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本文所讲的跨区域河流主要是指国内跨行政区域的河流，众所周知，河流多是天然形成，很少会仅存在于一个密闭的空间里，所以一条河流经常是跨越多个行政区域，甚至多个国家和地区，比如湄公河、雅鲁藏布江等。随着近些年我国经济的快速发展，水资源无论是在工农业的生产中还是在我们日常生活中都扮演着越来越重的角色，但是粗放型的经济发展模式也使得多数河流遭受了严重的破坏。而我们传统的河流的治理方法是哪儿污染严重治理哪儿，是谁辖区内的河段由谁负责管理，头痛治头，脚痛治脚，“各扫门前雪不管他人瓦上霜”。但是河流水资源具有整体性、关联性、跨行政区域性，是一种环境资源,在使用中又存在着使用的多元性和差异性等特征。而无论对流域水资源的何种使用，从长远计，都必将涉及到对水资源的保护，防止其受到污染。
（一）对流域可持续发展的认识还不够
长期以来，谈到国民经济和社会发展时往往只注重经济增长指标，而很少把资源消耗和环境代价纳入经济核算体系。虽然当前党中央国务院提出了深入落实科学发展观，进一步推进可持续发展战略，但是抽象的行政指引在意识领域短时间内难以起到立竿见影的作用。在经济利益至上的思维惯性作用下，以污染换经济的现象还普遍存在，人们还没有真正意识到人与自然是个统一体。科学的流域可持续发展观还需要进一步贯彻落实。
（二）滥用水资源，缺乏约束用水法律制度
改革开放以来我国以环境为代价换取了经济的快速发展。到目前为止我国大部分企业基本上还是在走一条粗放型发展的模式，沿江沿河设立的化肥厂、石灰厂等比比皆是，而且这些企业以老企业居多，生产技术及设备相对落后，水重复利用率低、消耗指数大，环保设施不配套。因此，在生产的过程中，就产生了污染。源头防污、治污的效果不好，再加上环保遗留问题和历史欠账较多，水污染更加得不到有效的治理。连续多年我国经济总量急剧增加，城市化进程不断加快，各跨区域河流人口迅速增长，两岸工农业生产和生活用水已远远超过其承载能力，这不仅使得河流流量减少，还大大降低了河流对污染物稀释、自净的能力，加剧了河流水污染。而我国目前还没有建立起限制用水法律制度，对于节约用水还只是一个公益口号而已，而道德上的约束尚不足以抑制经济利益的诱惑。
（三）缺乏有效的统一管理
首先，我国目前的水污染管理体制是“一龙主管，多龙参与”的制度，它造成了部门之间职能交叉和重叠，导致部门之间协调困难，迟缓了对水污染的有效治理，加速了水污染的形成。一方面，是河流流经的各省内部缺乏有效统一的管理。由于部门性质的不同，各部门水污染治理发展目标也不同，因此，各部门水污染治理机构都侧重于关注与本部门相关的水污染治理发展，从而导致组织资源设置分散，水污染治理的人力、物力资源的分散和水污染治理政策协调不够。另一方面，河流流经的各省之间缺乏有效地沟通与协调。
以松花江为例，2008年12月19日，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》其第二条规定“本条例适用于本省行政区域内汇入松花江水系的所有地表水的全部集水区域（以下简称流域）的水体污染防治。”2008年5月29日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议通过《吉林省松花江流域水污染防治条例》其第二条明确规定“本条例适用于本省行政区域内松花江流域的江河、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体的污染防治。”
由此可见黑龙江省和吉林省在松花江管理上基本是分片包干，在污染防治上各干各的，虽然在治理污染时两省之间有相应的应急协调机制，但是尚没有一个严格的制度上的约束，一旦问题发生难免会有权责不明，相互推诿的情况发生。在长江、珠江等其他各个跨区域河流水污染防治中都存在同样的情况。
（四）相关法律法规不健全
我国到1989年才颁布《环境保护法》，《水污染防治法》到1984年才正式施行。我国第一部流域性水污染防治法《淮河流域水污染防治暂行条例》是1995年颁布的，而针对其他跨区域河流水污染防治的法律法规却是空白，基本上都是一省一法，一区一法。例如目前针对松花江的专门立法只有《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》和《吉林省松花江流域水污染防治条例》两部地方性法规，尚没有一部统一的立法来统一规范松花江流域的污染防治管理工作。而英国几十年前便颁布了第一部水环境保护法规———《河流污染防治法》。日本于1996年就颁布了以流域为单元的《特定水系水道障碍防止及水源水质保护特别措施法》，建立了流域监测评价系统。
（五）河流水污染防治中执法力度薄弱
再好的法律制定出来执行不了也是枉费，目前国内多数河流污染事故频发跟环境执法部门的执法力度薄弱有直接关系。一方面是因为当地行政官员对水污染防治的意识不够，另一方面主要是地方保护主义作怪，因为大多数沿河而建的污染企业都是多年前在政府扶持下建立起来的，是地方财政收入的重要来源，一旦该企业被查封整顿那么地方财政收入也会带来重大影响，那么只要不是太影响本地生产生活他们也就“睁一只眼闭一只眼”了，至于可能对下游其他城市造成的影响也就不管不问了。
二、完善国内跨区域河流水污染防治措施的建议
