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作者：郭德香 单位：郑州大学法学院
农村金融是农村经济发展的纽带，我国历届政府都将其发展与解决“三农”等战略问题紧密联系在一起，许多发达国家也都予以高度重视，并形成了农村金融机构的定义和基本原则。但长期以来，我国对其基本原则认识不清，结果导致对其法律地位定位模糊，甚至异化进而背离其本质法律属性。我国2006年出台的《农民专业合作社法》也没有对农村金融机构特别是农村信用合作组织进行规范。从当前国家有关温州金融改革试点政策上看，新一轮金融改革即将拉开序幕。在此背景下，厘清相关农村金融机构主体的法律属性、权利义务及其发展模式，对深化农村金融体制改革具有非常重要的意义。农村金融机构，从组织形式上看，包括农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、农业银行、农业发展银行等等。从功能上讲，可以分为政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构。限于篇幅，本文着重对农村信用社、农村商业银行及省级农村信用联社等金融机构的相关法律问题进行探讨。
一、农村信用社法律问题考察
(一)我国农村信用社的法律属性
1．公法人亦或私法人?农村信用社往往是农民基于自身利益，为改善自身的市场竞争条件、降低交易成本、实现规模经济而自愿联合起来从而产生的经济组织。从国家对农村信用社的功能定位、经营方向等指导意见上看，农村信用社既有关心社区的传统，又有关注“三农”的现实责任。但从法律角度看，其宗旨是为内部成员服务，其设立的法律依据主要是民商法、经济法等相关法律规定。因此，笔者认为，按照民商法有关划分公私法人的标准及其法理精神，农村信用社应当为私法人。
2．社团法人亦或财团法人?根据法人成立的法律条件和基本性质，社团法人以人为基础，财团法人以财产为基础，但农村信用社的法律特征则具有人合兼资合的双重特性，即具有人合为主、资合为辅的特征。虽然社员在参加农村信用社时需要交纳一定的股金，但这只是其取得成员身份的基本条件。在农村信用社的本质属性中，劳动居于首位，资本处于从属地位。其每年对资本的分红也要受到法律的严格限制;从设立行为上看，农村信用社是由多人共同发起、以设立法人为目的并制定章程的行为，不同于财团法人一般由单方的捐助行为设立;从设立人的地位来看，农村信用社发起人成为组织的成员，且其宗旨就是为成员提供基本的服务。而财团法人的设立人通常与成立后的法人具有多方面联系;从内部管理层面看，农村信用社由社员民主管理，实行“一人一票”制，社员大会是组织的最高权利机关，强调成员对农村信用社的民主控制。而财团法人则无社员大会或意思机关，只有一个管理机关;从变更和解散的条件看，农村信用社成员入社自愿、退社自由，社员可以自主决议变更或解散组织。而财团法人的变更和解散须有特定机关依职权为之。因此，无论从成立基础还是设立方式、设立人地位、组织机构、变更解散等诸多条件和标准分析，农村信用社都应当属于社团法人。
3．公益法人亦或营利性法人?所谓公益，是指社会一般性利益，即不特定人的利益，往往又是非经济利益，例如学校、医院、体育机构等从事科教文卫事业的社会组织。农村信用社从一开始就着眼于维护“具体人”的利益，其主要宗旨是为组织成员服务。如果为组织成员以外的人提供服务就一定要遵循商业原则，积极追求经济效益，谋求更大的利润，往往带有很多的营利属性，而非对社会上不特定的人提供优质服务。因此，从这一方面分析，农村信用社不属于公益法人。当然，从另一方面分析，农村信用社对外服务虽追求盈利目标，但是其盈利的目的不是为了向成员分配，而主要是为了维持自身可持续发展的资金和资本积累，即使向成员分配一些利润，也不同于其他企业公司的按资本分配，而是以按交易额向社员返还和劳动分红为根本方式。所谓营利，从法律意义上讲，是指从事经营获利并将所获得利益分配给组织成员的行为。所以，据此，农村信用社也不属于纯粹的营利法人。但是，农村信用社是建立在自助、平等、公平和团结的价值观基础之上，它不仅坚持为社员服务的基本目标，而且关爱弱者、关注民主、关心社区，关注“三农”，甚至要从盈余中提取一部分资本作为发展积累，不是将利润全部返还给社员。从该角度看，农村信用社也属于非营利性法人。
