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作者：王宇熹 汪泓 陈群民 肖峻 单位：上海工程技术大学管理学院 上海交通大学 上海市人民政府发展研究中心 江西财经大学
社会保障城乡统筹发展是上海“十二五”发展的重要条件．经过20多年建设，上海已经形成了“城保”、“镇保”、“农保”、“综保”覆盖城乡全体从业人员的社会保障体系．但总体而言，上海社会保障体系还存在一些体制机制障碍，主要表现为城乡分割、类型过多、制度间缺乏有效的统筹协调机制等．随着国家层面社保制度统筹的推进，统筹层次的提高和社保制度的整合简化是未来我国社会保障事业发展的大趋势和大方向．世界银行认为，“可持续性”可视为现在和将来养老保险体系应具备财务稳定性———能够在长期内维持养老金支付的能力．养老保险改革成功与否，最重要评价标准就是要考察改革对上海养老保险系统可持续发展的长期影响．测算养老保险改革对养老保险基金收支缺口的长期影响具有非常重要的基础理论意义和政府决策咨询价值．未来3～5年过渡期内“镇保”和“综保”都会逐渐与“城保”接轨，最终并入“城保”，过渡模式中仅保留了“新农保”和“城保”；由于“城保”是“四保”中参保人数最多，最重要的子系统，本文重点分析“镇保”与“城保”的制度整合、“综保”与“城保”的制度整合对“城保”养老保险基金收支缺口的长期影响．
1上海社会养老保险概述
1986年至今，上海在不同的历史时期先后推出了“城保”、“农保”、“综保”和“镇保”制度．4种保险的参保人数也呈现出不同特征，2004年“农保”在区县实现全覆盖，达到高峰146．7万人后，由于城市化速度加快和上海全面停止非农业户籍的申请，加上农转非、征地和自然死亡因素，“农保”参保人员出现逐年下降趋势，到2010年底已不足70万人．“镇保”制度设计之初是针对“征地人员”，后又允许郊区用人单位参加，参保人数在2009年达到高峰155万人，增量主要是来自于郊区单位用人数量的持续增长．由于近年来沪务工人员的持续增加，“综保”参保人员也保持高速增长趋势．“城保”由于上海人口的负增长和户籍门槛，近年参保人数保持较慢的增长速度．上海虽然实现了全覆盖，但4种养老保险在缴费比例、缴费基数、计发办法、待遇水平方面都存在较大的差异，也造成了制度衔接转移的巨大困难（见表1）．
2上海养老保险制度改革
为贯彻2011年7月1日起生效的《社会保险法》、保障外来从业人员和郊区用人单位从业人员公平参保的权利，上海将外来从业人员和郊区用人单位从业人员纳入城镇职工社会保险范围．
2．1“镇保”与“城保”制度整合根据沪府发（2011）29号文件精神，参加“镇保”的用人单位及其具有上海户籍的从业人员，且2011年6月仍在缴费的，2011年7月起应当停止在小城镇社会保险参保缴费，转为参加“城保”；其在2011年7月至2014年3月期间（简称“过渡期”），缴纳城镇职工社会保险的基数和缴纳养老保险费的比例可以逐步过渡．该文件对缴费基数做出规定：单位缴费基数按单位内个人月缴费基数之和确定；个人缴费基数按上年度上海职工月平均工资的60％确定．对养老保险缴费比例规定：2011年7月至2012年3月，单位缴纳养老保险费的比例为17％，个人缴纳养老保险费的比例为5％．2012年4月至2013年3月，单位缴纳养老保险费的比例为19％，个人缴纳养老保险费的比例为8％．2013年4月至2014年3月，单位缴纳养老保险费的比例为22％，个人缴纳养老保险费的比例为8％．过渡期满后，单位和个人的缴费基数和比例，按上海城镇职工社会保险相关规定执行．“镇保”中被征地人员的保障则实行单列，形成特殊“征地养老”保障办法，取消新被征用地人员的征地养老制度．
2．2“综保”与“城保”制度整合根据沪府发〔2011〕26号文件精神，从2011年7月1日起，与上海用人单位建立劳动关系的外来从业人员，应该参加“城保”．外来从业人员参加城镇职工基本养老保险，用人单位和个人的缴费基数和比例，按上海有关规定执行．其中，非城镇户籍的外来从业人员参加基本养老保险，缴费基数实行5年过渡办法：2011年度（7月至次年3月）个人缴费基数为上年度上海职工月平均工资的40％；2012年度（当年4月至次年3月，下同）个人缴费基数为45％；2013年度个人缴费基数为50％；2014年度个人缴费基数为55％；2015年度起，个人缴费基数按本人上年度月平均工资收入确定．必须指出，该政策在实施过程中存在较大的风险，5年过渡期设计过短，对用人单位而言，无论是缴费比例（从12．