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老龄化问题是20世纪以来世界各国普遍面临的社会问题，引起了世界各国的普遍关注。本文试图开展促进中国养老服务体系发展的财税政策的初步研究，提出促进中国养老服务体系发展的财税政策建议。 一、中国养老服务体系发展现状 中国政府高度重视老年社会问题，“十二五”规划纲要明确了“十二五”时期老年养老服务事业发展的重点方向。2011年9月17日国务院《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》（国发[2011]28）。2011年12月16日国务院办公厅发出《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》（国办发[2011]60号），说明中国养老服务体系建设进入了一个新的发展阶段。 （一）中国养老服务体系现状的基本特点。 中国是一个经济快速增长的发展中国家，与发达国家相比较，中国养老服务体系现状表现为以下三个基本特点。 1.养老体系建设滞后于社会保障制度的发展。中国政府和社会为了改善老年人的经济状况做出了不懈的努力，城镇居民基本养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度的覆盖率大幅度上升；在养老保障最为薄弱的农村地区，养老保险制度的发展也有了质的飞跃。从2009年起，中国在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，并将在今后几年的时间内逐步扩大范围。同时开始逐步推行针对低收入的高龄老年人群的高龄老年人津贴制度，2011年7月1日开始，《社会保险法》开始实施，预期将在两年内初步建立起城乡一体的社会保障制度。然而与经济保障制度的建设成果相比，中国目前在老年服务体系建设方面却面临着更大的挑战。根据2006年的城乡老年人状况调查，城市中空巢家庭占老年家庭的49.7%，农村中也达到了38.13%。许多家庭因为时间和精力的有限，开始尝试寻求社会化的资源进行补充或替代。与老年人及其家庭对外界养老服务需求的日趋高涨相比，中国的社会化养老服务供给存在明显的不足。 2．中国养老服务体系各个组成部分都有待加强。养老服务体系是指按照政府主导、政策支持，社会参与、市场推动的原则，遵循与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调的基本要求，以社会化养老服务体系为支撑，以实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”为目的，对涵盖城市、农村的机构养老、社区养老、居家养老提供基本养老服务和日常照料、医疗护理等及其它社会组织提供的非基本养老服务进行有效整合而形成的一个养老服务有机体。在家庭养老服务功能弱化的背景下，中国的社会化养老服务体系在最近的10年间获得了快速的发展。截至2010年底，全国各类老年福利机构39904个，比上年增加233个，床位314.9万张，比上年增长9.0%，年末收养老年人242.6万人，比上年增长6.6%。然而纵观组成社会化养老服务体系的三个有机组成部分居家、社区和机构养老服务，其发展却存在很大的差异。我国养老服务供给没有切合老年人的实际需求，存在着服务种类单一、层次低、质量差的状况。 3.养老服务的需求成为政府工作的难点。对于老年人的养老服务主要有3个来源：家庭、社区和机构。除机构以外，老年人在家庭中可以由家庭成员或者家庭雇佣的保姆提供服务，也可以接受由来自社区或者其他社会机构和组织的服务人员提供的诸如送餐、购物、就医、家政、专业护理等养老服务。因此，居家养老作为一种养老服务模式的创新应运而生。目前，以子女为主的家庭成员仍旧扮演了为老年人提供养老服务的最主要角色，城乡地区的社会化长期照料体系远远无法满足他们的需求。然而在很长的时间内，持有养老助残服务券的家庭和人群却无法购买到所需的服务，服务购买券演变为购物券，使得政府出资购买社会养老服务的资金效益大打折扣。为了推动以社区养老服务为基础的居家养老服务体系建设的发展，自2000年开始，许多地方政府都正式发文全面推开居家养老服务。2008年，全国老龄委办公室、发展改革委联合民政部、劳动保障部等8个部委下发“关于全面推进居家养老服务工作的意见”。此后，各省、自治区和直辖市开始全面推行居家养老服务建设。