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作者：陈奕天 李朝晖 单位：湖南农业大学经济学院
中国位于喜马拉雅—地中海地震带之上，占到环太平洋地震带地震总能量的67%，以及全球地震总能量的22%。人类历史上20次伤亡惨重、破坏力极强的特大地震中，11次发生在中国。20世纪，地震灾害死亡人口5万以上的17次地震中，中国占到了13次，占比高达76.4%；伤亡人数在20万以上的特大地震中，中国占了2/3。2005年发生在中国大陆地区的11次地震灾害中，受灾人口约208.4万人，造成直接经济损失约26.3亿元。在2006年14次5级以上地震中，共约66.7万人受灾，经济损失约8亿元；2007年更是损失了20.2亿元。2008年四川汶川8.0级特大地震及无数次余震，共造成直接经济损失8451.4亿元，其中不包括间接损失和无形损失[1]。由此可见，中国是一个地震频发国家，地震灾害十分严峻，亟待建立有效风险分散机制。保险作为财务型风险分散的重要机制，应当是将地震损害尽可能减少的最适宜方式。然而，从目前中国巨灾保险的发展现状来看，地震保险产品缺乏，所提供的各类险种少有专门针对自然灾害损失设立的险种，在家财综合险、企业财产综合险、机动车辆险中，地震损失多属免赔范围，地震保险仍处于初级水平或探索阶段。
一、中国地震保险面临重大挑战
（一）地震保险标的损失重大，赔付程度低下中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，不仅灾害发生频率高，而且分布地域十分广泛。近10年来，中国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，而巨灾保险赔付率极低。2008年中国汶川大地震造成直接经济损失达8451亿元，但获得来自保险业的赔付仅有18.06亿元，只占到全部损失的0.2%，而通常世界平均巨灾保险赔付都能达到损失的36%[2]。尤其值得重视的是，中国大中城市普遍处于地震高危地带，而国民财富大部分也积聚于城市，随着中国经济逐年增长和资本存量的积累，地震灾害对人民的生命财产威胁程度显著提高，所造成的财产与人身损害也呈急速增加趋势。1976年唐山大地震损失折合人民币259亿，但如果发生在今天的京津唐地区，损失将达到8000亿。由此可见，建立完善的巨灾保险制度，尽可能分散地震风险损失成为保险行业面临的严峻挑战。
（二）地震风险管理落后较一般风险管理而言，地震风险管理需要更多相关技术支持和科学性管理措施。目前人们对地震的预测主要通过卫星对地球板块的运动进行观测和分析，基于人类对地球内部深层结构的了解局限，无法对地震做出准确预测，因而地震灾害频繁发生。而另一方面，中国保险业起步较晚，服务质量和经营技术水平都有限，许多巨灾险种的开发设计仍处于摸索阶段，尤其是地震风险数据库信息资料的不完备，在相应地震保险产品设计及产品定价的确定造成技术上的阻碍，导致庞大而复杂的地震风险管理系统尚未建立，地震保险因缺少基本技术配套而造成管理困难。除此之外，目前中国商业保险公司普遍缺少地震保险的专业人才，无法对地震灾害造成损失进行准确评估和厘定合理费率，保险公司因无法设计科学合理的风险分散产品也在一定程度上制约了地震保险市场的扩张[3]。
（三）地震风险保障面狭窄，且保障程度低在地震风险管理中，国内商业保险公司一直采取谨小慎微的承保策略，地震保险并没有在灾害损失补偿方面发挥作用。究其原因，一是保险功能及承保责任不明确，特别是政策与法律支持缺损，导致商业保险公司缺乏设计和创新地震保险的积极性，极大地限制了中国地震保险正常发展[4]；二是地震风险管理体系功能界定模糊，只在少数建工险的附加险种中出现，灾后投保能得到损失赔偿的金额近乎微乎其微；三是地震破坏力巨大，保险标的具有受灾面积广、人数多的特点，在保险业务中通常被列为责任免除范畴，尤其是作为地震风险主要承保险种的财产保险，历经一系列改革和调整之后，仍没有以地震为保险标的主险险种。