（一）深入贯彻落实科学发展观，提高环境保护法律意识一方面加大环保宣传力度，加强对广大党员干部和人民群众的环境保护法律意识的教育。我国以前由于盲目的追求经济发展的高速度，单纯地以GDP衡量干部政绩，对相关干部的政绩观产生了错误的导向作用，经过近几十年的掠夺式发展导致严重的资源环境问题。因此跨区域河流流经各省应通过地方立法进一步落实科学发展观，进一步树立和落实以绿色GDP为核心的政绩观。另一方面，充分利用媒体、网络等便利条件提高普通民众的环境维权意识，对于河流水污染损害积极进行维权，从而达到全民共举，形成无人敢污染、无人纵污染的良好局面。
（二）实行限期节水法律制度
一直以来节约用水都是道德问题，我国对节约用水仅作了原则性的规定，但并无强制性条款。目前我国河流水资源污染日益严重，而道德已不足以遏制巨大的经济利益诱惑。水作为一种资源，虽然其具有自净功能，但是当有毒元素超过其自净能力，水体便会遭受污染。如果在秋冬季节枯水期仍从各河流大量取水使用，水量的总体减少使水体的自净功能减弱，不足以减少污染因子，这样不仅不能净化污染而且导致剩余的河水也遭受到了严重污染。修改后的新《水法》规定实行“开源与节流优先”的原则，但操作性不强，并且没有规定相应的法律责任。所以要防止流域水污染不仅要限制排污量，而且还要限期节约用水量，尤其对大量浪费水资源的单位或个人依法进行严惩，并把限期用水作为一项法律原则。由此可见，限期节水也是保护各河流流域可持续发展的一种重要手段，需要我国政府和广大民众的共同努力，实现社会发展向节水型、环保型社会的转变。#p#分页标题#e#
（三）打破区域限制，设立流域性管理机构
根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就愈趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建国内跨区域河流水资源保护体制时，必须加强调控实行统一指挥，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。
虽然国内各河流流域通过《中华人民共和国水污染防治法》，以及各行政区域通过的各种地方立法规范公民个人和企、事业单位的行为，建立各种监督管理制度，进行河流水污染防治，但其往往受到地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是由于水资源的“多头”管理造成的。所以跨行政区域河流要求在水污染防治问题上应进行统一治理。比如法国水资源管理的成功经验主要体现在遵循自然流域规律，根据其经济和社会的发展设置流域水管理机构，即流域管理局。这种管理形式既符合水文特征，又适应社会的发展。
因此我国可以考虑在环境保护总局下设立一个全国河流水污染防治办公室统一管理河流污染防治问题，在地方上针对各个河流的具体情况，设立类似于黄河水利委员会那样的流域性统一管理机构，并对全国河流水污染防治办公室负责，统一行使河流水污染防治管理的权利。这样既便于日常的监督管理工作，一旦有污染事故发生也有利于及时反映，统一协调展开治理工作，避免行政区域上的划分带来的工作上的漏洞，而且一旦救治不力也可以比较明确责任的承担。
（四）完善国内跨区域河流水污染防治立法
目前我国还没有统一的河流水污染防治基本立法，虽然我国现行的《水污染防治法》第十条规定水污染防治应按流域或者按区域进行统一规划，但是我国现行有关河流水污染防治的法规规范基本上都是按地方行政区域制定的地方性立法。仅1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》是一部流域性水污染防治法，而针对其他跨区域河流水污染防治的法律法规却是空白。各省、地区根据本地区的情况制定的具体水污染防治制度、措施虽然在一定程度上使流域的水污染防治取得了一定的成果，但这只起到了“头痛医头，脚痛医脚”的效果。一旦发生严重的河流水污染便会产生
跨地区污染和污染纠纷，以致造成地区之间，群众之间的矛盾，严重影响社会的稳定。国际上许多国家都采取以自然流域为单元防治污染，并取得了好的效果。我国国内跨区域河流水污染防治应适应世界发展的潮流，打破原来“各家事各家管”的分散管理模式。在水污染治理上以流域性的统一法规作为保障，只有将污染防治置于法律基础之上，水污染防治的重大举措，才能得到相应的法律支撑。因此应尽快制定我国统一的河流污染防治基本法，并以此为基础结合各个河流的水文地理特征制定流域性水污染防治法，以形成一个系统的完善的河流水污染防治法律体系，以达到各流域水污染防治工作有法可依、依法治理的目的。从而避免地方保护主义，以及跨行政区域的水污染纠纷处理过程中法律适用所带来的冲突，同时提高全社会对河流水污染的防治意识。
（五）加大水污染防治部门的执法力度
在有法可依的基础上，要把各个河流水资源保护好还要求执法部门必须要严格执法，形成有利于执法的机制。目前我国环境执法过程中执法不严，力度不大的状况普遍存在。特别是某些领导同志的思想认识不到位，重建设、轻管理，依法行政的自觉性不高。另外执法队伍还不够健全，执法人员相关素质欠缺也是一个主要原因。因此，一方面，应大力提高依法治水的法律意识，同时把具有相关法律知识、专业技术等专门人才吸收到执法队伍中去，提高执法人员的综合素质；另一方面，应通过立法赋予环境执法部门更大的强制执行力，打破原有的环境保护部门面对污染不敢执行、不能执行的尴尬局面；此外，还应强化对河流水污染的刑事法律保护，严厉制裁危险犯，加强对水污染犯罪的打击，对违法者加大处罚力度。
三、结论
随着我国经济的迅速发展和人们环保意识的不断提高，人们对生活质量的要求也越来越高，河流水污染防治工作的好坏不仅关系到沿岸普通民众的日常生活也直接影响到各河流流域的经济是否可以保持持续健康发展。因此建立健全相关法律法规，完善相应管理制度，建立流域性统一管理机构不仅将对我国河流的水污染防治起到重大作用，对我国社会经济和自然环境的和谐、健康发展更是具有长远的意义。