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社会保津是通过社会力童为丧失劳动能力以及需要特殊帮助者提供的保护，它依照政府法规，通过税收、强制性或自愿性的储蓄等多种筹资方式，建立起一套自我循环体系的专项基金，以保证社会保障目标的实现。 社会保障的目标是公平与效率。即一国公民在需要基本生活保津时，社会能给予之;在实施社会保障时，社会保障基金这一资源能得到充分有效的利用。 体现这一目标的内容是社会保津基金的“三性”，即安全性、流动性和增值性。社会保障基金是构成社会保津体系的内核。基金，顾名思义，是一定单位的货币量，这一货币童的存在是任何塞金存在的物质前提。而这一单位货币量—社保基金的生命力在于其本身运作的安全性、流动性和增值性。安全性是社会保障基金的本质要求，在所有的基金中，它具有最广泛的社会公平性，因而，安全性成为社会保障基全的第一性。流动性，是指社会保降基金的运作状态，没有运动的绝对静止的基金根本不可能存在。增值性，是指社会保障基金效率要求的客观必然性，一碗水套一碗水或丁吃卯粮的基金仅存在于短期的瞬间。然而在这“三性”的相关性表现为安全性与流动性具有负相关的关系，即安全性最大时，流动性为饥流动性最大时，安全性为O。在资本运作市场上，基金品种交易换手率越大，其投机性就越强，而其风险也就越大。为使安全性或风险度处于最合理区域，流动性应相机而动即先安后动。安全性与增值性具有正相关关系，即增值性越大，安全性就越强。流动性和增值性，流动性是增值性的前提条件，就资本运作而言，它们具有正相关关系，即资本投资周转率越高，资本增值的概率就越大。总之，社保基金这三性，是公平与效率这一目标的基本属性，安全性决定着公平的实现程度，流动性和增值性体现着效率的高低。从而，在制定社会保阵基金政策时，必须遵从“安全性第一，增值性最关健，流动性是必要条件”的原则，使基金存黄在安全中流动，在流动中增值。 自单位支付(主要是国有企业)约占75%，来自乡村统筹供给约占5%，来自个人缴纳的部分约占2%，来自福利彩票和福利服务收费、福利工厂收益的约占2写，来自社会捐献近1%①。可以看出，其中国有企业承担的供款任务最重，政府次之，个人承担的缴费责任较少。 中国社会保障基金的体制是部门分管。 行政管理职能的部门主要有民政部、劳动和社会保障部、财政部三个，而卫生部、教育部等政府职能部门及一些半官方机构亦在职责范围内行使着对部分社会保障基金的管理权，其中财政部门与其它有关部门存在着一定的交叉关系。 中国社会保障基金的监督机制是综合的。如构成基金主体的财政部门，既是部分社会保障基金的直接管理部门，同时也是整个社会保障基金的综合监督部门。 中国社会保障基金的运营现状是现收现付制度与部分积累制度的共生。所谓现收现付体制，即以当年收支平衡的原则筹集保障基金，不保留储备金。部分积累制是将筹集起来的基金的借方留有余额，以备急需或自我发展。近10年开展社会保险改革以来，政府对养老保险和医疗保险采取社会统筹与个人帐户相结合的筹资模式，对住房福利采用公积金制度，从而使社会保障开始有了基金积累，并面临着基金保值、增值的压力，结果，基金存量的运营便成为人fl7广泛关注的问题。 由于财政性社会保险基金属于预算管理，企业保障基金属于企业财务管理，民营性保险基金受民营机构和捐献者的意愿支配，这些基金的营运要求不是很大，因此，中国社会保障基金的运营实际上是指社会保险基金与住房公积金的运营。在下文讨论中，主要是这“两金”存量的管理和营运问题。在社会保险签金中养老基金和失业保险基金约占90写以上，它已从1987年的19亿元增加到1996年的116.9亿元，年均增长22.37%，年终滚存余额从1987年的24.41亿元增加到1996年的739.4亿元，年均增长40.08%;目前的住房公积金积累达814亿元，二者之和达到1553亿元之巨②。但由于我国社会保障基金征收管理和运营的机构多元化且分散，导致具有规模效益的基金的细分和效益低下，风险凸现。所以，尽管基金存量数量大，但相对于基金的动态和结构性的需求而言，这一存量既有量上的不足，又有基金的漏出效应。从而造成基金供需的巨大缺口。 造成我国杜会保障基金供需缺口扩大的原因 (一)基金的静态形式:来源和需求的分析 在社会保障基金的来源方面，供给是有限的。一是国有企业亏损面不断扩大，社会保障基金征缴率低。据统计，到1998年6月底，全国地方企业欠缴养老保险费累计达348亿元，相当于1997年全国地方养老保险基金支出总额的36.8%。二是社会保障覆盖面不广，社会保险统筹层次低。到1997年底，参加养老保险的职工为8770万人，仅占全国城镇从业人口20207万人的43.4%，如果考虑乡村企业和私营企业的从业人员，则这一比例还要降低到26.1%。③而在社会保险统筹层次上，多数地区实际上停留在其市级统筹层次上。