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本文作者：郭景涛 单位：华中科技大学公共管理学院 内蒙古大学公共管理学院
伴随民族地区经济社会的快速发展，民族地区政府用于应急报警系统的投入逐年提高，报警系统日益丰富，如内蒙古自治区的“草原110”经过10年的发展，已经从一个单一的报警求助系统，逐渐演变成集综合治理、应急、公共服务等多种职能于一体的综合体系，成为行业的一个标杆。其次，在政府应急指挥协调机制方面，各民族地区在应急管理的指挥与协调方面形成了一些制度性条文与规范，有了基本的行为依据。一方面，从当前的制度设计看，民族地区政府在应急指挥与协调方面取得了一定的进展;另一方面，各地区根据自身的实际开始探索适应本地区特性的应急联动与协调机制。如西藏自治区至2009年底已经建立起了以公安消防部队为中坚力量，公安、武警、医疗、电力、卫生、交通、电信、民政、环卫等行业部门共同组成的重特大火灾事故应急和社会联动救援体系。最后，在应急保障机制方面，民族地区各级政府对应急保障机制建设都高度重视。一方面，在制度安排上，各民族省区都在省区一级设立了保障组，制定了相关保障工作的预案和规划等，如内蒙古自治区政府设立了六个自治区级的保障组，分别担当应急救援的通信、医疗、治安、资金、物资等后勤保障事物;另一方面，民族地区各级政府在应急资源保障方面所做的工作逐年增多，不仅政府自身能够组织动员更多的人力、物力及财力资源，而且政府能够拓宽渠道，广泛动员社会力量和国际援助力量，给应急保障提供新的动力。
我国各类突发事件主要表现出突发性、紧急性、灾难性、不确定性、影响的社会性、实质上属于非程序化决策问题等六大基本特征。而针对各类突发事件的公共危机管理具有不同于常态管理的一些特征，一般来说，公共危机管理具有紧迫性、危险性、权威性、人本性、系统性等几个基本特征［1］。但是，由于民族地区的地理和生态环境较复杂，人口以少数民族为主，经济、社会发展水平相对较低，少数民族文化与现代文化等多元文化并存。民族地区这些特殊的社会、人文、地域环境决定了民族地区公共危机管理特征除了具备基本特征外，也具有其特殊性。
民族语言的多样性导致危机信息的隐蔽性这是民族地区危机管理的显著特征。中国少数民族众多，各民族都有自己的语言，有承认或未被承认的文字上百种。一方面，政府管理者对于各少数民族的动态尤其是危机的动态了解不多;另一方面，由于公共危机事件的突发性，更难察觉民族地区危机的发生，因而难以及时察觉和捕捉危机信息，很难将危机消灭于萌芽状态，从而使民族地区危机尤其是那些带有宗教色彩的危机更具隐蔽性。从近几年民族地区发生的危机事件看，在信息社会背景下，互联网的广泛应用使民族地区危机信息的传播具有更强的隐蔽性。
现代文化对少数民族传统文化的冲击导致危机事件的复杂性当代中国正处于经济高速发展、社会快速转型的时期，少数民族地区的现代化与城市化也在快速推进，少数民族语言和传统文化受到了很大冲击，使少数民族文化变迁呈现出民族文化融合、民族文化区域化等趋势。少数民族文化与现代文化并存，而且少数民族文化逐渐与汉民族文化融合，这使得民族地区危机事件更具复杂性。这里所说的复杂性，既具有目前学界所指的“不可预测性”［2］，又指因与各少数民族文化尤其是在语言和文字方面存在的隔阂，造成对各民族危机事件的难以捕捉。带有宗教色彩的危机事件，表面上似乎风平浪静，一旦爆发，则极具爆发力和杀伤力，现代传媒的发达使一个地方的危机事件有可能在最短的时间内波及世界的每一个角落，成为全球性的话题，这也从另一个方面促使危机的影响扩大化。
