前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的被征地农民养老保障融合型方式，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
被征地农民群体的出现和壮大是城市化进程的伴生物。根据我国近几年的发展水平，2020年我国城镇化水平将超过60%。［1］民进中央预测，2020年我国被征地农民人口将超过1亿。长期以来农民阶层相对弱势的经济地位和社会保障水平使得他们在失去土地的保障功能后，抵御生活风险的能力极低。特别是随着老龄化时代的到来和家庭养老保障功能的式微，如果政府不能助其构筑一道保护网，其养老问题将会带来沉重的家庭和社会负担。在落实科学发展观和全面建设小康社会的时代背景下，探索建立一套适合国情，能够将被征地农民当前的基本生活保障和长远的发展性保障有效衔接起来的养老保障模式，对于促进社会公平，维护社会稳定具有重要的现实意义。 一、被征地农民的利益保障现状 维护和发展好被征地农民的各项权益是维护社会和谐稳定、促进城乡协调发展的必然要求，被征地农民的利益流失和保障现状值得关注和研究。 (一)农民主体地位缺失，土地征用补偿难以保障被征地农民的养老 当前的土地制度下，农民虽然从法律上获得了土地使用权，但是这种使用权却相对有限，当因公共利益而需要改变这种关系时，由于缺少法律和制度层面的有效保护，被征地农民作为这场博弈中的弱势一方，在土地的征用、开发、流转和补偿分配中处于边缘位置，利益流失不可避免。农民既不能参与决定土地征用是否应该，也无法对地方政府征地用途形成有效的监督和约束，基本上没有讨价还价的能力和空间。农民主体地位的缺失和政府在改变土地使用关系过程中的强势就使得在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，被征农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外，加上在这一过程中又缺乏畅通的申诉渠道，无法保障其享有的土地权益。［2］农民在土地使用关系变更过程中主体地位的缺失，使得政府掌握了较大的农地处置权和收益分配权，特别是地方政府成了农地的终极所有者。［3］而作为理性“经济人”的各级政府在政绩刺激下，往往为了追求一时的经济发展而尽力降低征地的成本，不仅会导致被征地农民在失去土地后难以获得对等的利益补偿，而且会诱导政府出现“甩包袱”的行为，将征地的成本社会化。“在市场经济条件下，土地具有三重功能:一是所有权功能;二是就业和发展功能;三是保障功能。”［4］对于农民而言，关涉其长远生计的养老保障功能应该是重中之重。因此，被征地农民养老保障问题必须得到足够重视。土地征用补偿标准最低要保证农民最低生活水平不低于拥有土地时的水平，这样农民的养老保障才不会因失去土地而变得更差。虽然新的《中华人民共和国土地管理法》对原有征地补偿安置标准进行了调整，但是由于长期以来形成的城乡经济结构中的“剪刀差”问题，农产品价格不高，按法定标准计算出来的补偿标准仍然很低，距离确保达到“使需要安置的农民保持原有的生活水平”的要求有很大的差距，甚至令被征地地农民基本养老保障标准难以达到最低水平。 (二)安置方式较为单一，征地补偿的保障功能难以彰显 当前在征地补偿过程中仅以农民在一定时期内从土地上获得的经济收益作为标准，而忽视了土地对农民的保障功能。货币安置具有标准明确、程序简单、操作容易等优点，许多地方政府倾向于采用这种方法进行安置，而部分农民从眼前利益出发也愿意接受这一方式。据统计，近年来在国务院审批的建设用地项目中，采用一次性货币安置的达90%以上。［5］被征地农民依靠一次性安置费在短期内可以维持生计，生活水平不至于明显下降。