前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的农民工养老保障体系状况及完善举措，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
农民工养老保险制度离不开社会保障制度的核心价值与农民工身份的定位，在此基础上来讨论农民工养老保险制度才有其合理性和实践性。本文将结合养老保险制度的核心价值与农民工的身份定位来考察我国现行运作的农民工养老保险制度，并提出完善举措。 一、养老保险制度的核心价值与农民工身份的定位 宪法规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。获得物质帮助权是公民的固有权利，是国家必须履行的义务。国家应该建立社会保障制度来履行其对公民进行物质帮助的义务。而且，此种制度应该建立在公平、正义、共享的核心价值基础上。因为，首先，生存权是最基本的人权。现代文明社会每个国家的政府都有义务有责任建立普遍、平等、惠及全民的社会保障制度，以消除人们的生存危机。如同市场机制必定追求效率一样，任何社会保障制度都必然地表现出对社会公平的追求。其次，在人类社会发展史上，社会保障制度经历过从统治者居高临下的恩赐与人们发自内心怜悯的雪中送炭，到普遍以法制为化身国家应尽义务的现代社会保障体系的历程，因此，社会保障发展史其实就是一条从慈悲到正义之路。社会保障的正义之路走过了从法律正义到分配正义，从实体正义到程序正义的全面完善过程。再次，社会保障制度对公平正义的维护，是通过共享机制来实现的。共享是社会保障制度追求的基本目标，它强调风险分担和互助共济，是以集体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。如果社会保障制度偏离了这些核心价值目标，必然带来社会保障制度在实践中的异化，造成对公平和效率的双重损害，从而引起社会的紊乱。①养老保险制度是社会保障制度中的一种。建立完善的养老保险制度是国家对全体公民应尽的义务，养老保险制度也应该建立在公平、正义、共享的核心价值基础上。 从20世纪80年代末开始，随着我国改革开放的深入和工业化、城市化的推进，我国农村大批劳动力向城市特别是经济较发达的沿海城市转移，形成了“农民工”这一特殊社会群体。作为一个规范概念，农民工主要是指户籍身份是农民，但主要是从事非农产业工作，以工资为主要收入来源的劳动者。这里要特别指出的是，原有的农民工概念还强调农民工的特征之一是有承包土地但主要是从事非农产业工作。但实际生活中，随着我国城市化进程的发展，大批的农民土地被征收，而其户籍身份并没有转化为市民，被称为“失地农民”，因此，讲农民工不一定得强调他们有承包土地。农民工是活跃在我国城镇和乡村建设中的一支主力军：他们承担了城市中脏、苦、累的工作，他们走南闯北所积累的经验和财富以及在城乡之间的文明传递促进了农村的繁荣进步。因此，体现公平、正义、共享核心价值的养老保险制度也应毫无例外地适用农民工，否则不仅有违社会保障制度的核心价值，而且愧对农民工对国家所做的贡献。但在我国现有国情下，农民工作为我国城乡二元结构下产生的特殊群体：他们户口在农村，却长期居住在城市；在城市就业，但又不固定从事某一职业；居住在城市，但又不稳定居住在某一城市，常常在不同城市不同职业之间流动；……。使得我国现有社会养老保障制度对农民工而言，要么是将其排除之外，要么是对其不平等适用。即使《社会保险法》的出台也没有完全解决农民工的养老保险问题。 我国养老保险制度对农民工不平等的根源在于对农民工的身份定位上：承担义务上“亦工亦农”，既承担了城市工人的义务又承担了乡村农民的义务；分享权利上“非工非农”，即不给予市民待遇但给予农民待遇又不合适。我们认为，农民工的身份只能定位在公民这一层次上，模糊市民和农民的差别。公民相对国家而言，在享受权利上是平等的，国家对其应尽的养老义务也应是平等的。农民工仅是其职业性质的特点而导致的社会称谓而已，并不能改变其公民地位，影响其权利的享受。事实上，纵观世界各国，越是发达国家，公民工作的流动性和多样性越明显。但各发达国家并没有减少或排除流动性和灵活性就业公民的养老保障。西方发达国家在劳工社会保障立法中树立了一种最基本的立法理念，即社会保障是权利而不是恩惠。这种理念使劳工可以最大程度地分享社会经济发展的成果，而不会有弱势感和被歧视感。立法者合理构架了社会保障制度的安排和运行规则，用法律固化了政府作为责任主体服务于全体公民的职责，同时彻底消除了城乡二元分割的社会保险制度。社会保险制度健全的国家，工人的流动几乎不受任何制度的限制，社会中也不存在农民工的身份界定。因此，其社会保险制度均是将最为广泛的社会成员纳入到国家社会保险体系和范畴中，使绝大多数的社会成员能直接享受到平等的社会保障权。② 因此，我国农民工养老保险制度的建设目标在国家统筹层面上应该是全国统一的与市民无差别的平等养老保险制度。这才符合社会保障制度的公平、正义、共享核心价值观和农民工作为公民“平等享有公民基本权利”的要求。但我国现有农民工养老保险制度却与此不一致，有亟待完善的地方。 