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一、新公共管理理念下行政成本的内涵 近年来，我国政府的行政成本问题倍受社会广泛关注，然而，行政成本作为一个较新的概念，学术界尚未出现普遍认同和颇具权威性的严格定义，存在各种各样的理解和认识。要对行政成本做深入的分析，必须先对其概念做一个明确的界定。 根据国际上对其基本内涵的解析，行政成本泛指政府在行使其职能，保证自身正常运转的过程中所消耗经济资源的总和，它是国家财政之于政府与公民之间的合理分配，因此，基于政府不同管理职能与运转方式，行政成本的基本概念则表现出较大差异。［1］ 要界定行政成本，首先要界定行政成本主体范围和成本范围。一是行政主体的范围简单来说就是政府。广义的政府是指以公共权力为名义而建立起来的对社会公共事务做出权威性决定，对社会资源做出权威性分配的所有国家机构；狭义的政府是指依法享有行政权力的政府组织体系，即国家最为主要的三个机构（立法、行政、司法机关）中的行政部门。根据我国的具体情况，从行政成本的特性出发，凡是运用财政资源提供公共服务的国家机构都会产生行政成本，都应包括在行政成本主体范围内。二是成本范围的界定。行政组织在行使行政职权、提供公共服务、进行社会管理活动、维护社会稳定和社会利益的活动中均要占用和消耗各种社会经济资源，这些被占用的资源即是行政成本。行政成本可分为直接成本和间接成本。直接成本基本来自财政，在财政预算中直接列支，包括机构成本、运行成本和行政决策成本，其中机构成本是指设置机构所需的各种设施的购建成本；运行成本是指为保证机构正常运转所消耗的各种资源；行政决策成本指进行行政决策而发生的各种直接损耗，包括进行决策所发生的信息采集成本，决策过程中所发生的制定成本、参与成本，决策执行过程中的实施成本、监督成本以及调整成本，协调补救所需要的各种消耗。间接成本是指在行使职权、提供公共服务和管理的过程中带来的间接消耗，包括机会成本、风险成本和社会成本。其中机会成本指因某种决策方案的选择而放弃其他方案可能产生的收益，也包括政府占用某种资源，使得其他个人和组织丧失使用的机会；风险成本指的是一定时期错误决策造成的重大损失和后果；社会成本指的是政府决策和行为给全社会带来的负担和支出，包括破坏生态环境产生的直接经济损失，带来的社会其他损失以及预防和治理所需要的各种消耗，这些都是行政成本应包括的重要内容，但这部分成本在现行的预算管理框架下很难准确统计出来，甚至于有些无法用货币指标衡量，财政预算中也不包括这部分内容。［2］ 综上所述，行政成本指的是各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及视同行政单位进行管理的、经费由财政供给的各党派、工、青、妇等群众团体在提供公共服务、公共产品以及进行公共管理的活动中所占用和消耗的能以货币计量的各种社会、经济资源。 二、我国行政成本绩效评价指标体系的构建 理查德•海克斯认为应该多维度对政府管理绩效进行评价，胡雷认为考评的维度包括政府行政管理活动的生产力、质量、时效、回应性和有效性，英国的学者戴维•伯宁罕则将这些维度具体化，认为应包括责任、控制和发展三个方面，责任维度的指标是用来评价是否履行责任；控制维度的指标用来评价办事效率或成果；发展维度的指标用来评价对于公民发展和社会进步所产生的未来影响。由此看来，作为对政府行政管理活动所产生效益进行评价的指标，是对政府部门行政管理活动耗费进行评价的依据和标准，指标的选择要求必须能够全面地评价行政成本绩效对促进有效政府建设的贡献。因此，需要建立“多维同构，相互补充”［3］的综合评价指标体系，把政府行政管理活动所消耗的行政成本与其所发挥的功能综合考察，本文在遵循导向性、整体性、系统性和可行性原则的基础上，结合中国政府现阶段的管理职能，选择了建立评价指标体系的四个维度，即经济调节能力、社会管理能力、行政生态环境优化能力和公共满意度。由此设计出的评价指标体系可以应用于政府绩效管理中，评价值可以通过政策标准、历史经验、数理统计分析、专家评价、公众意见等多种方法取到。 1．经济调节能力 政府的经济职能是指政府在社会经济活动中依法应履行的职责及其所具有的功能。我国作为一个典型的后发国家，发展经济，保持经济的较快较好持续增长是政府的重要工作目标。经济的发展是其他一切社会发展的基础，经济的增长也为其他社会事业的发展提供重要的物质保障，因此，在市场机制解决经济发展问题出现功能缺陷时，需要政府进行有效的调控。