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作者：许晓春 单位：北京师范大学经济与工商管理学院
国家行政管理体制是一个国家政府从经济基础、上层建筑以及相应的国体政体出发,根据政府职能建构的行政管理组织结构和一整套运行机制。党和国家的理论、路线、方针、政策以及政府的各项工作,都要通过一定的行政管理体制来实施。
根据上述定义,国家行政管理体制的建立必须从本国的国体、政体出发,同时必须考虑当时的经济、社会形势。因此建国初我国高度集权的行政管理体制的建立是由当时的客观环境所决定的。
第一,建国初人民解放战争已获得基本胜利,残余的敌人却还尚待消灭,并且他们寄希望于帝国主义对中国内战的干涉和“第三次世界大战”的爆发,妄图卷土重来。在国际上,美国坚持“扶蒋反共”的政策拒绝承认新中国,并竭力阻挠其他国家承认新中国,阻挠恢复我国在联合国的合法席位,妄图在政治上孤立中国。另外,它在经济上对我国实行封锁,妄图把新中国扼杀在摇篮中。因此,新中国的领导层面临严峻的政治任务,必须建立和巩固新的政治权威,扩大新政权的社会基础,因此,建立高度集权行政管理体制是十分必要的。
第二,新中国刚成立,她所继承的是一个十分落后的烂摊子,社会资源极端匮乏,1949几种主要的工农产品的产量是:钢15.8吨,只占历史上最高产量92.8吨的17%,按照1949年全国5.4亿人口计算,中国人均钢只有5两多;原煤3100万吨,比1936年减少25%;棉花的年产量只有890万担,比1936年减少了40%;在工农业总产值中,农业占70%,工业占30%,而现代工业只占17%[1]。面对如此薄弱的社会资源,以及当时自我调节功能不完善的资源再分配机制,只有用统一的、集中的方式来分配有限的资源,以使社会的利益要求能够得到最大可能的满足,促进各地区均衡地发展。
第三,战争时期军事领导体制所遗留下来的影响。长期的革命军事活动形成了一种自上而下完整的指挥体制。新中国成立,初期基本上还沿用了这套体制来实行政治领导,面对建国初的形势,军事指挥也需要高度集中的体制,这种体制在人员、运行方式、心理等方面都构成“范式”,这样就限制和界定了选择空间。第四,小农普遍存在的国度需要用高度集权的行政管理体制,将趋向各异的多种力量聚集在一起,尤其是将分散孤立的众多小农集合在一起,将他们变成一支有组织的力量。我国正是一个小农居多的国度,这就决定当时必须建立高度集权的行政管理体制。
这种高度集权的行政管理体制从根本上说是党政军高度的一体化,党领导一切的表现。之所以会形成这种体制,除了适应客观形势的需要外,还由于主观上缺乏经验,对当时的客观规律还缺少清醒的认识,有时对集权和分权关系处理上更多警惕分散主义的产生。此外,人们头脑中多少受历史上封建专制主义的影响及共产国际时期实行的各国党工作中领导者个人高度集权的传统影响,尤其是苏联高度集权体制对我国行政体制的形成也产生较大的影响。这种党政军高度一体化的集权行政管理体制在当时由于较好地反映了人民的意志和愿望,党及时有效地处理了建国初千头万绪的社会政治事务和领导国民经济恢复的工作,实现了向社会主义的过渡。但这一体制也给当时带来了一系列的弊病:工业物资过多地集权于中央;市场范围太小,统得太死;地方和企业的财权太小;用工形式单一,形成了“铁饭碗”的劳动制度;过分强调“条条”行政管理,割断了地区内部、各企业之间的经济联系。这些弊病与生产力发展要求之间矛盾渐渐突出,影响到经济建设的发展,同时也给以后行政体制的健康发展留下了消极影响。
二传统行政体制对改革开放前行政体制调整的影响
上述关于我国建立高度集权的行政管理模式的客观因素,也成为这一体制一直存在下来的原因。而且从历次行政体制改革来看,我国政府始终未能摆脱这一体制的影响。改革开放前,中国的行政体制从整体上看是从属并服务于集中统一的计划经济体制,但这并不意味着在新中国建立后的30年间,中国的行政体制是一成不变的。事实上,从1949年新中国建立起新型的政府管理体制开始,中国的行政体制经常随着政治经济形势的变化而进行不断的调整和完善,但是这种调整、完善,并不可能改变计划经济体制本身,甚至直接受到了“左”的错误的影响。如果对改革开放前30年的中国行政体制的调整、完善做一个概括,按照其时间顺序大体可以分为三个阶段:即1949年至1956年,1956年至1966年,1966至1978年[2]。在1956年以前的第一次调整、完善,主要是围绕1954报第一部宪法的颁布与实施,以及“三大改造”的展开和第一个五年计划的贯彻进行的。由于在短时期内,中央与地方机构、人员膨胀过快,为此,从1954年底到1955年,中央用一年多的时间内对各级机关和人员进行过一次精简。主要是减少各个部门内部的管理层次,减少非业务人员的比例,并将中央精简下来的3万多人“层层下放”,充实到地方和基层,加强了地方和基层的工作。