民族地区与东部沿海地区经济、社会发展的不均衡导致的危机表现形态的多样性当代中国正处于经济高速发展、社会快速转型的时期，由于民族地区社会转型的起点、机遇、社会环境、发展态势不同，形成了当代中国社会转型的不均衡性，导致中西部少数民族地区发展相对缓慢，与东部沿海地区的差异逐渐拉大，不仅影响着中国社会主义现代化的进程，更使得民族地区危机形态多样性与复杂化，除了具有一般性的自然危机如水灾、旱灾、山体滑坡以及传染性疾病之外，还表现为由于文化差异、宗教信仰差异以及心理失衡等而产生的各类矛盾与冲突［3］。此类事件爆发的导火索大多是因为拆迁、矿产开发、企业搬迁、土地补偿等导致一些百姓的经济利益受到严重损害，而一些地方政府和利益集团的相互勾结又加剧了事态的恶化。百姓的不满和压抑的情绪可能因为某个偶然事件而爆发，最后演变成群体性事件。如贵州省瓮安事件的深层次原因就是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等过程中，不断侵犯群众的利益。
民族地区危机事件影响的国际性由于很多民族地区地处边境，其应急管理面临的往往是跨国和跨地区的突发事件，地震、干旱等自然灾害往往事发在国外，却足以对中国边疆民族地区形成较大影响，造成严重损害。尤其是民族问题的敏感性，危机事件一旦发生，便会造成严重的国际影响。这在近几年民族地区发生的突发事件中有所呈现。如2009年新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市的“7•5”事件不仅给各族人民带来了灾难，破坏民族团结、阻障新疆的发展、危害祖国的统一，而且在国际上造成了非常恶劣的负面影响。除此之外，民族地区危机事件涉及的主体的多元性、广泛性，民族地区危机事件的组织性、暴力性、危害性加强等，都增加了政府管理的难度。分析民族地区危机管理的特殊性，有助于准确把握危机的形态与来源，有利于提升民族地区政府应对危机的管理能力。
在当前的危机管理中，意识和理念往往比平台更重要。从近几年民族地区政府应对各类突发事件时的管理作为看，存在的较大缺陷就是对民族地区危机的严重性与危机管理的重要性认识不足。因此，必须提高民族地区政府部门领导及公务人员的管理理念及其对电子政务的认识。要构建电子政务环境下的公共危机管理系统，首先就要改变政府及官员相对落后的管理观念，使电子政务能够发挥更好的效用，并在此基础上将公共危机管理系统建设作为电子政务建设的一项重要内容。一方面，民族地区受自然和生态条件限制较多，建立应急管理体系的难度较大，大多数民族地区地处高原、山区或者相距较远的荒漠绿洲中，因此，自然条件与生态环境的限制是应急管理体系建设的阻力之一;另一方面，民族地区经济社会发展相对落后，对应急资源整合能力的要求更高。#p#分页标题#e#
目前，民族地区经济社会发展在总体上较为滞后，这对应急体系的构建提出了更高的要求，即高效整合现有的包括财力资源、人力资源、物质资源在内的应急资源，加快经济发展步伐，完善现有制度体系，为应急管理体系提供更为坚实的资源供给途径。要使电子政务环境下的公共危机管理发挥预定的作用，就必须有相应的配套支持，如政府组织结构、实体职能部门的支持等。为此，应该对政府部门进行整合，打破现有各部门之间的障碍。更为重要的是，建立一个专门的危机管理机构，负责日常事务以及危机爆发之后的应对指挥工作。除此之外，由于民族地区基础设施落后，更需要制定应急管理相关法律和法规，加强公共危机管理机构设置、公共危机管理专业人员配备以及缩小数字鸿沟等。