二、对我国农民工养老保险制度现状的考察 根据《社会保险法》出台的先后，可以将我国农民工养老保险制度分为两个时期：《社会保险法》出台前时期和《社会保险法》出台后时期。 （一）《社会保险法》出台前时期 《社会保险法》出台前时期，根据各地农民工养老保险制度现状，我们可以将农民工养老保险制度大致分为五种类型。第一种为独立型。指专门为农民工制定养老保险法律制度。其政策既与农民工其他险种无关，也与城镇养老保险政策无关，是专属“农民工”养老保险的政策，以北京、厦门等为代表。第二种为综合型。将农民工的养老、医疗、工伤及其他险种一并考虑，制定出综合性保险政策，养老保险只是“综合”险种中的一种，以上海、成都为代表。第三种为融入城保型。将农民工养老纳入城镇职工养老制度体系之内，只是在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中对农民工与城镇职工区别对待，以广州、深圳、南京为典型代表。第四种为仿城双低保型。即仍在城保框架内实行“低门槛，低标准”享受模式。以杭州为代表，农民工养老保险企业和个人缴费比例分别降为12%和4%，但享受待遇低于城镇职工。第五种为个人账户和共济基金型。该模式以重庆为代表，政策规定：农民工养老保险费由用人单位和农民工共同承担，用人单位以本单位属于参保缴费范围的农民工缴费基数之和乘以10%计缴农民工养老保险费；农民工个人以本人缴费基数乘以5%缴纳农民工养老保险费；建立农民工养老保险个人账户和共济基金，个人账户规模为农民工缴费基数的14%，其中5%为个人缴费部分，9%为用人单位缴费划转部分；共济基金主要从用人单位缴纳的农民工养老保险费中，按农民工缴费基数的1%划入，用于个人账户资金不足时农民工养老保险待遇的支付。③以上五种农民工养老保险类型的整体缺陷有以下三个。#p#分页标题#e# 1．纵观我国各地的农民工养老保险制度类型，可以看出，各地在养老保险领域所给予农民工的待遇仍没有达到基本的国民待遇，没有公平性。独立型和综合型在身份上明显地对农民工另眼相看，强化了其农民的身份，有意无意地分出“市民”与“农民”的区别来。融入城保型名义上将农民工养老纳入城镇职工养老制度体系之内，但却又在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中，对农民工与城镇职工区别对待。仿城双低保型虽在城保框架内给予农民工养老保险待遇，但实行“低门槛，低标准”享受模式，给农民工低于城镇职工养老保险待遇。个人账户和共济基金型的资金来源只涉及到农民工和企业的责任，最终来源还是农民工的工资，政府只承担管理责任。而对于城镇职工，政府不仅承担管理责任，还有财政兜底的职责。财政也有农民工的一份贡献，但政府却不给农民工养老保险财政兜底。农民工的养老保险与城镇职工的养老保险之间存在着极大的不平等性，农民工还没有真正意义上的社会养老保险，现行的养老保险政策缺乏公平性。也就是说，在养老保险领域，农民工还没有享受到最起码的国民待遇。 2．五种类型的农民工养老保险模式并存，实行属地管理，缺乏统一的协调和有效的衔接，致使农民工的养老保险个人账户基本上不可转移，而农民工本身又具有极大的流动性。养老保险结算的结果往往是农民工只能一次性结清个人账户部分的积累额，对于统筹部分则无法分享，事实上变成了农民工养老保险统筹部分被城镇职工挤占；由于农民工总体上收入水平与城市居民收入水平相比要低，经济承受能力远低于城市职工。有的养老保险类型虽然在一定程度上考虑了农民工的经济承受能力，采取了低标准的缴费基数且大多以农民工本人平均月工资（或本地城镇经济单位平均工资的60%，即最低工资）作为缴费基数，但仍在一定程度上超出了农民工的经济承受能力，实际上会导致部分农民工不愿意或逃避缴交养老保险，由此使我国养老保险制度失去公正性。 3．目前我国的农民工养老保险制度五种类型差别较大，很难进行有效接轨，体现在三个“不统一”，即缴费基数不统一、缴费比例不统一和领取待遇标准不统一。由于“三不统一”导致各地在制度设计、机构建立、基金管理等方面支出较大，制度成本相当高，农民工养老保险制度不利于农民工的合理流动，使全国养老保险制度难于实现真正意义上的全国统筹，由此也使我国养老保险制度失去了共享性。 （二）《社会保险法》出台后时期 2010年10月28日十一届全国人大常委会通过了《社会保险法》，该法的颁布标志着我国在社会保险制度方面，终于首次以基本法的形式确立了惠及城乡的社保体系以及与社保相关的管理措施。对于两亿多农民工来说，影响深刻。 《社会保险法》的出台对农民工养老保险的积极意义有三点。第一，《社会保险法》统一了各地针对农民工参加社会保险政策各自为政的“混乱”局面，为农民工在全国范围内享受全国统筹的养老保险提供了法律依据。《社会保险法》第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”也就是说，农民工养老保险同样适用《社会保险法》，这将有利于各地推行的各种农民工养老保险制度逐步统一到《社会保险法》上来。第二，《社会保险法》规定了社会养老保险跨地区跨行业的相关续转措施。《社会保险法》第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定”；第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇”。