但实质上是政府出钱进行“强制买断”，把农民“一脚踢开”，在进行一次性补偿的同时，也将政府对被征地农民承担的长期责任甩了出去。土地征用对农民而言，除了失去一项基本的财产权和就业权之外，还失去了一种可持续、低成本的生活和发展方式权。对于后者而言，单一的货币安置的补偿效应是十分有限的，随着时间的推移，货币安置的补偿效应会逐渐耗损殆尽。因此，征地单位及相关的受益方必须为被征地农民提供一种稳定而持续的保障内容才能替代土地的保障功能。显然，目前土地征用补偿模式下，仅靠单一的“货币化发放难以置换出土地提供的所有保障”。［6］这是因为，当前农村社保体系十分脆弱，农民在征地前的社会保障就缺失或水平很低，在征地后由于门槛较高，单靠他们自身的力量难以进入城镇职工养老保险体系。这就使被征地农民在失去土地和农民的身份后，并未获得市民的社会保障待遇，处于身份不清和社会保障地位不明的双重尴尬。从长远发展来看，会导致被征地农民抵御生活风险的能力大幅度下降，从而陷入因失地而致贫的困境。 (三)配套制度建设滞后，被征地农民的保障诉求较难满足 从当前来看，配套制度建设相对滞后也是导致农民利益流失的一个重要原因。首先，被征地农民在土地征用以及补偿安置过程中没有足够的话语权，缺乏制度性的利益表达渠道，往往只能被动接受政府和土地征用单位开出的条件，成了典型的“被”安置。其次，由于相关的立法和制度建设不完善，对被征地农民的安置没有明确责任主体，也没有对安置程序和途径做出明确的规定，这就加大了征地及补偿安置的随意性，造成了土地收益分配的不合理。就货币补偿来看，政府及相关部门拿走了其中的大部分，再加上集体留下一部分，被征地农民真正能够拿到手中的已经所剩无几。再次，配套制度建设滞后还表现为一些地方为被征地农民建立的其他社会保障十分零散，没有形成合力，因而整体保障效能十分低下。随着经济社会发展水平的提升以及城市生活的辐射效应，被征地农民不再仅满足于维持短期基本生活的稳定，而是越来越多关注其长远生计，因而社会保障方面的诉求也日渐增多。当前，被征地农民在社会保障方面最主要的诉求表现为就业、医疗和养老方面。但是，目前来看，许多地方的被征地农民特别在医疗和养老方面的保障诉求还难以得到有效的满足。特别是年龄比较大的被征地农民，他们在不久的将来会直接面临着养老问题，如果这个问题得不到有效解决将会直接影响他们的生活。当前，虽然一些经济发达地区提出了“土地换保障”的安置模式，但是，这一模式还处于尝试阶段，由于缺乏法律和制度方面的有力支撑，还有许多瓶颈因素需要突破。同时，其操作性以及效能也受到一些质疑。#p#分页标题#e# 二、当前我国被征地农民养老保障的实践模式及存在问题 目前为止，国内被征农民养老保障方面的探索已经取得了阶段性成果，发展出了一些实践模式，代表性的有四种［7］: (1)“农保模式”。其基本思路是将被征地农民纳入新型农村养老保障体系。这种模式就是在进一步推进新型农民养老保障体系建设的基础上，将被征地农民纳入这个保障体系中来。“农保模式”在实践操作中比较灵活，可根据当地经济社会发展水平，因地制宜地确定入保标准。在“新农保”基础较好的地区，它可以参照城镇居民养老保障的标准发展为一种“仿城模式”。例如，青岛城阳区就运用这种模式不仅覆盖了被征地农民，也覆盖了绝大多数农民。［8］总的来看，“农保模式”实际上是一种“离土不离乡”的养老安置方式，它既可以较好地覆盖被征地农民，又降低了他们进入城镇养老保障体系可能带来的财政压力。因此，这种模式对于农村养老保障体系比较完整、经济社会发展水平又不是太高的地区是适用的。 (2)“城保模式”。这种模式是将被征地农民纳入城镇社会保障体系。在土地被征用以后，农民“农转非”，根据年龄和个体能力，分别进入城镇职工基本养老、医疗和失业保险体系。