（四）地震保险基金匮乏巨灾的发生频度较低，几十年或近百年才发生一次，但波及的范围和造成的损失相当大。为应付这种远远超出正常损失的异常赔付，必须设立巨灾准备金。而目前中国地震灾害造成的巨大经济损失远远超过保险基金所能承受的范围，在对保险公司的经营带来破产风险和管理压力的同时，还对国家财政的年度收支平衡产生重大影响[5]。通常来说，地震基金来源于总保费中的意外附加部分，保险公司必须设立超长赔款准备金，才能应对经营过程中巨额赔款。但客观现实是，中国现有巨灾准备金的规模与它承担的责任不相匹配。究其原因，一是保险企业税负过重，仍沿袭苏联的模式，以组织财政收入为目的把保险公司未兑现的责任课税；二是全国重大资产及企业的投保密度低，保费收入不足，极大地阻碍了巨灾准备金积累，在承保标的较少情况下，小震尚可理赔，一旦发生大中型地震，就难以发挥其应有的作用。（五）保险双方风险分散意识淡薄在20世纪50年代至80年代初长达20多年的时间中，中国商业保险业务曾一度中断，直到1980年中国保险业才慢慢恢复发展，但在社会资源主要仍由国家统筹控制的宏观大背景下，保险业界缺少自主性，其风险分散功能被长期忽视。从投保方来看，地震风险本身具有不明确及低频性特点，且基于标的单一而导致的保费较高，在居民收入水平低下以及思想保守的现阶段，民众不愿意拿出一部分收入去购买这种地震风险，在选择保险险种时会首先放弃地震附加险；就保险方而言，由于地震保险承保风险巨大，一般情况下保险公司人不会主动介绍和推荐地震保险。另一方面，地震发生后对政府和社会援助的依赖与期望也成为社会公众保险意识薄弱的重要原因。基于以上种种约束，地震保险在现实中的实际意义并不显著，甚至形同虚设。
近年来，随着国民经济持续高速增长、国民收入水平的不断提高，为地震保险制度的建立提供了有效的经济需求；与此同时，社会风险意识的增强也逐渐形成良好的承保意识[6]。尤其重要的是，中国保险业的实力增强，为地震保险制度建立提供了强而有力的保障，资本市场容量扩张，也使得地震风险得以通过证券化方式分散。
（一）地震保险理论及政策支撑日渐成熟
地震保险制度需要科学严谨的理论支撑，要求以地震灾害损失的数据统计和保险经营技术理论为依据，结合中国保险市场特点实践应用。1986年，中国开始地震保险研究，并提出了一揽子责任保险的方案；1996年，国家地震局地球物理研究所组织编写《地震保险》一书，系统介绍了国外地震保险制度、地震保险原理、损失评估方法，以及地震保险费率计算等知识；2003年，保监会同中国地震局、财政部、国税局以及部分保险公司共同组成中国地震保险专题工作组，制定了中国家庭财产地震保险的初步方案；2007年，中美联合对外推出了首个中国地震风险模型，该模型吸收国际地震风险评估的先进经验，成为适合中国国情的、较为完整的地震风险评估方案；2008年国家地震局震害防御司组织研究的“中国地震灾害损失预测研究”为制定有关地震保险的政策提供有力依据；2009年国家相关部门与保险业共同成立了一个关于巨灾保险、巨灾保险风险产业标准的课题研究小组，以建立中国的巨灾保险数据的采集标准，这也是中国保险业在风险管理方面的第一个标准，是巨灾保险体系建设迈出的关键性的一步。基于地震保险制度的建立将极大地减少政府财政救灾投入，政府对巨灾保险制度建设的日趋重视，“依靠政府救灾”向“以购买保险为主”地震损失补偿机制诱致性制度变迁理念的转型，为中国地震保险制度建设提供了良好条件。从法律方面来看，1998年《防震减灾法》出台，2001年强制性制定国家标准《中国地震动参数区划图》，2008年5•12汶川特大地震后对建立地震保险制度的进一步明确，尤其是同年年底颁布《抗震救灾法》，这一系列法律法规的出台，表明中国政府对防震损失风险分散意识正在增强，地震风险预防水平进一步提高；在财政支持方面，2009年9月财政部和税务总局了《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金，企业所得税税前扣除问题的通知》，标志着长期以来“建立巨灾风险准备金可以实行所得税的税前扣除”的重要问题得到解决。除此之外，地震保险运作经验及发展模式为保险方提供科学的咨询建议，以及多种减轻震害损失的方法，为建立高效防震减灾保障体系提供理论支撑，使中国得以在根据地震巨灾风险特殊性建立中国特色的巨灾保险体系。#p#分页标题#e#
（二）地震保险潜在的市场需求增大
改革开放以来，中国国民经济一直保持快速发展势头。一方面，近年财政收入总值年增长速度基本保持在20%左右，政府已具备建立地震保险制度的财政实力；另一方面，中国地震区域分布广、面积大，324个城市中有一半位于基本烈度Ⅶ以上地震区，20个百万以上人口的大城市有70%位于上述地区，地震灾害的破坏性使得国民经济建设对地震保险的需求逐步提高，利用保险工具转移风险，正在成为众多企业及经济实体以财务转移分散风险的主要方式。特别是随着经济全球化国外企业的进入，国际贸易更加频繁，地方政府各种大规模招商引资，大型经济项目逐渐增多，尤其是一些涉及两国政府协议和国际金融机构贷款项目，很多都将地震保险已作为项目必备条件之一，地震风险意识强烈的外商投保需求急速增大。除此之外，国内实力企业地震保险市场需求也在日益提升[7]，在保险公司激烈竞争中，地震风险是否属可保责任、地震责任是否扩展到附加险投保，都正在成为大客户或大项目投保的重要衡量依据。
