其数量少，位阶也不高．这与整个涉台立法的滞后现状一致，并不是台湾居民就业方面立法单方面存在的问题①．同样地，地方有关涉台就业方面的法律规范也存在数量少的问题．以福建省为例，虽然制定了《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》（1990年7月3日施行）、《福建省台湾船舶停泊点管理办法》（1994年7月19日施行）等多项专项涉台地方性法规，号称是全国涉台立法起步最早、立法数量最多的省份，但相关规定很少有涉及到保护在闽的台湾居民劳动就业方面的内容，仅有新的《台湾居民在福州申办个体工商户登记管理的若干意见(试行)》略具有创新性．而其他地区多以工作指导意见来规范涉台就业法律关系，并未以正式的立法对此类问题做出具体的规制，如《广东省劳动和社会保障厅贯彻执行〈台湾香港澳门居民在内地就业管理规定〉的通知》．可见，无论是中央层面还是地方层面，关于台湾居民在大陆就业方面的立法存在数量少的问题． 相较之下，关于台胞到大陆投资方面的立法走在所有涉台立法的前列．从1988年国务院《关于鼓励台湾同胞投资的规定》到1994年的《台湾同胞投资保护法》，再到1999年的《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》，它们逐渐为台湾同胞在大陆投资奠定了坚实的法律基础．与此同时，福建、四川、湖北、广东等三十多个省、市、自治区等出台了实施《台湾同胞投资保护法》的具体办法，内容涵盖了保护台商利益的各个方面，值得涉台就业立法的研究和借鉴． 2.1.2相关立法内容不完备 大陆有关台湾居民在内地就业的立法数量较少，这决定了其在内容上必然存在一定的缺失与不足． 第一、台湾居民来大陆就业的条件规定不明确．2005年《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第6条规定：“用人单位拟聘雇或者接受被派遣的台、港、澳人员，应具备下列条件，（一）年龄18至60周岁（直接参与经营的投资者和内地急需的专业技术人员可超过60周岁）．”此处“内地急需的专业技术人员”的认定标准是什么？《规定》未作具体说明，也无相关实施办法对此作出补充说明．因此，在实践中很难对此进行认定和操作，不利于用人单位的具体掌握． 第二、保护范围不全面．《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第4条规定：“经过许可并取得就业证的台、港、澳人员在内地就业受法律保护．”根据该条，未取得就业证的台湾居民在内地就业是否受法律保护？对于受雇于用人单位的台湾劳动者，立法将办理就业证规定为用人单位的一方义务，实践中出现的未办理就业证情形多由于企业企图逃避义务及疏于办理等原因．虽然企业的该行为将由行政机关责令改正或被处以罚款，但将其建立的劳动关系视为不合法并不予保护的后果对台湾劳动者十分不利．同时，该《规定》第3条，即“在内地就业的台、港、澳人员，是指（二）在内地从事个体经营的香港、澳门人员．”未将台湾居民在内地从事个体经营行为纳入法律的保护范围． 第三、企业合同解释责任的缺失．台湾居民虽与内地血脉相承，但由于各地特有的文化背景及生活习惯，其对大陆地区相关法律，特别是有关劳动保护方面的法律不太熟悉，也不太能理解．然而，目前并没有相关立法明确规定用人单位对于涉台劳动合同的特殊解释责任，很有可能出现因为某一特定词语含义及表达方式的不同引起劳资双方对劳动合同条款解释不同的争议，这直接影响了台湾居民维护自身合法权益的效果． 第四、劳动者责任的缺失．《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》规定了用人单位的法律责任，如“用人单位聘雇或者接受被派遣台、港、澳人员，未为其办理就业证或备案手续的，由劳动行政部门责令其限期改正，并可以处以1000元罚款”等．但规定未提及对在内地就业的台湾居民违法就业的相关规制内容．若出现台湾劳动者虚开健康证明，伪造相关国家职业资格证明等，将损害用人单位的合法权益，因此也有必要明确加以规制． 2.1.3地方立法的创新性不足 已有的地方涉台劳动保护立法不仅存在数量少的问题，而且还存在创新性不足的根本性缺陷．地方涉台就业立法多以执行性为内容，是对中央已有规定的实施性规定．由于涉台立法具有高度的政治敏感性和许多不确定的因素，出于对立法成本的考虑和政治风险的顾忌，地方对创新性的涉台专项立法普遍缺乏动力[3]．各地方相关立法及相关政策均是处于实施层面的规定，仅有2006年5月福州市的《台湾居民在福州申办个体工商户登记管理的若干意见（试行）》尚具有创新性，其在《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》未对台湾居民在大陆从事个体经营做出相关立法规定情形下，率先对此做出相应规定． 2.2大陆有关台湾居民在内地就业制度存在问题的原因分析 2.2.1涉台问题的敏感性 正如前文所述，两岸关系经历了从隔绝到缓和的发展过程，但目前两岸关系总体仍未定型，交往中始终存在着政治斗争．