4．企业法人、事业单位法人、社会团体法人亦或机关法人?我国民法学者根据法律规定和基本精神，将企业法人和非企业法人进行分类研究并进行区别对待，后来该观点被立法者采纳。企业法人概念，是由企业概念同法人概念相组合而成。所谓企业，通常是指营利性的经济组织，其典型代表就是公司制形式。我国民法上企业法人的概念，与传统分类的营利性社团法人基本相同。但是，社会团体法人却不同于传统分类中的社团法人。在我国，除国家机关、企业组织、事业单位外的其他社会组织，统称之社会团体，其外延比传统社团概念广，如基金会这样的财产的集合也属于社会团体。因此，社会团体法人概念，既包括了人的组织的各种协会、学会(社团)，也包括财产的集合的各种基金会(财团)，即相当于传统分类中的公益社团法人加上财团法人。我国现行民法未规定公益法人和营利法人的概念，在民法理论上公益法人是不能从事经营活动的经济实体，而营利法人实际上等同于我国民法通则规定的企业法人。通过对农村信用社及其相关组织的分析，我们可以得知，农村信用社是经营金融业务的特殊的合作社组织，具有典型的合作社互助合作、对内非营利性的特征，其宗旨既不符合营利性企业法人的特征，又不具备公益性社团法人的条件［1］。在现实立法背景下，农村信用社是一种介于企业法人与社会团体法人之间的中间状态的经济组织，是一个复合概念［2］。同时，鉴于合作社的特殊性，我们又无法将其纳入我国现行法律关于法人分类和法人登记制度的框架中去，因此，必须修改相应的现行法律法规，以消除现行法人注册登记制度下合作社难以进行法人注册登记的法律障碍。根据主流的民事主体的判断标准，民事主体的本质条件包括一定的社会经济条件的存在及其国家法律的确认。因此，农村信用社的主体资格问题必须通过立法予以解决，从现实和完善我国的民事主体制度的需要出发，修改我国民法关于法人类型的分类已是十分必要。笔者建议采用通行的社团法人和财团法人的立法分类。在社团法人中，以设立目的分为营利法人和非营利法人，非营利法人包括公益法人和其他非营利目的而成立的法人。在营利法人和公益法人界定的前提下界定农村信用社的法人概念。#p#分页标题#e#
(二)我国农村信用社的权利和义务
明确农村信用社的民事主体地位之后，应该进一步明确农村信用社具有哪些权利和义务。作为独立法人，农村信用社应该具有我国法律关于独立法人的一系列权利和义务，同时，还应具有特殊法人的特定权利和义务，除此之外，它还具有信用组织的基本特征，即从事金融业务的特殊权利和义务。
1．农村信用社的权利
(1)作为独立法人的权利。作为独立法人，农村信用社拥有依法登记成立、自我管理、自我发展、财产独立、自主经营的权利。农村信用社的正常活动与合法权益受法律保护，任何组织和个人不得非法干涉和侵害。如其合法权益遭受侵害，其依法具备诉讼主体资格，有权提起民事诉讼和行政诉讼并能出庭应诉。根据法人责任的规定，独立财产与独立责任是法人独立人格的两大基本支柱，而独立责任是独立财产的最终体现［3］。一般认为，农村信用社财产既独立于农村其他各种经济组织，即非国家和集体组织财产，又独立于投资入股的农民或其他组织，即不得对其任意抽资或分割，农村信用社对其公积金与社员股金等财产享有完整的所有权。同时，农村信用社以其财产对外独立承担责任，其成员社员以其投入的股金为限对合作社的债务承担有限责任。
(2)作为非营利组织的权利。农村信用社不同于以营利为目的的法人，其价值源于自助、民主、平等、公平的基本理念。2002年6月20日第90届国际劳工组织通过的《合作社促进建议书》指出:本建议书适用于一切类型与形式的合作社。一切国家，无论其发展水平如何，都应该采取措施发挥合作社的潜能量，以扶持合作社及其社员。故此，国家应当采用各种手段扶持农村信用社的发展，比如:政府财政资金支持，国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农村信用社提供多渠道的资金支持，享受国家规定的涉农资金活动相应的税收优惠，完善农业保险体系，降低农业投资风险及法律方面的确权等等。