然而，在现有的以居家养老为主、机构养老为辅的社会化养老服务模式下，如何合理的确定家庭、社区、机构在养老服务中的定位成为大家争论的焦点；而如何争取发挥政府的作用来充分调动和整合社会各方的力量以满足老年人对于养老服务的需求成为政府工作的难点。 （二）中国社会化养老服务体系建设中存在的问题。 随着中国社会化养老服务需求的提高，许多地区对养老服务模式的建设进行了各种尝试，并形成了各自的特色，为中国未来的养老服务体系建设提供了丰富的经验。但是，现阶段中国养老服务体系建设仍然存在以下问题。 1．老年人长期照料服务机构严重缺乏，生活不能自理的老年人的照料服务需求难以满足。根据调查推算，中国老年人口中丧失基本生活自理能力并需要和愿意入住照料养老机构的人员至少占5%，即760万，但我国目前具有照料护理功能的养老服务机构可以入住的养老床位数仅占全部老年人口的1.74%，社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%，既远低于发达国家的3%~5%，也落后于一些发展中国家的1%~3%的水平。 2．民办养老机构缺乏市场运行空间，机构运行无序，发展困难重重。养老机构都属于民办非企业单位，没有对应发展的系列法律法规，对民间资本的进入和管理造成障碍。此外，由于缺乏有效的引导以及存在服务质量、周围环境以及收费价格等诸多因素的差异，导致了同一地区的养老机构排长队和空床率居高不下同时并存的现象。 3．养老服务（护理）职业培训制度不健全，养老服务人员严重缺乏。中国目前大约需要1000万左右的养老护理人员，而目前仅有约100万人。而且，养老护理人员约有90%没有执业证书，绝大多数养护人员缺乏专业护理知识，专业化程度低，待遇和社会地位低，队伍稳定性差，服务人员数量远远跟不上老年人的服务需求。#p#分页标题#e# 4．尚未形成以社区为基础的养老服务体系，现有养老服务软硬件设施和服务水平难以满足老年人日益增长的物质和精神需求。目前，社区养老服务的社会配套设施相对匮乏，服务设施使用率不高，提供服务的社会化组织和机构严重不足。在很多地区推行政府购买服务政策时，出现了找不到合适的服务提供商的供需失衡现象。 5．政府对于社会化养老服务体系缺乏有效的政策激励、监督和管理机制。目前许多地方政府不重视扶持社会力量发展养老服务机构，没有建立有效的激励制度，以引导和支持社会资本进入养老服务体系；也没有形成对社会养老服务体系的运营进行有效评估、监督和管理的长效机制，从而制约了社会化养老服务体系的发展。 二、中国养老服务的财税政策现状 为了实现党的十七大提出的“老有所养、病有所医、劳有所得、住有所居”等民生建设目标，党和国家付出了许多努力，其中财税政策也做出了积极贡献，但也存在一些问题。 （一）中国养老服务的现行财政政策。 现行中国养老服务的财政政策主要为老年人提供政府的公共服务，具体可以表现为提供基本的社会保障制度和促进养老服务发展。 1.完善各项社会保障制度，解决困难老年群众生活问题。“十一五”期间，我国社会保障建设取得重要进展，建立了全国统一的社会保险基金预算制度。社会保障制度体系基本健全。养老、医疗、就业、住房等各类基本需求都有了比较系统的制度化保障机制，为实现党的十七大提出的“老有所养、病有所医、劳有所得、住有所居”等民生建设目标提供了制度保障。社会保障资金规模快速增长，社会保险覆盖面不断扩大，社会保险覆盖人群大幅增加,社会救助对象逐年增加。 2．运用财政政策，促进养老服务发展。加大投入，支持建立健全社会保障，促进民政事业发展。近年来，国家财政用于社会保障的支出不断增长。加大专项补助力度，确保老年人等相关人员基本待遇和生活补助按时足额发放。多渠道筹集老年事业发展资金，大力支持老龄事业发展。支持养老服务机构和老年活动设施建设。除直接投资外，政府还积极利用补贴、贷款贴息、购买服务等手段支持社会力量参与养老机构建设和养老服务提供。一是对项目建设贷款给予贴息。二是给养老服务机构设施建设和设备购买提供补贴。三是加大居家养老的补贴力度。四是积极探索购买服务方式，支持民办养老机构发展。各级政府还加大投入，支持老龄服务体系从城市向农村逐步延伸，支持养老服务人员培训等。 （二）中国养老服务的现行税收政策。 中国目前并没有直接针对养老服务和老年人的完整税收制度体系，只有一些零星的与养老服务和老年人直接相关的税收鼓励措施。 1.与养老服务直接相关的税收优惠政策。养老院、残疾人福利机构提供的养老服务，免征营业税。