因此两岸在商谈事务性问题时总是尽力回避敏感政治问题，例如避免讨论台湾地区“司法管辖权”或“法律管辖权”这类问题，而是通过海基会与海协会、两岸民间团体等协商机制来解决两岸交往中的问题．因此，关于台湾居民在内地就业的法律制度发展也因涉台问题总体的敏感性而步伐缓慢． 2.2.2涉台立法不受重视 大陆人口基数大，劳动力供过于求，对外来就业人员持可有可无的态度，不像引进台资那么心切，致使大陆对台就业人员的立法更多的是出于政治上的考量，仅是作出的一个姿态而已，难免存在不全面、不规范的问题．一部法律、法规、办法得以出台，主要是体现各级立法机关意愿和社会的热点问题，大陆正在实行城镇化，需要更多的就业岗位，台湾居民来大陆就业，或许并不是立法机关鼓励和引导的方向，因此，出台的相关法律、法规层次不高，约束力不强．#p#分页标题#e# 2.2.3社会关注度不够 一方面，台湾来大陆就业人员人数不多，其数量相对大陆人口微不足道，其权益是否能够得到保护，对大陆的就业秩序和就业环境影响不大，也不会损害国际形象；另一方面，台湾来大陆就业的人员一般文化程度较高，所就业的企业管理规范，各种福利、收入优于其他企业，发生劳动纠纷可能性小．综上所述，台湾居民来大陆就业不为社会所关注，进而缺少社会的监督，这对中央及地方的尽快立法缺少一定的推动力． 3完善大陆有关涉台就业法律制度的建议 3.1对台湾居民来大陆的就业条件做出补充性解释 针对《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》未对“内地急需的专业技术人员”作出具体规定的问题，各地方立法可以根据该地区的劳动力市场及各产业的实际状况，制定出不同的认定标准．这一方面有助于吸引更多专业化的台湾人才应聘到内地急需的各技术性岗位，为内地的经济发展作出更大的贡献；另一方面也是台湾人才与内地岗位的一个互选过程．各类内地急需的专业技术岗位因其市场需要的原因往往报酬比一般的岗位要高，各地可以鼓励有专业技能的台湾人才在众多岗位中选择最适合自己发展的岗位就业，实现劳资双方的共赢．此外，可适当放宽台湾劳动者的年龄限制，可以将来内地就业的台湾居民年龄范围有条件地扩大或是作出补充规定，降低文艺、体育等特种公益性质的劳动者的就业年龄，与《劳动法》的规定一致． 3.2扩大就业范围 《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》规定，“在大陆就业的台湾居民若从事国家规定的职业（技术工种）的，应当按照国家有关规定，具有相应的资格证明．”随着两岸交流交往的增加，大陆向台湾居民开放了多种专业技术人员资格考试项目，如注册建筑师、经济师、会计师、拍卖师、执业药师等等，这类国家职业资格证书对于规范在内地就业的台湾居民具有重要的意义．但是，目前仍然有很多领域没有对台湾居民开放，特别是在教育文化领域还有很多的限制．因此，可以适当允许台湾居民从事部分教育文化领域的工作，比如，某些学科的教师从业资格、某些领域的广播电视节目等[4]．此外，两岸可以签订职业资格证书的互认协议．效仿广东省和香港地区于2011年研究推行的“一试三证”的两地互认合作，香港居民只需通过一次考试，就可得到内地、香港乃至国际认可，这可以作为大陆某些地方与台湾地区签署类似协议的参考． 3.3进一步明确合同解释和法律责任的规定 如前所述，目前立法关于用人单位对涉台合同解释和台湾居民违法就业的法律责任未作具体规定，这方面的立法缺失不利于保护合法的台湾劳动者，也不利于内地劳动力市场的稳定和谐．因此，立法应作出相关补充，规定要求用人单位在对待涉台劳动合同时必须作出特殊处理，向劳动者作出具体详细的说明与告知，避免因海峡两岸用语涵义理解的不同而引起误解．针对劳动者开具虚假健康证明等行为，明确由劳动行政部门处以罚款或限制其在内地就业等其他法律责任． 考虑到两岸关系的复杂性以及台湾居民来大陆就业尚处于发展当中的态势，涉台就业立法应着重发挥地方的先行先试优势．第一，地方性立法具有灵活性和针对性的特点．台湾居民来内地是一个局部较热的区域性问题，他们往往选择经济较发达或地理位置较便利的大陆地区，像新疆、西藏这样自身人口稀少、劳动资源少的地方，台湾劳动者数量甚少．因此，尚无必要制定全国性的立法规制这种不具有普遍性的问题．相形之下，地方应积极努力探索并大胆创新，去解决这些新事物、新问题，而且地方立法的制定或修改程序相对简单，所需时间较短，可以相机而动[5]．第二，地方立法是对未来中央立法的探索．地方立法可以为中央涉台立法提供探索经验，如关于台湾同胞投资的立法问题，就是先有地方性立法而后再由中央立法的①． 4结语 台湾居民来大陆就业是两岸关系和平发展的结果，同时又进一步促进了海峡两岸的交流与合作．现阶段，大陆地区相关涉台立法尚不完善，未形成体系．我们应在分析现有涉台立法不足的基础上，鼓励地方积极探索，发挥地方立法的优势，逐步将相关法律法规予以完善和发展，以便台湾居民在大陆就业更加便利的同时能更充分地受到法律的保护．