如前所述，民族地区危机管理的现状及其特殊性使政府在进行危机管理时面临更大的挑战。当前，中国电子政务的开展不仅给政府在危机管理体制建设上带来了巨大影响，而且在危机管理的技术实现上为政府提供了一个便利的实现平台。笔者认为，这种技术平台的利用不论对于发达地区还是民族地区来说都是平等的，摆在民族地区政府危机管理者面前的问题就是如何充分利用电子政务平台已经建立起来的计算机网络，通过完善的政令传播及信息交流体系，建立起符合民族地区政府危机管理特殊性的危机管理系统，从而切实有效地对危机的预防和治理全过程进行高效的管理和控制。公共危机管理是在特殊状态和情境下对国家和政府应急能力和管理水平的一种检验。考验政府能否在最短的时间内运用有效手段集中社会资源解决危机。从近些年发生的重大突发公共事件看，传统的政府危机管理模式已经很难适应现代的公共危机管理，而与传统的政府管理方法相比，电子政务具有许多优势，提供了公众与政府之间更为直接的双向交流途径。因此，以电子政务为基础，构建电子政务公共危机管理系统将是未来政府公共危机管理的发展模式。
在未来公共危机管理模式中，一个有效的公共危机管理系统是政府能否成功应对危机事件的关键。通过有效的公共危机管理系统，政府对危机的管理被纳入一个有步骤、有条理的进程中，将危机给社会带来的各种影响减小到最低程度。电子政务的开展不仅给政府在危机管理体制建设上带来了巨大影响，而且在危机管理的技术实现上为政府提供了一个更为便捷的实现平台。利用电子政务平台已经建立起来的计算机网络，通过完善的政令传播及信息交流体系，建立起同电子政府危机管理体制相适应的危机管理系统，从而切实有效地对危机的预防和治理全过程进行高效的管理和控制［4］［5］。总之，以电子政务为基础，构建民族地区政府公共危机管理系统对政府的组织结构、危机管理流程、信息传递与共享带来了巨大影响。从组织管理方面看，电子政务公共危机管理系统是一个信息化的电子交互平台。它使得我们能够在信息技术的支持下实现政府信息的纵向和横向的共享引导，政府的治理模式由管理型向管理服务型转化。推行电子政务，有利于改变传统的政府管理理念和方法，并将引导政府的组织形态由传统的金字塔式的垂直的、科层制结构向错综复杂的、扁平的网络结构转变［6］。因此，这些变革为信息时代政府应对重大突发事件的组织管理提供了良好的实现条件。
从危机管理流程方面看，电子政务公共危机管理系统是优化危机管理流程平台。信息与互联网技术在政府部门的运用，使政务流程建立在信息网络通道和信息平台的基础上，从而大大提高流程的速度、效率和准确性，不断促进政务流程的重组和再造，使政务流程发生从技术性变化到实质性变化的变革。对危机管理这一时效性非常强的管理活动而言，其影响无疑是巨大的。从信息传递与共享方面看，电子政务公共危机管理系统是信息传递与共享平台。现代网络信息技术在政府管理与服务各个环节的全面应用，促使政府具有更强的信息获得与社会控制能力，而网络信息技术的可复制性、高速运算、全球接入和工作流程集成化等特征，使政府可以通过建设数据库、聚集信息资源达到共享，提高对危机事件的快速反应和及时处理能力。然而，目前民族地区还未充分运行电子政务环境下的政府危机管理系统，政府在遇到重大突发事件时，仍然停留在传统的政府运作模式上，不能有效利用电子政务平台以及相关的信息技术，为灾害的救援和危机的管理提供切实可行的方法和手段，无法实现对现代突发性事件的有效预防、快速处理和综合评估。
公共危机管理系统并非是一个简单的实体系统，而是指利用电子政务相关理念和技术平台，对危机管理的有关各部门、资源、体制进行合理规划和系统整合，最终形成一个快速、有效、系统的危机管理体系。具体来说，公共危机管理系统是在电子政务环境下构建的公共危机预警监测系统、公共危机状态跟踪系统、公共危机决策支持系统、公共危机指挥调度系统、公共危机影响评估及理赔系统。对于民族地区来说，公共危机管理系统的构建更应该考虑民族地区危机管理的特殊性，使其发挥更大的效用。危机发生前的监测预警机制对危机的有效预警，是公共危机预警监测系统不可或缺的重要职能。公共危机预警监测系统的建设要体现“危机预警管理与灾害应急处置并重”的指导思想［7］，使政府能够在危机的潜伏期和初显期有效控制危机的爆发，提升民族地区政府危机预警监测能力。电子政务危机预警监测系统主要由公共信息情报采集系统、危机环境分析指标体系和数据阈值体系、危机预测和预报系统及危机警报系统等四个部分组成。