尽管中央政府多次强调实行省级统筹，但因历史债务未能清偿，在实践中出现了社会保险基金逆向流动的现象，从而使大量的保险基金存量不能得到统一管理。 在社会保障基金的需求方面，需求量是庞大的。其一，老年化“银发潮”的来临。我国老年人正以13.5%的速度增加，到2010年，中国老年人(65岁以上)将达到20350万，若按平均每人每月200元的养老费计算，每年养老费支出将达到4800亿元之多。其二，下岗失业人口与日俱增。当前，国有企业改革、下岗分流为大势所趋，截至1998年底，没有参加失业保险的职工17627万人，占全部城镇从业人员的55%(《中国保险报》，1999.4.16)。按照今年9月23日中共十五届四中全会制定的国有经济有战略地收缩防线的精神，预计现在在岗的国企职工下岗分流的比例将相对地进一步扩大，所需的失业救济金发放规模将更大。 (二)基金的动态分析#p#分页标题#e# 在社会保障基金运作管理方面，管理效果不理想。一是社会保障基金管理机制不完善，管理成本偏高。如政事分开的原则虽然已经确立，但社会保险基金管理机制却未真正确立，财政与劳动保障部门仍然存在着职责不明确的问题:基金的运作机制还未有相应的政策规范;基金的监督机制也不健全。1995年有59亿元基金被违规挪用，1996年上升到68.5亿元，1999年上半年达到150亿元，其中56亿元尚不能收回(((中国保险报》1”9.3.9)。二是基金管理缺乏专业人才，由于社会保障基金机构具有官方性质，管理人员多由行政直接任命，因而他们在决策基金运作时，因缺乏相应的监督机制，会出现“道德风险”的投资，造成不可挽回的坏帐风险。 (三)基金的历史分析 在传统体制上，历史包袱沉重。过去的体制中，我国模仿苏联的“重建设，轻福利”，使几千万的中老年职工养老金早被国家投资花销殆尽，形成了约3万亿元的历史赤字。这一方面使职工个人帐户的积累成为虚设的“空帐”，另一方面，政府以债务的形式来承担，并迫使社会保障机构用提高缴费标准的办法来维持基金的收支平衡。这使得担负缴纳大头基金费用的国有企业雪上加霜。 通过以上分析，我们可以看到，我国的社会保障基金供斋缺口是巨大的，现存的积累基金余额相较之，犹如鸡蛋比西瓜。为填补这一缺口，采取社会保障系统内的增收节支措14施，如加强征缴力度，扩大受保搜盖面，配备合格的基金管理专业人才，进一步实施省级统筹的纵向管理、广泛接受民间慈善救助等，是非常必要的，但仍显身单力薄。这样，就僻要从基金存量的运作方面人手，寻找解决基金供需缺口的办法。一个资本量的扩大，既可以通过资本的集中来实现，也可以通过盘活资本存量来达到。在福利性机构中，更富有意义的资本扩张是在于资本存量的扩张，即社会保障基金的自我增值。 社会保障基金的增值是当务之急社会保障基金的大小和分配，体现着一个国家的社会公平程度，而检验福利好坏的标准，按庇古的观点，一是国民收人是否大量增加，二是国民收人在社会各阶层间的分配量是否平等，三是国民收人是否稳定。在我国现有社会制度下，增加国民福利，提高国民生活水平，是我国政府正致力实现的目标。然而，在国家财力有限的条件下，如何增大福利、增加社会保障基金，就成为政府当前的工作重点。 1996年，我国颁布的《保险法》明确规定了社会保障基金的管理运作途径:社会保障基金除留足2个月支付额外，80%必须用于购买国债。这样，中国社会保障基金的增值就仅限于国债利息收人。国债利息虽稳定，但由于1996年至今央行七次存贷利率的下调，使得同期的国伎利率也下降至历史最低点，而以国债为主要投资品种的社会保障基金收人也就受到极大的损害。然而，我国国债余额以年均39肠的速度增加，债务负担率(即国债余额/GDP的比率)也以年均23.3%的速度增长。现在的国债就是即未来的税收(李嘉图—巴罗等价定理)。国债规模的高速扩张，意味着未来国民税收的加重，也即以购买国债为主的社会保障基金又将成为未来政府财政赤字的最大的敌人。世界银行专家们认为，社会保障体制应被看作一种保险体制，而不是通过税收或举债支持的保障系统，社会保障基金收支也不应成为国家正常预算内的项目。所以，依靠财政来支持保障基金的运作，是不符合中国国情的。这样，就必须从基金存量本身寻找答案。因此，以国债作为社会保障基金增值的绝对优选途径在长期来看是应该修正的，根据美国、日本、新加坡等国的社会保障基金的投资经验，笔者认为，我国的社会保障基金的增值应该借鉴投资基金管理模式，将基金的40%用于购买国债，30%用于购买投资基金，20%用于银行存款，10%用于投资实业。这一比例划分仍然符合基金的“安全性第一(国债+银行存款)，增值是关键(投资基金+实业投资)”的原则。在这里，也为当前我国资本市场，特别是为解决股票市场资金的严重缺血的现状提出的;而将社会保障基金投人实业投资是基于扩大就业面和增强实力方面考虑的。从长远来看，我国社会保障基金应该是自我积累和自我发展模式，而不应完全依仗政府财力的支持。另外，社会保障基金的自我壮大，对于解决我国历史债务缺口更具有重大的现实意义。