从1956年到1966年的10年间,是建国后第一次比较自觉地探索行政体制如何适应生产力发展的时期。尽管这一探索是在传统的计划体制内进行的,其目的是试图在集中与分散之间寻找一个合适的相互结合的度,实施中也因为形势的变化未能始终如一地坚持下去,但这种探索本身还是有一定的积极意义,并为改革开放以来的行政体制改革提供了重要经验。由于改革过急过快,特别是“”的错误所造成的后遗症很快暴露出来。随着三年困难时期的到来,中央不得不重新调整政策,以适应形势变化的需要。因此,党中央从1960年起实行对国民经济“调整、巩固、提高”的方针,又重新强调中央的集中统一领导。也正是由于再次强调集中统一,才使中国渡过了三年困难时期。从1966年到1976年,由于“”,我国的行政管理被严重破坏,出现了有党无政、有中央无地方和以军代党、以军代政的奇特的行政管理体制,形成了高度集权和高度无政府状态并存、表面上的群众大民主和实际上的决策专制并存的奇特局面。党的九大进一步强化了党的“一元化”领导的高度集中的领导体制,行政管理总体萎缩、职能畸形的情况并没有得到根本改变。事件爆发后,国务院的机构才开始恢复和调整。1975年邓小平主持中央日常工作期间,强调管理权限要适当集中,但这个过程终因政治气候的变化而被迫中断。
#p#分页标题#e# 通过上述简单的分析,从新中国初期到“”被粉碎的20余年间,中国的行政体制几经曲折,经历了一个复杂的调整演变过程。但是从实际情况来看,始终未能走出集权统一体制的影响。从积极方面来看,正是由于强调集中统一,党领导中国走出了三年的自然灾害时期;一举粉碎了“”的阴谋,维持了政治的稳定;但从消极方面来说,对生产力的发展起到阻碍作用,经济水平停滞不前,甚至有所倒退;而且让一些人得以有机可乘,造成了时期高度集权的军事管理状态,使得国家的管理处于一片混乱之中。
三传统行政体制对新时期政府管理的影响
改革开放以来,我国已进行了四次大的行政改革,而且1998年改革的力度较大,但这些改革还是存在着过渡性。从市场经济发展的需要来看,政府职能的转变还没有到位,政府管理中“错位”、“越位”、“缺位”等问题十分突出,各级政府部门仍管了许多不应管、管不了、也管不好的事,而许多该管的事却没有管好。究其原因,高度集中统一的行政管理体制对新时期政府管理影响并没有因为行政改革而被消除,而是出现了“双轨制”的行政体制[3]。从目前来看,这种影响表现在以下几方面:
第一,行政思想观念方面。尽管改革开放和现代化已进行了二十年,行政管理干部队伍中仍存在思想上的问题,这表现为:行政管理模式不能变,只要一改革社会就要大乱,视行政管理改革为洪水猛兽;出于惰性、习惯老一套,因为改革是要动脑筋、费力气、得罪人的;标准不高,满足于现状;工作拖拉,该做的不做,该立即解决的不动手,企、事业单位和政府部门生活于“大保姆”怀中,无论吃喝睡拉、生老病死都无需自理[4]。存在于人们心中的这些思想观念,比之其他方面有更大的危害。它使整个改革缺乏社会氛围,扼杀了某些改革者的热情,致使我国的行政改革每次都不是很彻底。
第二,行政道德方面。改革开放以后,我国的经济体制由计划经济转向市场经济,这种转变必然要求包括行政体制在内的政治体制作出相应的调整和变革。然而由于历史和现实的原因,在我国,包括行政体制在内的政治体制改革却相对滞后,改革不配套,政策不完善,在社会经济结构急剧变化的背景下,社会管理机制出现了大量的制度性、政府性空间。这样就使得一些组织和个人得以钻改革的空子,为行政权力设租,进行“权力寻租”活动,导致行政腐败。这是新旧体制转轨过程中最常见的行政道德失范现象,归根到底,这种现象的出现主要是由于我国行政体制本身存在的问题。
第三,行政职能设置方面。适应和发展的需要,及时地调整和转变行政职能,是搞好行政管理的重要前提[5]。可是当前的行政职能还带有建国初行政体制的特征。最明显的是,政府分不清自己是“导演”还是“演员”,结果是“导演”兼“主演”地粉墨登场,混淆了国有资产所有者同国有资产经营者的职能,导致政企不分,从而既弱化了“导演”的职能,又打击了“演员”的积极性,同时也压制了“演员”自身创造力。政府各级领导机关管了不该管、管不好、管不了的事,成为了一个所谓的“全能政府”。这并非是强化政府的行政职能,恰恰相反,是把精力分散而导致行政职能弱化,进而出现行政效率低下。行政管理具有政治性和社会性,但传统行政职能的设置只注重前者,而忽视了后者。尤其是在经济管理职能上,只注重计划的作用,而忽略市场的作用,只重视控制职能,而轻视甚至忽视社会服务职能,从而必然导致行政职能内容和主次关系的错位、混淆。行政机构的设置是以行政职能为依据的,行政职能的错位和混淆,结果必然是行政机构设置混乱、臃肿以及行政的低效率。行政机构屡次进入“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈,正是由于行政机构职能没有转变和得到科学合理的精简。同时,行政职能设置的不合理正是人浮于事、手续繁琐、拖拉延误、官僚主义的重要根源。总之,政府的越权管理、职责划分不清必然造成行政机构本身的不断膨胀、人员激增、行政费用大幅超支、工作效率低下,使自己陷入细小事务之中而丢掉了自己的职能,压抑了其他部门的积极性和创造性,使我们社会主义的经济生活和社会生活失去活力。