危机信息的及时、准确、全面掌握对危机的预警、应对、善后都十分关键，电子政务公共危机状态跟踪系统的主要作用就是在危机出现之前、危机进行中和危机处理后的整个过程中，收集并处理与公共危机有关的所有信息，是对公共危机爆发时和爆发后的信息管理系统。主要包括动态数据监测系统和信息反馈系统［8］。动态数据监测系统是利用现代化的终端感应探头，将采集的数据进行分析，并通过电子政务信息平台传输到政府危机管理系统中心数据库，为决策提供依据;信息反馈系统是对采集而来的相关数据进行反馈，反向追踪源头数据，探寻危机产生的根源。在公共危机管理中引入决策支持系统源于以下两方面的要求:一方面，现代信息技术的迅猛发展要求政府管理必须运用最新的信息技术建设信息系统，其中就包括决策支持系统;另一方面，危机决策的非程序性、时效性等特点，使得传统的政府决策越来越无法满足现代社会应对危机的要求。整合政府内外各方面的智力、技术、信息等资源，建立危机决策支持系统，是实现科学、有效的危机决策的必要手段［9］。完整的电子政务公共危机管理决策支持系统包括信息管理系统、人机对话系统、问题构建系统、知识查询系统等。而这些正是民族地区危机管理的薄弱环节。因此，在民族地区应加大危机管理决策支持系统建设的力度，把现代信息技术运用于危机管理之中，提高民族地区政府危机管理的能力。#p#分页标题#e#
指挥调度是公共危机决策付诸实施的关键环节，危机所具有的突发性、紧迫性及扩散性等特点要求危机的处理过程也应该是及时的、迅速的和有效的，而电子政务指挥调度系统的高效性能够实现其职能。公共危机指挥调度系统是以电子政务环境为平台，以现代化信息通讯技术为手段，以实现公共危机管理的协调联动为目的的电子政务公共危机管理的一个分系统，主要包括危机指挥系统、危机联合调动系统、危机应急处理系统。此外，公共危机指挥调度系统的运行需要构建危机管理组织结构，一方面，要考虑与国家政府管理体系衔接;另一方面，还要考虑各民族的具体情况，包括民族文化与地域文化，建立和完善适合于本民族的危机管理组织结构。危机过后，对危机产生的影响进行科学的评估，提出具有针对性的一揽子恢复计划，是公共危机管理的重要组成部分。评估系统主要包括公共和个人财产(生命)损害评估系统、环境污染评测系统及危机管理绩效考评系统，其中危机管理绩效考评系统主要是针对不同部门在危机管理中的行为和成绩、危机管理的能力及存在的问题进行考核考评，这需要各相关部门通过电子政务网络进行横向交流、协作解决。理赔系统主要负责对危机的受害人进行合法的赔偿，如果存在事故责任人则追究责任人的经济责任，涉及保险业务的社保部门同保险公司协作解决。总之，以上五个子系统共同构成民族地区政府公共危机管理系统，但并不是其全部，因为此系统的前提是处于电子政务的环境之中，其运作环境一定要符合电子政务理念的要求。根据系统科学理论，公共危机管理系统的构建必须弄清各个子系统内部及其相互之间的复杂关联，运用动态调控手段不断纠正系统运行中的不协调因素，进而寻求整个系统的最优结构，使系统的发展不断达到更高的层次。
在科学的电子政务环境下，民族地区公共危机管理系统应该是一个由各级政府大力支持并积极参与，立足民族地区公共危机管理的特殊性，既充分运用现代信息通讯技术，又广泛借鉴各民族传统文化的内源式整合体系。加强民族地区公共危机管理研究，构建现代化的公共危机管理系统，提升民族地区政府危机管理能力，将成为我国民族地区全面实现小康社会的重要保障。