对家政服务企业由员工制家政服务员提供的家政服务取得的收入免征营业税。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务的福利性、非营利性的机构，其自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。财产所有人将财产赠给抚养孤老伤残人员的社会福利单位所立的书据，免征印花税。 2.与养老服务间接相关的税收优惠政策。医疗、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务，免征营业税。无偿赠与对其承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人不动产、土地使用权的，可暂免征收营业税。鼓励就业政策。中小企业优惠。企业发生的公益性捐赠支出，不超过年度利润总额12％的部分，准予在企业所得税前扣除。经认定的符合条件的非营利组织取得的收入可以作为免税收入。 3.与老年人直接相关的税收优惠政策。按照国家统一规定发给干部、职工的退休工资、离休工资、离休生活补助费，免征个人所得税。孤老人员取得的劳动所得，经批准可以减征个人所得税。个人领取基本养老保险金，免征个人所得税。 4.与养老保障有关的税费政策。企业按照国务院有关部门或者省级人民政府规定的范围和标准为职工缴纳的基本养老保险费，可以在税前扣除。企业根据国家的规定为本企业全体职工支付的补充养老保险费，不超过职工工资总额5%的部分，可以扣除；个人按照规定缴的养老保险费，可以税前扣除。 （三）现行中国养老服务财税政策存在的问题。 尽管国家已经制定了一些财税政策，但是在新的形势下中国养老服务的财税政策面临新的挑战。财政支出政策方面：财政投入不足，财政投入结构不合理，投入方式落后。养老和医疗等社会保障体系不完善，财政托底保障不足。税收政策方面：直接对老年人和养老服务的税收政策待加强。原有的一些与养老服务机构直接相关的税收优惠政策，由于税制改革而失效，但新的鼓励政策没有及时出台。现行增值税、营业税并存，对服务收入全额征税收营业税，投入物的进项增值税不能扣除，存在重复征税，不利于服务业的分工和发展。现行个人所得税中缺乏赡养费用的税前扣除规定等。 三、促进中国养老服务发展的财税政策建议 促进中国养老服务发展的财税政策并不是孤立的，政策的选择既要考虑需要和可能，又要融入财税政策体系之中。财政支出政策应更好地提供养老服务的公共产品，税收政策应更好地支持养老服务事业的发展。 （一）社会化养老服务体系建设的基本思路。 养老服务已经日益成为和全体国民利益攸关的大事。2011年9月17日，国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》，明确指出建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”，提出了“重点发展居家养老服务，大力发展社区照料服务，统筹发展机构养老服务，优先发展护理康复服务，切实加强养老服务行业监管”的主要任务。“十二五”规划为进一步建立和完善养老服务体系提供了方向的指引。“十二五”养老服务体系建设专项规划确定了“政府主导，多方参与”原则，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护基本养老服务的公益性。其主要内容，分为津贴与护理两个部分。“十二五”期间，全国将以省份为单位向80岁以上的老人发放高龄津贴。护理则要建设多层次的养老护理机构，包括社区老年饭桌、日间照料中心、颐养型的养老机构，以及专业护理机构等。《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》明确提出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。”#p#分页标题#e# （二）支持养老服务的财税政策目标。 “十一五”时期老龄事业快速发展，建立老年养老服务体系的思路和建设也已经初具雏形。“十二五”时期养老服务制度和体系仍然面临许多问题和挑战，需要财税政策的大力支持。 1.支持养老服务的财税政策指导思想。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出：“以家庭为服务对象，以社区为重要依托，重点发展家政服务、养老服务和病患陪护等服务，鼓励发展残疾人居家服务，积极发展社区日间照料中心和专业化养老服务机构，因地制宜发展家庭用品配送、家庭教育等特色服务，形成多层次、多形式的家庭服务市场和经营机构。”