“城保模式”比较好地契合了农民失去保障其生活的土地以后，其生活方式和城镇职工趋同这一特点，使被征地农民和其他城镇职工一样，享有同等的养老保险待遇，体现了政策的公平性和平等性，因而符合城乡一体化的发展方向。此外，这种模式无须再去解决制度衔接的问题。但是这种“以土地换保障”的实践模式需要政府承担比较大的财政责任，当前只有在比较发达的地区适用。 (3)“镇保模式”。这种模式的基本思路是为被征地农民单独设计制度，建立小城镇社会保障体系。“镇保模式”着重解决被征地农民的养老和医疗两项基本需求，“具有低水平、有弹性、权利义务统一、强化激励机制的特点，制度设计结构比较合理，既改变了城保转制成本和基金缺口由被征地农民承担的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底”。［9］但这种模式需要有比较完善的社保制度环境和较高的经济社会发展水平。因而，其适用范围比较窄，目前只有上海市采用这种模式。 (4)“商保模式”。这种模式的基本思路是通过商业保险运作，建立被征地农民的养老保障制度。当前，“商保模式”的典型代表是重庆市。重庆市用十多年探索出了开办储蓄式养老保险解决被征地农民养老保障的模式，达到规定年龄的被征地农民，经其自愿申请，土地行政主管部门将土地补偿费、安置补助费交给保险公司办理储蓄式养老保险。政府承诺被征地农民养老保险保底利率为10%，不足部分由政府补贴。保险公司作为农民养老金个人账户的受托人，为参保被征地农民建立长期个人账户，承担养老金的给付服务。采用这种模式政府的财政压力不大，管理比较简单，基金的运营效率也比较高，但是由于资金主要来自个人缴费，因而，易受被征地农民参保积极性的影响。 当前多种模式并存的现状说明，虽然在探索被征地农民社会保障方面取得了从无到有的跨越式发展，但是各地的实践模式都或多或少地存在以下不足: (1)政府的主体责任不到位。政府责任不到位是各地在实践中存在的一个共性问题。从理论上看，政府至少应该承担制度与政策供给、财政支持与保障、监管与管理三方面的主体责任。特别是财政支持与保障责任的践行是否持续、有力和高效直接关系到养老保障体系运行状况与产出效能。从实践来看，当前各地在实践中并没有充分发挥公共财政的支持与保障作用，一些地方为减少被征地农民养老保险基金的收支压力，采取差别化的措施。有些地方甚至规定，征地用于国家重点项目建设的被征地农民，其养老保险费由征地建设方和村组统筹解决，当地政府财政不承担相关责任，从而将这部分人挡在养老保障体系之外。政府的财政支持与保障职责不到位，还表现为保障水平较低。虽然中央明确要求，被征地农民基本生活和养老保障水准，应不低于当地最低生活保障标准，但实际上仍有很多地区未达到这一最低标准。 (2)相关的法律和制度供给不足。当前在这方面统一的、高层次的立法还比较少，各地在探索中多制订一些地方性的法规作为依据，法律效力和规范性都不强，因而在执行中缺乏约束力和公信力，也给从更高层次上统一各地的实践模式增加了难度。从制度建设来看也存在很大的滞后性，中央层面的制度供给多表现为一些原则性的政策指导精神，给地方留下较大的制度创新空间的同时，也使各地的实践探索具有很大的随意性。同时，创新能力不足使得当前的实践较多地囿于经验层面，而没有上升为制度性的创新，缺乏一整套设计科学、行之有效的操作机制，在养老保障标准、基金管理与监管等方面比较混乱，成为制约各地养老保障模式发展的瓶颈因素。 (3)制度运行缺少持续而稳定的内驱力。被征地农民养老保障体系的良性运转需要三个方面的内驱力。首先，需要各级政府高度重视，积极作为。养老保障是一个需要长期积累才能发挥良好社会效应的事业，如果各级政府及领导只追求当前土地征用所产生的短期经济效应，难免造成公共福利的流失。总的来看，社会保障事业的公共属性决定了政府只有做一个合格的掌舵者，才能确保养老保障体系的完善和发展获得持续而稳定的驱动力;其次，被征地农民转变观念，积极回应也是制度良性运行的内驱力。