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养老保障是各国社会保障体系的重要组成部分，随着经济社会环境的发展变化，各国养老保障制度在不断调整和改革之中。纵观世界各国养老保障制度的发展历程与改革实践，尽管由于不同的国情、不同的发展历史和发展阶段、不同的政治制度和文化传统，各国养老保障制度各有特色;总体来看，各国养老保障制度的发展也体现出一些共同的发展规律，主要表现在以下几个方面: 一、从家庭养老走向社会养老是各国养老保障制度发展的共性 长期以来，各国老年人的晚年生活主要由家庭成员予以支持，家庭在养老方面发挥了重要作用，其作用至今不可忽视;尤其是在一些东方国家，受儒家文化的影响，家庭观念根深蒂固，家庭成为人们物质和精神生活的归宿。如今，家庭这种非正式的、非制度化的养老形式已经开始动摇，并逐步开始走向社会化、制度化的养老形式。农业社会时期，随着劳动者人身自由的获得和生产资料的获得，开始通过自己的劳动维护个人和家庭的生活。 随着劳动者年龄的变老，各项技能也随之更加成熟，经验更加丰富，拥有的可支配资源越来越多。正因为如此，老年人在家庭和社会中拥有较高的地位，社会和个人对老年人非常尊敬，老年人处于家庭的核心地位，赡养老年人成为后代应尽的义务，否则会丧失家庭财产，也会受到社会舆论的谴责。随着各国生产力的不断发展，原有的生产方式已经不能满人们的各类需求，阻碍了生产力的发展。传统的农业、手工业作业形式已经不能满足发展的需要。以英国为首的西方国家率先开始探索发展现代工业，现代工业的发展对作为生产资源的土地和传统生产方式带来了极大的冲击。人们开始走出家庭、走向工场，获取个人生存和家庭生活的来源。随着机器大工业的出现和现代科技的快速发展，老年人所拥有的传统技能已经难以适应工业发展的需要，老年人所拥有的财产、资源、权力和社会地位也逐步下降。随着生活节奏的加快，年轻人在家陪伴、照顾老人受到了时间和距离的限制，家庭作为养老的主要形式在工业社会已经越来越困难。随着工业化进程的加快，各国开始探索在家庭之外建立社会养老保险制度。现代社会养老保险制度的真正建立出现在19世纪末期，以1889年德国《老年与残疾保险法》的颁布为标志的，对德国所有工人和普通官员实行老年和残疾社会保险制度。此后，欧美一些国家也相继建立了不同类型的社会养老保险制度。① 二战以后，各国养老保障制度不断完善，养老待遇水平不断提高，国家、社会、单位、个人之间在养老保障制度方面的合作机制不断健全。二战以后西方福利国家的浪潮进一步推动了养老保障制度的发展。随着全球化、工业化、市场化、信息化进程的加快，对各国养老保障制度的发展提出了新要求，将促进各国养老保障制度的进一步改革和完善。但无论如何改革，从家庭养老走向社会养老已经是各国养老保障制度发展过程中不可逆转的趋势。② 二、不同养老保障模式下的政府作用方式有所不同 由于经济发展水平的差异、政治制度的不同、文化的差异、发展阶段的不同等方面的原因，各国养老保障的模式有所不同。这里主要参照安德森对福利模式的“三分法”，③将各国的养老模式分为三种类型，不同制度模式下政府发挥的作用方式有所不同。 盎格鲁———撒克逊模式国家在自由主义原则的指导下，采取市场提供为主、国家提供为辅助的方式为国民提供养老保障。国家的职责主要是制定相关的法律法规和政策，为各类养老保障的发展提供依据和规范，加强资格审查和监督管理。政府通过财政为那些没有能力提供自我保障的弱势群体提供急需的基本养老保障，鼓励有能力的人通过市场的方式获取保障。但是政府对市场也并不是完全放任不管，而是通过给予税收或政策支持，加强监管，促进私人养老金市场的发展和完善。政府往往是通过间接方式提供保障，直接提供较少;通过法制、管理、政策支持较多，而直接的资金支持较少。欧洲大陆模式国家实行以社会保险为主的养老保障制度，由于合作主义的传统，强调国家、社会、企业、个人之间的合作与平等参与，需要照顾到不同群体之间的养老需求差异，而不仅仅是弱势群体的基本养老需求。