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作者：齐燕 单位：洛阳师范学院管
行政文化的内涵,有广义和狭义的不同界定。就广义而言,行政文化是指行政意识形态,以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说,行政文化仅指行政意识形态,即在行政实践活动基础上形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。[1]行政文化为行政管理的发展提供了深层的精神来源,是行政管理的软件要素,对行政发展具有最深刻且最持久的影响,被称为行政管理的灵魂。如何汲取中国传统行政文化中的精华,扬弃糟粕,同时借鉴西方行政文化的合理之处,实现传统行政文化的重构,建立先进的中国行政文化,是我们面临的重要任务。
一、中国传统行政文化的利弊分析
行政文化具有继承性和连续性。新的行政文化总是在批判继承传统文化的基础上形成和发展起来的。与西方国家,尤其是英美等发达国家相比,中国历经了两千多年的封建社会,并孕育出中国特有的行政文化。
(一)传统行政文化的合理性
1.传统行政文化主张德治。受儒家经典思想的影响,中国古代政治领域具有“德治”传统,强调君主及官员的道德水平,倡导爱民恤民、行仁政以利民等思想。因为中国是一个伦理本位的社会,用伦理规范对这个庞大社会体系进行管理和控制的成本较小,因而,“德治”对维护统治、稳定社会起到了至关重要的作用,并在一定程度上保证了普通民众的安居乐业。另外,道德作为行政权力的自我约束机制,对古代官员的廉政建设的确发挥着一定的积极作用。当前,“以德治国”方略与传统的“德治”虽然有着本质的区别,但不能否认,“以德治国”方略在一定程度上吸收借鉴了“德治”思想与传统,强调“官德”建设。
2.传统行政文化注重民本思想。传统行政文化中的民本思想,主要表现在重民、爱民、利民,如“民为贵,社稷次之,君为轻”以及“民为水,君为舟,水能载舟,亦能覆舟”等思想包含独到的治理智慧。民本思想是行政权力合法化的重要手段之一,能够增强民众对政府的认同感,获得其支持。显然,传统民本思想是当代行政所需要的,强调政府及公务人员的服务意识,抛弃“官本位”思想,把公众利益放在首位,关注民生。
3.传统行政文化体现“入世主张”。科举制度作为封建君主选拔人才的考试制度,较之分封制、察举制和九品中正制而言,具有不拘门第、均等竞争、公开考察、优胜劣汰的优势,鼓励学而优则仕,倡导读书人积极入世,培养他们的爱国主义精神和忧患意识,选拔培养出大批的优秀公职人员。这一“入世主张”与选拔制度与当今我国政府所提倡的公共精神、公民责任,鼓励有志之士通过公开考试选拔担当公职,要求公职人员服务人民、奉献社会的价值取向具有共通点。
(二)传统行政文化的弊端
1.行政伦理化。中国有源远流长且几千年传承不断的道德思想和道德文化,几千年的政治是一种家国同构的伦理政治,约束家庭成员的礼制泛化为全社会成员所应遵守的行为规范,从而形成了行政伦理化的独特特征。行政伦理化的消极意义十分明显:它造就了中国行政管理活动中特殊的人际关系,“父母官”、“子民”等称呼就是家庭中的辈分、称谓在行政过程中的体现;等级观念深入人心,并衍生出政府官员的特权思想和专制作风;在行政过程中,重德轻法,人治特征明显。
2.人治色彩。中国封建君主时期的行政文化是一种典型的人治型行政文化,政治的清明不是寄托于法律、法规的完善和实施,而是寄托于“明君”、“清官”。人治并不排斥法律的制定、执行和遵守。只不过,它强调人(君主)高于法律,君主的个人意志就是圣旨和根本大法,法律不过是统治的工具和手段。这就是历代王朝虽都有无数的刑律条款,但中国却一直处在人治制约之中的主要原因。人治思想同时还体现在:行政体系具有封闭与排他的特征,基本上没有与普通民众的交流,行政管理活动也就缺乏相应的透明度,决策过程几乎没有社会成员的参与,实施过程缺乏来自社会有效的监督。在家国同构的伦理政治影响下,平民逐渐丧失了独立的人格和民主意识,他们期望圣明的君主、为百姓做主的父母官的出现,而不会拥有民主的思想火花。