5％上升至22％）还是缴费基数都增加过快，农民工的社保缴费负担增速也过快（从0元增加到2011年的124元，2015年将与上海城镇职工完全一致），对于一些大量使用外地农民工且行业利润较低的行业，如建筑施工企业、劳动密集型低端制造业等，过快过高的提升企业用工成本和农民工的缴费负担，容易引发“逃保”、“逃费”或企业外迁现象．由于流动性很高，文化程度普遍较低，大量来沪务工的农民工“短期打工”意识较强，对于未来能在上海养老的期望值并不高，大多数人希望回家乡养老．“综保”的设计之初衷满足了大部分农民工的需求，该项政策实施后，在上海无较低费用的“综保”可缴情况下，他们自愿缴纳较高费用的“城保”积极性非常低，往往选择回家乡参保或者干脆与在沪用人单位商议每月多拿几百元钱的“退保费”了事．该政策相当于将一部分来沪务工的农民工强行“退保”，排斥在上海社保体系之外，上海社保体系已经实现的“全覆盖”成果存在重新被打破的风险．
2．3“新农保”与“城保”的制度衔接“新农保”在上海推行实施后，上海规定凡是2011年7月1日前缴纳过“镇保”的本地非城镇户籍人员可以转为“城保”；仅参加过“农保”和“新农保”的本地非城镇户籍人员，如果与上海用人单位建立劳动关系的，用人单位应该为其缴纳“城保”；如果没有与用人单位建立劳动关系的，只能参加“新农保”，这意味着上海“新农保”与“城保”之间的衔接通道已经建立，“两险”并存的过渡模式框架基本形成，但由于我国城乡二元结构的巨大差异很难在短时间内缩小，要实现目标模式中的国民养老保险模式，还需要较长的时间．#p#分页标题#e#
3上海养老保险改革的系统动力学建模
社会系统动力学认为，回路是组成系统的基本结构单元，社会保险系统结构可以抽象成“回路”、“积累”、“信息”、“延迟”和“决策”，这些要素之间的相互作用规律类似于流体在回路中流动所呈现的规律［1］．流体（新增在职参保人员、新增退休参保人员、社保基金缴费和支出）必将产生积累（累计在职人员、累计退休人员、累计基金结余），堆积的物质产生压力（在职参保人员不足、退休参保人员过多、基金支付出现缺口），通过信息（收支失衡）传递给社保政策决策者，迫使社保政策决策者根据收到的信息，做出必要的“决策”（导入人口、延迟退休、制度改革）改变流速，从而改变积累．以上海市养老保险系统为研究对象，基于社会保障精算理论和以往学者的研究，结合上海市人口、社会保障的相关统计资料，共选取了39个指标变量模拟养老保险改革对上海养老保险系统可持续发展的影响．选取的主要变量见表2．
3．1数据来源及假设①人口数据：本文测算所使用人口统计数据来源于上海市第四次人口普查资料（1990年）、1995年上海1％人口抽样调查资料、上海市第五次人口普查资料（2000年）、2005年上海1％人口抽样调查资料，历年上海市统计年鉴（1992－2008）、上海市社会保障研究数据库［2－6］．②1992年底上海离退休职工人数为166万人，因此，假设上海“老人”在1993年起始总数为166万人．1992年底上海在职职工人数为511．16万人，因此，假设上海“中人”在1993年起始总数为511．16万人．③由于从1993年起，上海国企改革开始深化，大量职工开始分流，国有和集体企业在经济转轨过程中开始出现并普遍存在较严重的职工提前退休现象，提前退休工人的比例要远高于干部比例．为简化分析，“中人”职工退休年龄男性女性统一假设为50岁，且不考虑延长退休；“老人”不受提前退休影响，退休年龄假定为56岁．④假设未来50年上海男性和女性的预期寿命最大值相同，都为90岁．⑤假设上海人口死亡率在未来保持相对稳定．⑥由于上海是较早进入高度城市化的地区，忽略比例较低的农业人口因素，假设全体人口普查资料近似等同于城镇人口普查资料．⑦由于上海历年人口迁移的分年龄性别数据难以获取，为简化起见，在“老人”和“中人”预测中不考虑人口迁入、迁出．⑧假设参加工作平均最低年龄为18岁，平均退休年龄为56岁．⑨本研究中所有表征和影响因素是在社会人口平均意义下确定，人口预测数据和假设详见文献［7－8］．
3．2上海养老保险改革的因果关系养老保险系统的行为模式与特性主要取决于其内部的动态结构与反馈机制，系统动力学运用系统结构决定系统功能的原理，将养老保险系统构成为结构、功能的因果关系图示模型，利用反馈、调节和控制原理进一步设计反映系统行为的反馈回路，最终建立系统动力学模型，将政策引进模型，进行政策模拟实验．课题组尝试将社保精算理论与系统动力学有机结合，在保证最大精度模拟上海养老保险系统基础上应用系统动力学模型观测上海社保改革政策的实验室效果．绘制了上海养老保险政策改革的因果关系图（图1）和基于社保精算的上海养老保险政策改革流图思路（图2）．但进一步研究发现通过现有的系统动力学软件建模实现精算仿真过于复杂，很难通过编程实现，必须另辟蹊径．课题组发现系统动力学Vensim软件的表函数功能在描述非线性、复杂的函数关系时往往具备化繁为简，事半功倍的特殊效果．在重新整理后将建模思路进行了化简，得到了如图3的上海养老保险政策改革的简化流图［9－10］．