实行这一模式的国家强调政府主导的原则，不仅需要为没有能力的参保对象缴纳大部分费用，而且要履行雇主的责任，为公职人员的养老买单。此外，社会保险制度在面临支付危机时，也由政府财政做最后的保障。实行这一模式的国家中，政府与市场在养老保障中的作用发挥比较平衡。在财政支出方面，与盎格鲁———撒克逊模式相比，负责相对较重;但与斯堪的纳维亚模式相比，政府财政负担相对较小。 欧洲大陆模式既发挥政府的适度财政支持责任，也注意利用市场的作用。除适度的财政支持以外，这些国家的政府同样也负担着政策制定、监督管理等方面的责任。斯堪的纳维亚模式国家政府几乎负责为国民提供全面的相对高水平的社会福利，在国家、社会、雇主、个人之间的责任分担方面，政府负主要责任，不仅负责提供养老保障的大部分资金来源，而且要负责养老保障制度的具体运营和监管，市场负责提供的比例相对较小。斯堪的纳维亚模式国家的政府在社会福利中的负担相对较重，需要相对较高的税收来源作保障，而较高的税收又会对企业的竞争力造成影响，并影响个人的积极性，乃至对整个经济发展造成影响。这也成为近些年来斯堪的纳维亚国家纷纷进行福利制度改革的重要原因。但由于长期经来形成的福利体制的深层次影响和根深蒂固定的民主社会主义思想，改革存在较大的阻力，在近期内还很难完全改变这些国家的福利国家性质。 三、各国养老保障制度的发展追求与经济发展水平相适应 纵观世界各国养老保障制度的发展历程，经济发展对养老保障制度产生重要影响。二战以后，随着战争的结束，各国纷纷开展国家建设，发展国家经济，使得各国经济快速发展。与此同时，以养老保障制度为核心的整个社会福利制度迅速发展，一些欧洲国家相继宣布建立福利国家。而且，战后较长一段时期内，各国养老保障的覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，制度不断健全，管理逐步完善。可以说二战结束以后至20世纪70年代中期以前，是西方各国养老保障制度发展的黄金时期。#p#分页标题#e# 20世纪70年代中期以后，随着西方石油危机的爆发，各国经济出现了低增长、高通胀、高失业率的现象，经济发展受到了严重阻碍，由于战后以来各国社会福利制度的完善而导致的福利支出的不断增加所形成的福利支出刚性在此时已显露出诸多问题，各国政府财政负担加剧。原有的养老保障制度和社会福利制度已经不能适应当时的经济发展，不利于提高各国的经济竞争力，也使养老保障制度自身的长期可持续发展受到严重打击。因此，各国政府开始对养老保障制度进行改革，主要是开源节流，提高制度的财务可持续性，比如直接缩减待遇水平，降低替代率，严格待遇给付资格，延长退休年龄，提高缴费率，等等。一些国家甚至彻底改革原有的养老保障模式，从现收现付制走向基金积累制。20世纪80年代以后，一些国家大胆向福利制度开刀，严格控制福利支出。20世纪末21世纪以来，一些国家的养老保障制度发展不是走向完全相反的极端，而是在经济发展与养老保障制度之间寻求一种动态的平衡，以求二者的健康发展。 养老保障和社会保障制度往往是在经济发展不顺利或者是出现诸多社会问题时产生和发展的，比如19世纪现代社会保险制度在德国产生就是为了应对工业化以来出现的诸多问题而产生的。20世纪30年代的经济危机促进了美国养老保障和社会保障制度的建立，为促进当时的社会稳定和恢复经济发展发挥了较大的作用。在经济发展不顺利的20世纪70年代中期以后，由于养老保障的支出水平超越了当时的经济发展水平，给各国经济发展带来了沉重的负担，因而促使各国进行改革。在最近一次的全球金融危机中，各国通过健全、完善养老保障和社会保障制度来解决老年人的生活保障问题，解除劳动者的后顾之忧，刺激经济发展，发挥了养老保障制度的经济调节功能。 四、在加强经济保障的同时越来越注重服务保障与精神保障 在人口老龄化背景下，各国在注重制度保障、经济保障的同时，也越来越注重服务保障与精神保障的发展，主要表现在以下几个方面: 一是制定了相对完备的养老服务与精神保障的法律法规。各国在发展养老服务保障的过程中非常注重法律规范，制定了各种关于养老服务的法律法规。