这些规定在制度建设上有利于消除农民工跨地区跨行业流动的社会保险转移障碍，有助于农民工合理有序流动和消除由于就业流动所产生的各种社会歧视。第三，《社会保险法》第二十二条规定的“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村养老保险合并实施”等有关全国统筹规定，为做好统筹城乡综合配套改革，打破城乡二元结构和现行户籍制度制约，进一步解决农民工的养老保险问题提供了制度条件。 但《社会保险法》对于农民工的养老保险仍存在诸多缺陷。第一，《社会保险法》对农民工养老保险的规定没有专门具体的条款。《社会保险法》专门提到农民工养老保险问题的仅为第九十五条，即“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。《社会保险法》作为一部社会保障基本法，应该考虑的是所有参保人面临的实际问题。而对于在我国人数有二亿之多的农民工——亦农亦工或既非农村居民又非城市市民的一个特殊群体，《社会保险法》中应给出专门的具体条款，对农民工养老保险进行规制。例如，建立多层次的养老保险制度是各国社会养老保险制度改革的共同思路。对于农民工来说，土地养老也应该是其养老保障制度很重要的一部分。特别是对于新一代农民工，他们常年生活在城市，但他们在农村有的还有承包土地，其土地使用权流转所得到的利益对于他们养老保障有着重要意义。 但《社会保险法》没有对此做出规制。第二，《社会保险法》依旧没有解决农民工养老保险方面的国民待遇问题。在《社会保险法》中规定了两种养老体制：城镇居民社会养老保险和新型农村养老保险。《社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”在这里，职工是“应当”参加基本养老保险。可见，基本养老保险对职工是强制性的。而对于农民《社会保险法》第二十条规定：“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”第二十一条规定：“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。”在这里，参加新型农村社会养老保险对于农民来说只是选择性的，并非是强制性的。因此，对于没有参加新型农村社会养老保险的农民来说，国家是不承担责任的。即对于参加城镇居民社会养老保险的职工和参加新型农村养老保险的农民，国家承担的责任是不一样的。而对于农民工其非工非农的处境，有可能被排斥在农民和职工之外，国家无责任可言。因此，《社会保险法》仍然没有解决养老保险领域的国民待遇问题。第三，《社会保险法》在农民工社会养老保险转移衔接的问题上规定得不具体。农民工就业具有高度的流动性，这种流动性不仅表现在工作岗位与工作地点的不断转换上，更表现在其农村与城镇之间不断的身份转换上。《社会保险法》规定了一般的社会保险续转规则，就城镇社会保险与新型农村社会保险之间的衔接给出了一个方向性意见，即第二十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”。但是，合并实施的结果究竟是给予农民工城镇居民社会养老保险待遇还是新型农村社会养老保险待遇，没有明确结果，城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险待遇是有差别的，不公平仍然存在；跨省、自治区、直辖市流动工作对农民工是常事，要不要合并实施，法律根本没有规定。#p#分页标题#e# 三、完善我国农民工养老保险制度的举措 第一，应明确社会养老保险全国统筹制度的建设目标和运行规则是全体公民统一均等均享。《社会保险法》第六十四条规定了国家逐步建立养老金全国统筹制度，但没规定此种制度的运作原则，应明确此种统筹在养老金领域在全国范围内，全体公民包括农民工在内均能统一均等享受，这样才能体现社会保障制度的公平、公正和共享性。 第二，贯彻社会保障制度包括养老保障制度中的国民待遇原则。随着社会经济的发展，公民就业、生活的流动性和多样性是常态。不能以职业和地域的不同来考虑对不同公民的不同社会保障责任。国家对城镇职工应尽到的社会保障责任对农民工及所有公民都要同等尽到。因此，要明确政府在农民工社会保险中的责任，不能一味强调农民工本身和用人单位在农民工养老保险制度中的责任。要考虑政府财政在农民工养老保险中的责任，协调好政府、用人单位及个人在社会保险中的义务关系。 第三，在现有《社会保险法》框架下，厘清农民工的身份认证，建立农民工居住地身份认证制度。由于农民工身份转变快、工作地点高流动性、工作岗位短期性的特点，要改变农民工的身份认证制度，需通过农民工居住地认证的方式进行农民工身份认证，并处理好农民工在流动过程中各个居住地之间社会养老保险基金的衔接与转移问题，以保证农民工在调动过程中社会养老保险权益不致受损失。④ 第四，在国家统筹养老保险制度的基础上，鼓励建立多类别的农民工养老保障体系，如家庭养老、土地养老和商业保险养老等。特别要确保农民工在土地使用权流转及土地征收中的合法收益，确实保障农民工安度晚年。