但现阶段我国以GDP的增长作为主要目标的政府管理绩效评价指标，造成了经济发展与社会、人口和资源发展矛盾的日益加深，严重制约着经济社会的协调发展。因此，在对政府行政管理活动的消耗进行评价时，不能简单地将经济发展的一切成果都纳入绩效评价中，需要具体分析政府行政管理活动与经济发展之间的相关关系，分清楚现阶段我国政府在促进经济发展中的主要职能是什么，是建立科学合理的行政成本绩效评价体系的关键。 经济发展不仅意味着经济总量的增加，经济质量的改善和提高，更应包括经济结构的优化。美国经济学家金德尔伯格在《经济发展》指出，经济发展至少包括物质福利的改善，社会福利的提高，经济结构的优化，就业机会的增加等方面。在现阶段，我国政府经济调节职能的履行应放在对发挥市场在资源配置中基础性作用的重视，提高公共服务的质量和效益，提高社会福利水平和促进经济可持续发展等方面。本文认为经济增长、提高国民收入的能力、增进社会福利的能力、优化经济结构的能力、节能降耗的能力、经济调节方式、促进就业的能力共同构成了政府调节经济职能及其所产生功能的的主要内容。 2．社会管理能力 政府是基于社会整体利益的需要，为协调社会矛盾进行社会管理而产生的公共组织。在我国市场经济体制不断完善、经济高速发展、社会矛盾加剧的今天，需要强化政府的社会管理职能，为经济与社会、人与自然和谐的发展创造良好的社会环境。政府的社会管理职能是指为实现社会的和谐与稳定，依法对社会系统的各组成部分、社会发展的各环节进行的科学、有效的管理。#p#分页标题#e# 社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。因此，本文选择维护社会安全能力、促进社会公平能力、环境保护能力、控制人口能力、提供社会保障能力和社会和谐程度作为评价的指标体系。 3．行政生态环境优化能力 1936年美国学者约翰？高斯在《美国社会与公共行政》一书中提出公共行政与环境之间的关系，行政组织的行为会受到周围环境的影响。政府的行政管理活动总是处于一定的环境之中，并与环境中的各种要素相互制约、相互影响。行政生态环境影响、制约行政职能的内容及其实现程度，影响和制约着行政决策、执行和监督的效果，因此，政府在进行行政管理活动时要消耗行政生态成本，即在行使行政权力的过程中，受行政生态环境的影响、制约而产生的成本。［4］行政生态学的基本原理、逻辑思路和中国日益强烈的社会各要素的互动关系要求政府应注重行政系统与行政生态环境的内在联系，并以此为基础为降低行政成本提供实践的基础。 优化行政生态环境，是正确认识行政管理的性质、职能、原则、行为、方法以及政府机构自身建设和运转规律的前提，也是行政组织进行行政改革、提高行政效率的重要条件。行政组织在适应行政生态环境的需要中产生，发挥其功能作用，又通过能动地选择和优化生态环境，使其按照行政组织的希望和要求去发展。而对行政生态环境的优化，很大程度上取决于行政组织管理范围的大小和管理的好坏。因此，本文将行政管理决策机制的完善能力，行政管理监督机制的完善能力，组织结构的优化能力，工作流程的优化能力，规范规章制度的能力，政策连贯、稳定、有效性，政务公开透明程度等作为评价的指标。 4．公众满意度 满足社会公众的需求是公共组织最根本的任务和使命，在绩效评价中，如何保证政府目标、使命与公民需求的有机衔接是一个关键问题。新公共管理理论认为政府是受雇于公众的公共事业的经营者和管理者，公众是公共服务的接受者和使用者，所以公众既是政府的“雇主”，又是政府的“顾客”，政府应以公众满意度的高低为标准来衡量其管理活动的绩效。这突出了政府角色定位的转变，反映了主权在民，权为民用的思想。如果公民的满意度没有得到反映，就会导致政治责任和行政责任的脱节，使政府的责任无法确定并有可能产生失衡，［5］因此，托马斯在《公共决策中的公共参与》中指出，公众参与决策的制定，就会增加决策的可接受性，成功执行的几率会得到提高；如果公众支持公共服务，服务就会更加有效率和效益。 当然，如果为提高公共的满意度，加强公民的参与程度，会在一定程度上增加行政成本，但是要建立高效、节约的现代服务型政府、责任政府，就必须强化顾客至上的管理和服务理念，通过公民对政府行为和决策的评价，提高行政质量和办事效率，增强政府的执行力和公信力，形成民主行政和效率行政的整合。公民与政府在这样一个良好的关系状态下，才能行政良性互动，构建和谐的社会关系。目前我国在政府管理绩效评价中，关于推进民主政治与行政公平、促进公民参与、改善政府与公民关系的指标较少。