日本在1963年颁布《老年福利法》，1982年颁布、1986年修订《老年保健法》，1989年出台“黄金计划”，1990年重新修订《老年福利法》。自1965年起，美国陆续颁布了《老年法》《老年人志愿工作方案》《老年人营养方案》《多目标老人中心方案》《老年人社区服务就业法》等。 二是建立了多主体参与、内容完备、设施齐全的养老服务与精神保障体系。从参与主体来看，除了政府在法规制定、资金支持、政策支持等方面的作用外，一些国家还注意发挥社会、个人等其他主体的作用。美国建立了社区志愿者工作方案，老年人的社会福利服务主要由志愿者来完成。日本政府鼓励支持民间机构投资老年服务事业，并给予税收优惠。瑞典鼓励慈善团体、非营利机构大力兴办老年公益事业，鼓励商业化经营老年护理机构。从服务内容上看，涵盖了老年人的生活照料、物质支持、心理安慰、护理服务、就业服务、住房服务、教育服务、社会参与等方面。瑞典的地方自治团体为老年人提供福利性的住宅，提供交通优惠服务和家庭入户服务，包括在打扫卫生、菜肴烹制、送餐到户，建立日间老人活动中心，组织老人开展文化娱乐、体育健身、旅游、交友等活动。韩国在加强老年人的医疗保护制度的同时，还开办为老年人服务的各种公共设施，包括在老年人日托中心，老年人之家等。④英国政府部门和志愿者为老年人提供的服务包括送餐上门、夜间服务、洗衣、看管孩子、日间服务、老年人俱乐部和娱乐室。⑤从服务设施来看，很多国家建立了比较齐全的服务设施。日本开办了多种形式的老年大学，目前有老年大学400多所。美国除了建立养老院之外，还建立了非营利性的老人看护中心，包括健康中心和社交中心。美国的退休村设立了各种类型的文体设施和生活设施。新加坡创办了“托老所”。日本为独立生活的老人配备了无线电呼救设备。⑥ 三是建立和完善老年护理保险制度。为应对人口老龄化带来的老年护理问题，一些国家相继建立和完善了护理保险制度。德国在1995年引入了护理保险制度，包括在宅护理和住院护理两类。护理按需要强度分为三级，由实物和货币组成。⑦日本继德国之后制定了世界上第二部《护理保险法》，于2000年起正式实施。2004年日本厚生劳动生向政府提交了《关于修改护理保险制度的意见》，准备对护理保险制度进行修改和完善，国会在2005年对《护理保险法》进行了修改。⑧ 美国是长期护理保险较早的国家，其长期护理保险制度由商业保险公司作为经营主体，不同年龄的投保人通过自愿购买长期护理保险合同的方式参加。⑨一些国家在注重对养老服务的资金、政策、设施投入的同时，还重视老年服务专业人才的培养，包括老年社会工作人才、老年护理人才等。比如，日本建立了庞大的老人专业服务人才队伍，上岗前需要进行严格的考试考核，并且取得相应的资格证书。在美国，2004年包括养老院和老年中心等机构在内的医疗和公共卫生社会工作者有11万人，约占全美社工的19.6%。⑩ 五、国际组织在养老保障制度发展中发挥着越来越重要的作用 随着全球化程度的日益提高，国际组织在全球养老保障改革中发挥了越来越重要的作用。其中世界银行、国际劳动组织和国际社会保障协等国际组织的作用十分明显，这些组织通过宣传、资金、技术、研究、交流等方式为各国制定和完善养老保障政策提供了有益的参考与帮助。世界银行(Worldbank)认为只有通过多种途径和渠道才能有效地保障老年人的退休收入，在1994年的研究报告《防止老龄化危机》中提出了“三支柱”的养老保障制度改革主张，即强制性的公共管理支柱、强制性的私人管理支柱和自愿性支柱。2005年又提出了五支柱的养老保险制度:第一是非缴费型的“零支柱”，提供最低水平的保障;第二是与收入相关联的缴费型制度，即第一支柱;第三是强制型的个人储蓄账户，即第二支柱;第四是自愿型的养老储蓄，即第三支柱;第五是非正规的家庭保障支柱。#p#分页标题#e# 世界银行的政策主张得到了很多国家的响应，一些国家开始了多支柱、多层次的养老保障制度改革。世界银行不仅为各国养老保障制度的发展提出了一些技术方案，而且通过养老金贷款支持各国养老保障制度的改革。