当前，被征地农民参加社会养老的意愿虽然有了很大提升，但是因为传统观念和认识的束缚，加上客观条件制约，这种意愿还没有完全转化为参保的积极性;再次，缺少配套制度的有力支持。当前，许多地区对被征地农民补偿安置的内容单一，在再就业、医疗、教育以及养老等方面没有形成系统性的制度体系，许多地方只是简单的货币赔付，导致一些地区被征地农民养老保障效能低下。 三、加强被征地农民养老保障的对策———构建融合型养老保障体系#p#分页标题#e# 机遇与挑战并存是当前被征地农民养老保障发展所面临的基本现状。构建被征地农民养老保障体系不能孤立，既要立足于我国当前所处的社会发展阶段和基本国情，把握现实性，又要从经济社会发展全局的高度进行系统筹划，体现发展性。被征地农民养老保障在制度设计和模式选择上把握以下三点:第一，从目标取向来看，明确系统性的制度建设理念，立足于建立全国统一的保基本、广覆盖、有弹性、能转移和可持续，最终形成覆盖城乡居民的养老保障体系和制度格局;第二，实现制度上的可衔接性，将被征地农民群体的养老保障同城乡两级的养老保障体系结合起来，先确保实现农村居民、被征地农民和城镇居民不同保障体系之间的对接和自由流动，在此基础上最终实现在更高层面上的内部自由流动。第三，将宏观制度设计的一致性与当前不同保障对象之间操作层面上的差异性结合起来。从目前来看，养老保障的对象主要涵盖城镇居民、农村居民、自由职业者、农民工、被征地农民这几类。其中农村养老保障体系、城镇职工基本养老保障体系和商业养老保险体系可以较好地涵盖前三类对象。由于农民工身份地位的流动性较大，这一群体的养老保障可以更多地体现选择性。例如，有能力的农民工可以选择加入城镇居民养老保险体系，由于其身份仍然是农民，没有能力加入城镇居民养老保险体系的还有农村养老保障体系“兜底”。但是被征地农民的“农转非”的身份已经相对明确，因而在制度设计上应该首先为其建立相对完整的保障体系，然后再着力实现同其他保障系统的衔接。遵循上述思路和要求建立起来的，在短期操作上具有相对独立性，在长远发展目标上能够实现同城镇居民养老保障体系接续和并轨的被征地农民养老保障的制度设计和实践模式，笔者称之为融合型养老保障体系。此种制度设计主要考虑将被征地农民养老保障并入城镇居民养老保障体系，但期间需要一定的过渡性衔接。其最低标准是并入“新农保”，不过在筹资结构上，将个人缴费和集体补助部分由地方政府“补贴”，而且要保证“先保后征”。其最高标准是并入“城镇居民基本养老保险体系”，当然要建立在被征地农民自愿的基础上，也即对被征地农民有意愿参与城镇居民基本养老保险的，可允许在规定期限内(如3年)一次性或分期补缴资金差额，实现养老保险的“由乡转城”。如果被征地农民属于自由职业者或农民工，允许其有选择参加“城镇职工基本养老保险”和“城镇居民基本养老保险”的自由。 当前是我国养老保障事业的快速发展期，也是制度和实践模式的形塑期，在客观条件已经成熟的情况下，只要顺势而为，以被征地农民为突破口，以“城保”和“农保”制度体系为依托，形成覆盖城乡的养老保障网络，使不同群体享有公平的国民待遇，是一种可行性较强的路径选择。构建被征地农民融合型养老保障模式要明确以下要求: (1)政府责任显性化。被征地农民社会养老保障制度建设的关键取决于政府承担责任的大小和方式。［10］从当前情况看，政府应该在三个方面体现主体责任。首先，要进一步落实“先保后征”的政策理念，通过切实有效的立法和制度建设，明确各级政府及其职能部门的职责，规范征地及补偿程序，切实做到“先保后征”。同时，为避免地方政府在被征地农民养老保障方面“甩包袱”，要在明确地方政府财政保障和管理责任的基础上，探索多种可操作性的约束和激励方法。