(3)作为从事金融业务组织的权利。金融是国家经济发展的命脉，是所有国家重要管控的行业。农村信用社从事的是特殊的金融业务，国家金融监管当局应当予以鼓励，在准入政策、业务运行规则、监督管理方面制定不同于商业性金融机构的法规规章。在风险可控的前提下，应当允许农村信用社经营各种“三农”需要的金融业务，允许其进行业务服务创新，以推动农村信用社的可持续发展。
2．农村信用社的义务
(1)作为独立法人的义务。作为依照法定程序成立、依法合规经营的组织，农村信用社必须遵守国家宪法、法律、法规和相关政策的规定;在日常经营管理过程中，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益;依法经营，诚实守信，照章纳税。
(2)作为非营利组织的义务。作为特殊“身份”的社会组织，农村信用社要满足其成员的需求，为成员提供服务，这是所有合作社的最高宗旨，农村信用社必须遵守这一合作制的基本原则，不能发生变异成为商业性营利性组织。当然，农村信用社也可以按照商业原则为非成员提供服务，其盈利的目的仍然是为成员提供更好的服务而不是为了向成员分配利润。为了自身的可持续发展和壮大，农村信用社有权将获得的政府财政资金和补贴以及其经营收益提取一部分作为公积金保留下来，以用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资，但提取的公积金应当按照其章程规定量化为每个成员的份额。
(3)作为从事金融业务组织的义务。众所周知，金融业是特殊的行业，农村信用社作为金融机构必须遵守国家金融法律法规和政策，依法开展金融业务，不断改进金融服务，坚持为农民、农业和农村经济服务的宗旨。在提高资金使用流动性、安全性的基础上，各级农村信用社要努力提高资金使用效益，自觉接受金融监管部门的监督管理，在此基础上，不断创新，促进自身业务长足、稳健发展。
二、农村商业银行法律问题考察
(一)法律主体地位的缺失
1．所存问题:随着国务院进一步深化农村信用社改革举措的落实，我国部分发达地区的农村信用社改制成了农村商业银行。从法律和一般逻辑来说，改制的过程包括改制后的一切经营管理，改制后的农村商业银行，其法律地位应该是明确的。也就是说，如果法律上认可农村商业银行属于股份制商业银行，法律赋予其可享有的权利、应承担的责任和义务应该是与其他商业银行相一致的，其行为规范应受一般法律特别是与商业银行有关的法律法规规范。但是，现实情况往往并非如此。首先，我国现行的《商业银行法》并没有对农村商业银行进行界定。根据该法规定，“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”依据该条规定，农村商业银行本是该法所指的企业法人之一，但是，《商业银行法》通篇列举了“商业银行”、“城市合作商业银行”、“农村合作商业银行”，却未规定“农村商业银行”这一金融组织形式，其他正式法律也都没有提及。其次，依据法律规定，农村商业银行的经营管理理应适用我国《商业银行法》和《公司法》，但在中国人民银行的正式文件中，有关农村商业银行的机构设立条件之一，即关于发起人的数量要求(不少于1000人)、董事长、副董事长、行长的任期(最长不超过9年)等规定，在《公司法》中都是找不到相应法律依据的。显而易见，在我国现行的法律制度中，农村商业银行的法律主体地位尚没有得到明确。最后，既然没有明确的法律主体地位，那么，目前我国进行的农村信用社的新一轮改革，即组建农村商业银行的法理何在?最直接的法律规范可能就是《农村商业银行管理暂行规定》(银监发［2003］10号)以及中国人民银行的相关规定。这里可能就涉及到法律与政策的效力问题了，因篇幅有限，本文不予赘述。可见，在农村信用社向农村商业银行改制的过程中，其法律依据和操作过程中所适用的法律法规有些混乱。也就是说，我国《商业银行法》和其他法律法规都没有对农村商业银行作出特别规定。事实上，既然操作上与其他商业银行别无他样，那么，对农村商业银行的管理就应当适用现行的金融法律法规。然而，无论是在江浙地区的改革试点中，还是在中部地区的改制中，有关部门所依据的法律法规都缺乏统一性。很多省份为规范农村商业银行的经营行为，当地的人民银行及银监局制定了一些农村商业银行管理暂行办法，这些办法有关风险控制要求等基本规定的依据仍然是《商业银行法》。然而在实际运作中，有关机构设立、股权设置、管理架构等又脱离了《商业银行法》的规定，随意性较强。我国《商业银行法》第17条规定，商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法)的规定。但在一些省份的银监部门和人民银行的政策性文件中，有关农村商业银行的机构设立条件等规定，在《公司法》中都是找不到依据的。这实际上表明，农村商业银行在我国现行的法律体系中尚没有明确的主体地位。#p#分页标题#e#