对政府行政成本绩效的评价是政府绩效管理的核心内容，因此，在对政府行政成本绩效评价时必须将公众满意度作为一个独立的维度进行测量和分析，借鉴美国ACSI结构模型来建立行政成本绩效的公众满意度评价指标体系，即包括公众对政府的期望、公众对决策民主化的满意度、公众对执法及司法公证性的满意度、公众对公共产品的质量感知、公众对公共产品的价值感知、公众对政府的信任感和公众抱怨。 综上所述，本文建立了由三级指标构成的政府行政成本绩效评价指标体系，二级指标按照基本职能设计，三级指标是对二级指标的细化和延展，具体内容如表1所示： 三、运用模糊综合评价方法评价行政成本绩效 在本文构建的行政成本绩效评价指标体系中，有些是定量的指标，有些是定性指标，需要通过民意调查或专家打分的方式获得。在进行衡量时，需要将相对模糊的评价结果转换成定量的结果，才能得到综合的评价值，因此，本文借助模糊数学的思想建立行政成本绩效多重综合评价模型，通过熵值法和模糊评价的方法，得出行政成本绩效综合评价值。 1．建立评价体系的因素集 将表1所示的行政成本绩效评价指标体系设为M，其中包含了27个评价因素，用Mij表示，为了便于确定权重和综合评价，本文将其分为四个因素集，其中M1＝｛m11，m12，m13，m14，m15，m16，m17｝，代表经济调节能力，另一个是M2＝｛m21，m22，m23，m24，m25，m26｝，代表社会管理能力，M3＝｛m31，m32，m33，m34，m35，m36，m37｝，代表行政生态环境优化能力，M4＝｛m41，m42，m43，m44，m45，m46，m47｝，代表公众满意度。建立第三层指标体系为变量的矩阵Mij＝（aij）m×n。 2．标准化处理 由于行政成本绩效评价的各项指标有不同的量纲，必须先消除量纲对指标的影响。消除量纲的常用方法较多，如先行比例法、归一化处理方法、极值标准化法、功效系数法等，本文采用极值标准化法中的Min－max方法，①见公式（1）和公式（2）。［6］对于“越大越好”的指标，采用公式（1），将M＝（aij）m×n指标体系原始数据带入进行无量纲化；对于“越小越好”的指标，采用公式（2），将M＝（aij）m×n指标体系原始数据带入进行无量纲化， 3．确定指标权重 根据熵值法的基本原理，确定矩阵Mij＝（aij）m×n中各项具体指标对各个指标集合的贡献度。将无量纲化后的矩阵带入公式（3）所示，分别求出第j个具体指标对第i个指标集合Ai的贡献度pij；再利用公式（4）求出矩阵Mij各指标集合Ai的贡献度总量Ej，其中常数k＝1／lnm，这里需要保证0≤Ej≤1。值得注意的是，所有指标权重值都应该通过效度和信度的检验，当某个指标集合的贡献度趋于一致时，Ej趋于1；如果当贡献度全等时，该目标属性在决策中的权重为0，这表示指标未能通过检验，应予以剔除；当某个指标集合的贡献度趋于0时，Ej趋近于0，尤其是Ej等于0时，该指标集合对目标没有意义，同样不能通过效度和信度检验，应该剔除该指标。将经过效度和信度检验的指标贡献度Ej代入公式（5），求出dj值，根据公式（6），计算出各项指标权重数wj。#p#分页标题#e# 4．进行综合评价 由于行政成本评价指标体系包含了定性和定量两类指标，要将定性指标定量化才能有效评价行政成本高低，因此在模糊数学思想的指导下，建立行政成本绩效综合评价模型。 将运用熵值法求出的四个维度的权重数值，带入综合评价函数模型（7），得出的行政成本绩效综合评价值，进行综合评判。 四、总结 随着我国政治体制改革的深入推进和公民参与意识的不断增强，加之我国学术界对新公共管理理论研究的不断深入，要求开展政府行政成本绩效评价的呼声日益高涨，也成为政府绩效管理中一个不可回避的问题。进行绩效评价的关键是设计出符合实际的评价指标体系，因此，本文通过对行政成本内涵的廓清，厘定清楚行政管理活动产生收益的四个维度，即经济调节能力、社会管理能力、行政生态环境优化能力和公众满意度，并依据其建立了综合评价指标体系，结合指标的特点和评价的要求，提出采用模糊综合评价方法是恰当的方法，以期为我国政府行政成本绩效评价提供实践基础。但在实际评价过程中应注意几个关键问题：一是行政成本评价结果不等同于政府绩效，他只是政府绩效评价的核心内容，因此不能片面地将行政成本绩效替代政府绩效。二是行政成本绩效评价指标体系是灵活可变的。行政成本指标评价体系可以用来从整体上进行评价，也可以分项评价。由于各地方政府职能存在差异化，在评价过程中，还需变更具体评价指标。三是在评价时，要建立权威的考评机构、考评人员和考评标准，这是保证评价可信、有效的关键。