因此，支持养老服务的财税政策指导思想是深入贯彻落实科学发展观，适应人口老龄化、高龄化的新形势，以科学设计为前导，以改革创新为动力，以有效支持为目的，建立健全促进养老服务体系的财税政策框架体系，努力支持老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所乐的工作目标，服务于经济社会改革发展和稳定的大局。 2.支持养老服务的财税政策战略设想。按照《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发[2011]28号）的要求，“各级政府要根据经济发展状况和老龄工作实际，多渠道筹资，不断加大老龄事业投入。进一步完善实施促进老龄事业发展的税收政策，政策引导与体制创新并重。”因此，支持养老服务的财税政策战略设想为：要尽可能动员全社会力量，实现政府投入和支持为主导，老年人自我服务和相互服务为基础，社会力量积极参与为依托的新型养老服务政策体系。逐步加大财政投入和税收支持的力度，初步形成多环节、多体系、广覆盖、全方位支持养老服务的财税政策体系。 3.支持养老服务的财税政策目标。支持养老服务的财税政策目标是建立有利于重点发展居家养老服务，有利于大力发展社区照料服务，有利于统筹发展机构养老服务，有利于优先发展互利康复服务的财税政策体系。 4.制定财税政策应处理好的基本关系。养老服务体系财税政策是否可行取决于多方面因素，其中至为关键的是制定养老服务体系财税政策需考虑三个基本关系：一是妥善处理政府与市场和社会公益组织的关系。二是妥善处理支出政策与税收政策之间的关系。三是妥善处理需要与可能之间的关系。 （三）健全中国养老服务体系的财税政策基本思路。 “十二五”期间中国老龄化程度步入加速期，预计2015年60岁以上老人将达到2.21亿，占当期总人口比重为16%，2030年老年人口则将突破3.5亿。如何健全养老服务体系已成为必须超前科学设计的重大政策和制度变革问题。 1.支持养老服务事业发展的财政支出政策。在社会养老保障方面，要建立退休人员基本养老金待遇与工资增长、物价上涨等因素联动机制，要把符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围，要加大投入力度，确保每千名老年人拥有30张养老床位数目标尽早实现。在老年医疗卫生保健方面，政府投入要重点解决两个问题：一是支持基层医疗卫生机构开展老年人健康监测；二是确保老年性痴呆、抑郁等精神疾病早期识别率达到40%的目标尽快实现。在老龄服务方面政府投入要确保80%以上的乡镇和50%以上的农村建立老龄综合服务站点目标的实现。 2.支持养老服务事业发展的税收政策。税收政策的主要功能是引导、激励社会力量参与养老服务事业的发展，为有条件的社会群体自主提高养老保障水平创造条件，为老龄产业的正常发展优化制度环境。因此，近期可考虑采行如下税收政策。 （1）积极推进增值税改革。建议尽快按照“十二五”规划纲要的设想，对提供老年服务的纳税人实行营业税转增值税的改革，减轻提供老年服务的纳税人的双重征税的税收负担。 （2）对以房养老实行优惠政策。以房养老是国际上广为流行的模式，人口密度大的日本已有30%的老人采行以房养老模式。美国早在上世纪60年代就开始试行这种模式。中国从上世纪末期启动住房商品化，目前住房私有已较为普遍，无论是农村，还是城市，拥有产权房的人激增，以房养老模式有两大优势：一是住房反向抵押贷款信用度高，老人获取资金便易；二是住房定向传承可激励各类人员护理老人。中国长期实行计划生育政策，老人子女少，需要非血缘人员护理。同时，住房价格未来总体呈上涨趋势，变现度高。因此，以房养老模式会被拥有产权房的人采用。在这种背景下，政府应鼓励老人采用以房养老模式。为此，今后如对住房保有征收房产税，可考虑对采用住房养老模式的老人免征房产税（两套以内）。同时对以养老为目的的老人转让住房免征营业税和个人所得税（限一套）。 （3）对与老人居住在一起的子女给予优惠政策。子女与老人居住在一起护理老人既可保证老人物质需求，又可实现护理的及时性，并增强老人生活信心。这种模式还可减轻政府公立养老院投入压力，因此，可考虑制定对与老人居住在一起的子女的所得收入的费用扣除额，实现赡养费用的税前扣除。