例如，实行“一把手”负责制、将被征地农民养老保障发展状况纳入地方官员政绩考核体系等;其次，要不断扩大被征地农民养老保障的覆盖面，努力实现“应保尽保”，确保制度运行的完整性。要按照“政府能承受，群众能接受”的原则，把被征地农民纳入到社会养老保障体系中来，在安置好当前被征地农民的同时，逐步地解决好一些历史遗留问题，真正使征地补偿安置进入科学化、规范化和合理化的轨道;再次，政府责任显性化，还要求政府要作好宣传员，不断增强制度的吸引力。任何一种制度的吸引力都来自于两个方面，一方面是保障效能的发挥情况;另一方面是政府的组织和动员能力。其中前者是基础，后者是保障。国外经验表明，产出效能高的养老保障模式都带有鲜明的政府劝导性特点，有些甚至是强制性的。因此，在构建融合型养老保障体系的过程中，政府要做好宣传和动员工作。 (2)兼顾保障性与发展性。首先，构建融合型养老保障体系要充分发挥基本的保障功能。作为一个失去传统谋生手段，正在发生身份转变的群体，被征地农民在短时期内面临再就业、养老、医疗等各方面的压力。因此，必须为其筑牢一道基本生活保障体系，养老保障作为其中重要一环也必须充分发挥作用。这要求各级政府根据当地经济发展水平以及中央的政策精神，科学划定养老保障的最低限，建立适应被征地农民特点的低门槛的过渡性保障制度，以政府财政兜底保证养老金的发放，妥善解决被征地农民的基本需求。同时也要看到，从被征农民融入城镇生活的长远角度来看，在制度建构中还要建立养老保障发展的上行通道，为被征地农民将来选择进入城镇居民养老保障体系作好衔接，实现制度的发展性与可持续性(如图1所示)。这就要求各级政府既要量力而行，又要尽力而为，通过科学规划，确立一种经济社会发展与保障水平提升之间的联动机制，努力增强制度的吸引力。从当前的情况来看，在地方实践探索中被征地农民养老保障方面还缺少这种上行通道。许多地方(包括江浙一些经济相对发达的地区)在发展被征地农民养老保障时将其严格界定为基本养老保障，而且主要是解决劳动年龄段以上的老年人的养老保障问题，这从中折射出其制度“低水平”的特点，同时也暴露出制度模式的局限性，这一问题不解决势必影响制度的可持续性发展。 (3)创新政策工具。当前各地已有的实践经验，为从宏观层面上推进被征地农民养老保障体系的各项制度建设提供了有利条件。总结这些经验，就可以搭建起被征地农民融合型养老保障体系的制度框架。首先，在核定“农转非”人员的基础上，从征地补偿款中预留一部分(比例可以根据各地经济发展情况确定)，将其列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户，然后由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，将符合缴纳社会养老保险统筹费条件的人员纳入制度体系;其次，为被征地农民建立方便转移和携带保险关系的个人账户，从征地补偿款中抽取一定比例的资金注入到能够随人流动的个人账户(被征地农民可以选择将其带入城镇居民养老保障)。在此基础上鼓励被征地农民以储蓄的方式充实个人账户;再次，将城镇的“社会统筹养老金+个人账户养老金”制度中的社会统筹部分扩展到被征地农民，一方面可以体现政府责任，发挥对被征地农民参保的激励作用，另一方面为后续发展预留制度空间，最终将社会统筹养老金作为国民养老金覆盖全民，为实现不同养老保障体系之间的衔接提供接续点。在宏观制度建构的基础上可以通过丰富政策工具为各地在实践中体现差异性创造条件。这些政策工具包括筹资方式、缴费基数、缴费标准、缴费方式、待遇计发等。通过丰富操作层面的政策工具，进一步发挥制度安排的灵活性。#p#分页标题#e# 综上所述，将宏观制度设计的一致性与具体政策工具选择的差异性有机结合起来，既保证当前各地解决被征地农民养老保障问题的针对性，又能为我国整体养老保障体系的长远发展创造条件。