3．3上海养老保险改革政策情景模拟与表函数假设其他条件不变情况下，观测“综保”转“城保”政策对城保基金长期收支平衡的影响．2011年出台的“综保”转“城保”政策由于转换门槛过高，速度过快，转换结果存在较大不确定性，因此做出以下6种情景的政策模拟：（1）无制度改革政策，“城保”、“镇保”、“综保”、“农保”四保并存，相互转换衔接非常困难．（2）制度改革政策吸引力非常大，政府强制执行休克疗法，“综保”404万人在2011年底全部加入“城保”，不存在时滞，转换政策强度因子为100％．（3）制度改革政策吸引力大，过渡期内先快后慢，逐步递减，转换政策强度因子为100％．“综保”404万参保人员在2011年底有200万人加入“城保”，在2012年有100万人加入“城保”，在2013年有50万人加入“城保”，在2014年有27万人加入城保，在2015年有27万人加入城保．（4）制度改革政策吸引力较大，过渡期内先快后慢，逐步递减，但无法完成全部转换，转换政策强度因子为75％．“综保”404万参保人员在2011年底有150万人加入“城保”，在2012年有75万人加入“城保”，在2013年有37．5万人加入“城保”，在2014年有20．5万人加入城保，在2015年有20．5万人加入城保．（5）制度改革政策吸引力中等，过渡期内先快后慢，逐步递减，但无法完成全部转换，转换政策强度因子为50％．“综保”404万参保人员在2011年底有100万人加入“城保”，在2012年有50万人加入“城保”，在2013年有25万人加入“城保”，在2014年有13．5万人加入城保，在2015年有13．5万人加入城保．（6）制度改革政策吸引力小，过渡期内先快后慢，逐步递减，但无法完成全部转换，转换政策强度因子为25％．“综保”404万参保人员在2011年底有50万人加入“城保”，在2012年有25万人加入“城保”，在2013年有12．5万人加入“城保”，在2014年有6．75万人加入城保，在2015年有6．75万人加入城保．参考2005年上海1％人口抽样资料，在对外来人口进行分年龄分性别的抽样数据显示，主要人口分布在16～45岁之间，在14万外来人口抽样样本中，最大值为23岁，分布人口为5404人，最小值为45岁，分布人口为800人，为简化缴费人口和领取养老金人口的表函数运算，假定18～36岁的外来人口为综保的参保主要人群，假设“综保”转“城保”人口群体年龄为27岁的平均人口，转换为“城保”后将选择在上海养老，并用2005年1％人口抽样的死亡率数据对2008～2050的人口测算进行覆盖，假定社会平均工资年度增速为6％，初始值为2008年的39502元．城保平均养老金替代率为53％，单位统筹＋个人账户总缴费率为30％，参见表1．基金缺口存量值不考虑贴现和利息．以年份为自变量，养老保险缴费人口和领取人口为因变量，建立六种情景的表函数如表3（其余表略）．#p#分页标题#e#
4研究结论与政策建议
通过应用系统动力学模型对2011年上海养老保险制度改革对基金缺口存量的影响进行模拟后，发现“镇保”、“综保”并入“城保”的政策将会对上海原有的养老保险系统产生较大正面影响，大量年轻的劳动者作为新鲜血液注入“城保”，将大大改善“城保”基金运营的可持续性，显著降低市财政的负担和兜底风险，现行的开闸引水政策能缓解政府的社保基金燃眉之急，但同时也为未来基金的可持续发展埋下了隐患，2040年左右基金将面临退休大潮和支付跃升．由于“综保”参保人员存量最大，且流动性高，与“城保”缴费基数和保险待遇存在较大差距，“综保”转“城保”政策将在实施中存在较大不确定性，可能会出现大量的来沪务工人员和用人单位“退保”、“逃费”的现象．通过设定6种情景和政策强度因子为0，100％，75％，50％，25％，发现年轻人口导入“城保”并不是越多越好，相比之下，情景4的75％的政策强度应为最佳政策选择，该政策基本上能保持基金积累额在2039年为正值，并能够达到与100％强度相同的效果，但在2039年后退休潮带来的基金积累额下降中，斜率更缓和，基金平衡受到的冲击比100％政策强度要低，与25％的政策冲击强度类似．因此，上海市政府应争取将404万“综保”的参保人员中的303万转变为“城保”参保人员，做好“综保”参保人员和用人单位的政策宣传和监督工作，防止逃费和用黑工的现象，同时可以考虑将过渡期从5年延长至10年，缩小缴费提升梯度，让务工人员和用人单位逐步适应和缓慢融入“城保”，降低其抵制情绪，实现“四保”变“两保”的平稳过渡，确保上海养老保险的“全覆盖”成果．