第四,中央与地方的关系方面。由于旧的计划经济体制已部分解体,新的市场经济体制尚在建立之中,因此中央为适应市场经济的发展,调动地方积极性,一方面向地方政府下放权限却由于没有科学的权力转移方式而出现分权过度;另一方面又由于旧的行政体制部分存在而使中央集权过多的问题还没有完全解决,这样集权过多和分权过度交织在一起便形成纵向关系的怪圈[6]。因为权限不清,必然导致职责范围不明,结果是中央有些部门可随意干预地方事务,而地方对中央也常常是“上有政策,下有对策”,“令而不行,禁而不止”。放权虽可调动地方的积极性,也可削弱中央的宏观调控能力。要掌握一个放权的科学限度,哪些不应该放,哪些应该放,放多少,怎样放。而目前中央并没有抓住这个放权尺度,主要是偏向分权过度这一边,造成宏观调控能力弱化,难以统一国内市场,以协调地区经济结构和发展,从而难以使经济稳定协调发展。特别是财政包干体制的实行,地方政府经济独立性大大增强了,独立性增强虽有利于地方经济发展,但也形成“地方政府所有制”,从而使全民所有制受到不同程度的分割。因为作为代表本地区的地方政府,实际上首先考虑的是本地区的利益。这种局部利益在所有制上的体现便是地方政府所有制。地方政府所有制不但割裂全民所有制,危及社会主义赖以存在的经济基础,而且导致地方行政行为鼠目寸光。由于地方政府为了使本地区经济更快发展,扩大就业,从而各自盲目扩大固定投资,甚至为了防止原料和资源的外流,而搞地方封锁和市场割据。
第五,行政效率方面。我国行政管理作为社会主义国家组织活动,本应是高效率的。但由于受高度集中统一体制的影响,我国长期存在着行政效率不高的问题。它的主要表现在:官僚主义严重,“官体位”的思想难以割除;人浮于事,办事拖拉,层层推诿扯皮,对问题议而不决、决而不行,使简单问题变得复杂,长期不得解决;行政部门之间,责权界限不明确,缺乏沟通,相互掣肘等等。总之,旧的行政管理体制已经对行政效率的提高造成了极大的影响。#p#分页标题#e#
四传统行政体制对新时期政府管理仍存有影响的原因分析
不可否认,高度集权统一的行政管理体制在我国的形成具有某种的必然性,也曾起到过积极的作用,可是为什么这一体制到现阶段对政府管理还存在着或多或少的影响呢?追本溯源,是因为这一体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾[7]。多元性目标与单一性手段之间的矛盾。多元目标即政府追求的目标涉及到多个不同的领域,如政治、经济、教育、文化和社会等领域。单一性手段则表现为过分依赖行政手段,在实践中表现为对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥,表现为“人治”取代了法治。其结果是目标与手段之间缺乏内在适应性,行政体制必然缺乏活力,导致了过度的集中统一。角色冲突和角色错位。在社会主义经济体制中,公有制实际上是政府所有制,政府所有制又以部门所有制为其主要形式。在这种制度安排下,本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求,从而导致角色冲突:一方面,作为企业的所有者,各政府部门要追求经济收益和利润;另一方面,作为公共权力的拥有者,它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色,对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时,就是政府角色的错位。
大一统要求和协调困难的矛盾。高度集权统一行政体制下的政府追求大一统,它要求全社会能够统一意志、统一行动来实现崇高的目标,而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的高度统一为前提。统一靠协调来实现,而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学角度来看,管理层次越多,管理的幅度越大,管理起来就越困难。政府责任的无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。在高度集权统一体制下的政府自觉主动地承担了过多的职能和责任,并且社会对政府有依赖和无限的期望。但是政府的能力毕竟是有限的,对于社会事务是难以做到面面俱到的,最后只能导致一系列弊端的出现。