1984年至2004年，世界银行共计向68个国家的养老金改革发放了204笔贷款。一是通过技术支持和投资贷款对具体的改革进行直接资助，二是通过项目和结构调整贷款予以间接资助。 国际劳工组织(ILO)也提出了养老保障制度的改革主张，基于公平保障的理念提出了改革的五条基本原则:一是将养老保障制度覆盖全体人口，二是防止所有都看人陷入贫困，三是提供可预期的收入保障弥补退休后收入的减少，四是根据通货膨胀调整退休金，五是吸收雇员和雇主代表参与管理。?20世纪70年代以来，国际劳工组织从全面保护老年人的角度出发，陆续提出了一套政策主张:为老年人提供适当的工作条件;老年人应该享受平等的就业机会和待遇;建立强制性的保护老年人、丧失劳动能力者以及遗属的保障制度;建立弹性退休计划;采取部分积累的融资方式;延长领取养老金的缴费年限。 国际劳工组织还通过制定和完善《社会保障(最低标准)公约》来规范和促进全球养老保障制度的发展。此外，国际社会保障协会(ISSA)在全球养老保障发展中的作用也不容忽视。国际社会保障协会的目标是发展全球社会保障事业，促进国家之间的社会保障合作，改进各项社会保障的技术和管理手段，提高各国的福利水平。具体活动包括:组织国际性和地区性的会议和大会，开发国际数据库，开发出版物，促进关于社会保障问题的研究，为世界各地的社会保障组织的人员组织培训项目，与其他相关的国际性或地区性组织进行合作。ISSA主办的刊物《国际社会保障评论》为全球的养老保障研究和交流提供了较好的平台。每四年举行一次的全球社会保障大会也受各国所关注，对于传播养老保障政策和研究成果发挥了重要作用。 六、追求公平与效率的结合是各国养老保障制度改革的趋势 各国养老保障制度的发展证明，完全追求绝对的公平而不顾效率，养老保险制度难以持续发展;完全追求养老保险制度的效率而忽视公平的目标导向，更是违背了养老保障制度的公平本质。在改革的过程中，许多国家吸注重追求养老保障制度公平与效率的平衡，主要体现在以下几个方面: 一是注重政府与市场作用的有效结合。各国的养老保障制度改革既不过度强调政府的作用，也不一味靠市场来解决问题，而是注重政府与市场作用的有效结合。政府始终是养老保障制度改革的主导力量，发挥着法制建设、政策制度、资金筹集、监督管理、协调关系等重要作用。同时，各国养老保障制度改革也注重发挥市场的适度作用。这样既可以为养老保障提供更多的资源，也可以提高保障的效率，还可以促进资源的合理配置，促进经济的发展。尤其是20世纪70年代以后，随着世界经济形势的变化，养老保障的发展遭遇困境，各国越加重视发挥市场的作用，甚至一些国家纷纷进行养老保障的私有化改革。 二是基本保障与补充保障相结合。由于保障对象在个人收入、家庭经济状况等方面的差异性，对养老保障的需求和缴费能力存在明显的差别。一些国家在养老保障制度改革的过程中，针对保障对象的差异性采取基本保障与补充保障相结合的办法。针对全体国民的基本养老保障需求一视同仁地对待，或者差别比较小;政府在基本保障部分的筹资和管理责任相对更大。而对于国民养老的差异性需求，则通过设立补充保障的制度或措施。在补充保障中，政府的直接筹资责任相对较小，但是仍然负有监督管理、政策制定等责任;而市场和私人部门在补充保障中发挥着更大的作用。 三是缴费型保障与非缴费型保障相结合。目前大多数国家的养老保障采取的是以缴费型保障为主，但在改革的过程中一些国家相继引入了非缴费型的“零支柱”，将缴费型养老保障与非缴费型养老保障相结合成为这些国家养老保障制度改革实现公平与效率相结合目标的有效途径。根据部分国家非缴费型养老金制度的实践，非缴费型养老金制度可以分为家计调查型的非缴费型养老金制度和普惠型的非缴费型养老金制度两类。非缴费型养老金制度无需要个人缴费，大部分是通过国家税收进行融资，少部分来自于国企红利和雇主缴纳。非缴费型的养老保障制度是确保养老保障实现公平的重要途径。但是不能以非缴费型为主，更不能只以非缴费型为单一的保障形式，而必须将缴费型与非缴费型养老保障制度有效结合，才能既确保公平，又实现效率。