3.“官本位”意识。所谓“官本位”,就是“以官为本,以官为尊,以官为贵,一切为了当官,把是否为官、官的大小作为基本的价值尺度来衡量一个人的成就、身份、地位”?[2]“官本位”思想是贯穿中国浓郁深厚的官文化的一条主线,是两千多年腐朽落后封建思想的产物。在古代,平民被称为“草民”、“贱民”,是愚昧、落后的代名词,而官员则被称为“老爷”、“大人”,可见民与官的差距之大。所以“万般皆下品,唯有读书高”,许多人努力使自己走上仕途之路,只要当上官,不仅自己能拥有权力、财富和荣耀,而且亲友也会高人一等。“一人得道,鸡犬升天”可谓是这一现象的精辟总结。虽然现在已进入二十一世纪,但是“官本位”思想观念在中国社会仍具有很大的影响。不可否认,“官本位”思想的存在有着历史积淀的原因,毕竟中国经历了两千多年的封建社会,“官本位”思想根深蒂固。但现实生活给“官本位”思想提供了继续存在的各种条件。在我国,作为公务员,不仅享有稳定并持续增长的工资,还有补贴收入和非现金福利;退休后,生活也很有保障,主要包括政治待遇、生活待遇及医疗等其它福利待遇。而且,工资、福利等是随着职位的上升而不断增加的。如此丰厚的物质待遇的确吸引普通公民加入到公务员队伍之中。除了物质上的利益外,公务员这一职业尤其是领导职位代表着地位并掌握着权力,地位和权力可能更能满足人们对自我价值的追求(包括用公共权力谋取私利)。
4.重形式而轻效率。中国传统社会的一个主要特征是封闭保守,这在一定程度上是和平自守的小农经济、统治者“唯我独尊”心理等原因造成的。由此派生的民族心理是追求稳定与平静,而不是积极进取,追求高效。形式主义在当前中国行政文化中仍有很大的存在空间。主要表现在:有的公务员办理公务过分拘泥于形式和常规,办事拖拉,不务实效;有的官员为了政绩大搞“形象工程”、“政绩工程”,劳民伤财;有的公务员为了应付上级检查工作,弄虚作假;有的官员表面上忙碌,实际上并没有抓工作的落实等。在如此情况之下,行政活动的效率就要大打折扣了。#p#分页标题#e#
二、借鉴西方行政文化的合理之处
由于历史背景、政治经济文化环境、地理环境、民族性格及价值观念的不同,各国行政系统所反映和表现出来的文化意识与特色也有所不同,造就了不同的行政文化。他山之石可以攻玉,西方行政文化中的科学合理之处,对于构建先进的中国行政文化具有十分重要借鉴意义。
(一)法治观念由于商品经济的高度发达、独特的文化传统和官僚体制化等原因,法治观念产生、发达于西方社会,法治制度实行、完善于西方社会。行政法治、依法行政是近现代西方国家法治原则在行政管理领域的具体体现,是用法律来调整、控制整个行政管理体系及活动。在资产阶级革命中,出于对封建专制和殖民统治压制人性、践踏人权的强烈不满,新生的资产阶级就认为,政府行使行政权力必须受到法律的严格控制,即依法行政,才能保证公民的权利不受侵害。资本主义国家建立后,由于社会契约理论的深刻影响,使得公民对行政权的控制十分关注,把行政置于法律的严格制约下,以防止行政的恣意性,保障公民的权利。因此,西方国家有着完备的行政法律体系去约束行政权以及公务员的行为。
(二)民主观念近代西方的民主思想是在资产阶级反对封建专制主义的斗争中发展起来的,并在不断发展的过程中形成了完善的民主制度。其具体内容主要包括:一部保障人民基本权利的宪法,立法、行政、司法三权分立、互相制衡,公平竞争的选举制度,独立的舆论制度等。在这样的制度框架下,民主无疑也就成为行政管理活动的重要原则之一。行政学的先驱(古德诺等)就曾指出,行政管理活动要实现民主与效率的统一与协调。
(三)服务观念社会契约理论是政府服务的政治性基础。契约理论是西方国家一种非常古老的学说,不过近代意义上的契约学说是由霍布斯、洛克、卢梭等人创立和发展的。社会契约论之所以能成为政府服务的基础,是因为它把国家看作是自由的人民自由协议的产物,国家的主权在民,把政府的公共权力看作是公民的授权和让渡。人民之所以同意要成立政府并授予它巨大的权力,完全是出于自身的利益需要,他们需要政府满足自己对公共服务的需求。因此,政府的服务是基于公众的利益需求和权力让渡,公众为了享受到服务而关注政府活动的进行。