（三）地震保险风险分散机制渐趋成熟
地震保险职能实现的关键取决于风险转移机制的建立，只有当资本市场运行效率提升促进保险市场、货币市场和资本市场的结合，且以此为基础实行巨灾风险分散时，地震保险制度才趋于完善。第一，广泛的地震保险融资渠道正在建立。市场经济条件下，构建巨灾保险风险分散管理体系，需要利用资本市场筹资与分散风险的优势，即通过自有资本、外来资金、再保险和巨灾保险证券化设计保险和证券等多个市场。20世纪90年代以后，国际金融市场出现了保险证券化的新趋势。近年国内资本市场的快速扩容，为保险公司通过风险证券化操作将其承保部分风险转移到资本市场成为可能。相关的法律、法规的完善也为保险市场和资本市场融合创造了有利条件，特别是相关法规和措施配套有助于实现巨灾风险融资证券化，极大地增强了保险公司对地震风险的承保能力。第二，地震保险再保险风险分散机制正在建立。目前国家正在尝试成立再保险公司，在灾害保险或地震保险立法中规定有关再保险事项，如对地震、洪水等巨灾风险规定保险企业赔付总额的限额，超过此限即根据再保险契约，由国家对超出部分按比例予以承担等。显而易见，于目前巨灾准备金不足的地震保险而言，由国家通过再保险企业履行其救灾责任，作为风险分散机制的可操作性较以前将大大增强。
四、构建与完善中国地震保险制度的对策与建议
（一）设立地震保险专项基金
巨灾保险作为具有社会保障功能的特殊保险制度，其根本目的在于维护灾民的生存权、为灾民灾后恢复与发展提供基本保障。基于当前中国地震保险所面临的挑战，亟待建立地震保险专项基金。在基金筹资渠道方面，考虑到灾害损失巨大性的特点，在基金初始金额上应该确保达到一定的规模，因此，有必要采取国家财政为主，商业保险相配合的方式增强应对地震损失巨额赔付的风险承受力。可每年从中央财政预算中按固定比例计提出一定资金用作地震保险费的补贴，并出台一系列政策为地震保险基金的筹建提供支持[8]。例如，由中国各市区等地方财政每年统一向国家地震保险专项基金中投入保险准备金，以及扩大专项基金资金规模等。各地方税务机关也应对从事地震保险经营商业保险公司予以一定税收优惠。除此之外，还应当积极动员募集社会分散资金，鼓励和加强社会资金进入地震保险专项基金，当地震发生后可以迅速投放到地震救援和灾后重建，为快速恢复灾区企业的生产能力和居民原有的生活水平提供有力保障。
（二）以相关法律法规规范地震保险投保
法律法规是一种具有稳定性、连续性和严肃性特点的社会规则。在地震保险中，“最终保险人”的角色多是由国家政府扮演的，地震发生后的补救和援助，必将增加国家财政支出，影响国家其他领域公共财政投入，甚至于造成国家财政收支失衡[9]。纵观世界各国的地震保险体系，地震保险的实施都建立在一系列法律法规基础之上的，大多以立法为依据，建立强有力的地震巨灾保险司法支持，使其业务开展有法可依，科学安排国家财政、保险公司以及再保险公司之间的风险分摊。客观现实表明，中国迄今为止还没有制定出关于地震保险的专项法律法规。因此，中国应尽快制定《巨灾保险法》及《地震保险法》等具体的巨灾保险法律法规，对巨灾保险进行明文规定，提供科学的交易规则；应当颁布地震保险法及其配套的法律、法规以明确地震保险的主体，并由保险监管部门统一设计出单独的地震保险；应当确立地震保险的政策性保险地位。以法律的约束力和强制力来支持和维护地震风险分散，在有效减轻国家财政负担的同时保障社会公正公平。
（三）提高国民地震保险意识
长期以来，中国公众过度依赖政府来对地震风险及财产损失进行统一处理，普遍缺乏主动投保地震保险的意识。在世界经济快速发展进步的大环境下，应当依据中国实情，采取风险教育以提高国民保险意识。首先，应当坚持长期普及防震救灾意识，在全国各地设立地震博物馆及地震知识学习馆，教育人们对地震风险产生主动的防范意识，对紧急避难场所进行增建与扩建。尤其是针对广大的农村人口，培育以投保提前转移地震风险的理性态度；其次，中国地震风险管理必须争取社会的支持，例如自汶川大地震之后，全国各地政府在紧急避难场所周边区域增设了大量路标指示牌，大大加快了民众在遭遇自然灾害等紧急情况时寻找避难场所的时间。另外，经中华人民共和国国务院批准，自2009年起，将每年5月12日定为国家的防震减灾日，除了是对在5•12地震中遇难同胞的悼念之外，也是为了时刻警醒人们要不断提升防灾减灾意识。这无疑是中国在全民风险意识教育方面迈出的重要的一步。