(四)效率观念西方行政学的开山鼻祖威尔逊在《行政学研究》中明确指出:“行政学研究的目的,在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务,其次是要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人才上的消耗来完成这些专门的任务。”[3]从中可以看出,西方行政学从确立开始就强调行政的目的或者至少目的之一是对效率的追求。而且,在西方行政的现代化进程中,韦伯的官僚制有着举足轻重的作用,它奠定了现代组织理论的基础。在韦伯看来,官僚行政组织能够最大限度地发挥效率。正是由于官僚制组织具有的理想化、非人格化、严密性、合理性等特点,使它成为强调理性主义的西方国家的行政范式,并一直指导着西方行政组织的发展和完善。
三、当前我国行政文化的重构
重视开发中国传统行政文化的精华,借鉴西方行政文化的合理之处,实现我国行政文化由人治型向法治型的转变、由“官本位”向“民本位”的转变、由管制型向服务型的转变、由低效型向高效型的转变。
(一)树立法治行政理念,实现由人治型行政文化向法治型行政文化的转变十一届三中全会后,我国进入改革开放的新时期。改革开放发展起来的经济民主和政治民主,为依法行使行政权奠定了坚实的基础。“依法治国”方略的提出,更是为新型行政文化的孕育提供了肥沃的土壤。目前,我国已建立起以宪法为基础的中国特色社会主义依法行政法律框架,公务员初步树立了依法行政的观念和意识,具备了依法行政的能力,必须依法行政,努力做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,切实保护公民的合法权益不受侵犯。同时,社会公众也有了依法监督行政机关的基本法治观念和行为能力,以此指导公共行政,相信最终在制度表述上和执法实践中能真正体现法治精神。
(二)树立民主行政理念,实现由“官本位”行政文化向“民本位”行政文化转变20世纪80年代以后,伴随着政府本身的“自觉”及社会公众的推动,我国政府把原属于自己的部分行政权力分给非政府组织去行事,上级政府把某些权力下放到下级政府,这样既能减轻政府的权力负担,又能调动基层政府以及非政府组织的积极性,更好地完成行政管理活动,为公民提供更完善的服务。行政民主除了体现在政府层级之间、政府与非政府组织之间外,还体现在公民对行政管理活动的参与,让普通民众更多地参与到行政决策过程中,这就需要政府做到行政决策公开、过程公开以及结果公开,确保公众的知情权、表达权和监督权。除传统的民主选举外,民主参与形式更加多样化,如听证会、要求政府提供某种公共服务、评估公共服务和政府绩效等。
(三)树立服务行政理念,实现由管制型行政文化向服务型行政文化的转变在我国,随着民主意识的不断提高,公民要求政府以服务者的姿态出现,为公民的合法活动提供保障和服务,以实现公民个人的利益,促进整个社会的进步。在这样的大背景下,构建服务型政府成为新时代中国政府的目标之一。政府将自己定位为服务者的角色,以公众的利益和需要为行动导向,围绕公众展开服务,履行职能。首先,从观念上改变公务人员等级特权思想,树立公仆意识、责任意识和服务意识;其次,转变优化政府职能,强化为社会和公众提供公共服务的职能和角色;再次,在具体行政程序上,从公众权益出发,提供便捷高校的行政服务;最后,在落实行政目标时,提高服务水平,及时回应公众需求,维护其合法权益。
(四)树立效率行政理念,实现由低效型行政文化向高效型行政文化的转变公共行政在追求公平正义的同时,也必须要追求高效率。换句话说,效率行政理念是公共行政文化创新的主要价值之一,政府要以最低的成本取得最大的社会公众对公共服务和产品满足。在我国,为了适应社会主义市场经济的深入发展,打造高效政府已成为政府努力的目标。突破传统的以公共行政部门为目标的效率定位,代之以“公众需求”为目标的效率追求,科学界定和划分政府职能,确保政府角色定位准确;节约行政成本,建设节约型政府;完善人事管理制度,调动公务员工作积极性,促使公务员人员在公共行政过程中,务实行政、主动行政、科学行政,发挥人力资源优势;同时健全行政监督控制机制,及时纠偏,保证行政目标的有效实现;运用现代化的行政方法和技术手段,促进行政管理模式的革新,努力提高公共行政效率和公共服务质量,建设高效政府。#p#分页标题#e#