2．解决建议:在此背景下，应该如何解决农村商业银行被法律边缘化的问题呢?笔者认为，最主要的问题应该是赋予其明确的法律主体地位，生活中我们很难想象，一个在法律上身份模糊的商事主体，怎么获得应有的权利保障!基于此，可以通过对现行的《商业银行法》和《公司法》进行修订，在其中确立农村商业银行作为股份制商业银行的法律主体地位，并根据农村商业银行的实际情况，对其设立、组织机构等事项作出一般性规定。然后，在遵循《商业银行法》和《公司法》基本规定的前提下，制定专门的《农村商业银行法》。如能这样，就可以适当避免政策调整的随意性问题。
(二)支农政策性与企业效益性之间的矛盾及其解决
1．自身矛盾:根据《农村商业银行管理暂行规定》(银监发［2003］10号)的规定，农村商业银行是指由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同发起成立的股份制地方性金融机构，其主要任务是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务，促进城乡经济协调发展。从该定义中我们可以看出:第一，作为地方性金融机构，农村商业银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人资产独立承担民事责任;第二，作为企业法人，农村商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束，不受任何单位和个人的干涉;第三，作为农村商业银行主体，股东以其所持股份享有所有者的资产受益、参与重大决策和选择管理者等权利，并以所持股份为限对农村商业银行的债务承担责任;第四，在性质和任务上，农村商业银行不是标准的股份制金融企业，特别是其服务的目的和对象主要是针对所谓的“三农”，即农业、农民和农村。按照《农村商业银行管理暂行规定》的要求，农村商业银行需将一定比例的贷款用于支持农业、农民和农村经济发展，具体比例由股东大会根据当地农村产业结构状况确定，并报当地省级银行业监督管理机构备案;第五，从以上四点我们可以看出，农村商业银行脱胎于农村信用联社，是对农村信用联社一次比较彻底的“洗牌”，在改革理念上它应该是市场经济体制下的完全的市场竞争主体。但是，组建农村商业银行又要面临两难的选择，即面临支农的政策性与企业效益性的尴尬境地。
2．解决对策:应如何正确解决当前组建农村商业银行所面临的问题?从逻辑性和矛盾论看，随着城市的迅速扩展，真正传统意义上的农民、农村正逐步趋于消失，真正意义上的支农的政策性金融机构与其企业所追求的效益性很难得到统一。但是，由于农村商业银行脱胎于农村信用联社，加上我国的政策导向作用，使得组建农村商业银行时必然要思考这个问题。首先，既然要体现政府支农惠农的政策性，那么，作为金融企业的农村商业银行就要最大限度地争取政府的财力、政策支持。综观我国自从上世纪对农村信用联社的改革到2005年提出的“花钱买机制”的新一轮改革，历次改革都没有走出倡导“合作”机制的范围，而历次改革的结果都事与愿违，没有实现真正的合作。所以，本次组建农村商业银行是对以往改革的总结，是在新形势下改革农村信用联社新模式的探索。如果能够争取到国家相关政策和财力的支持，将更加有利于农村商业银行脱掉历史包袱，进而轻装上阵，迎接市场和同业的竞争。其次，应对农村商业银行进行市场定位，真正实现经营主体、利益主体、竞争主体和金融主体的价值选择。农村商业银行只有树立了真正的主体理念，才会尽快找准位置，积极参与到激烈的行业竞争之中。
三、省农村信用联社法律问题考察
根据2003年9月中国银行业监督管理委员会分布的《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》的规定，“省级联社是由所在省(自治区、直辖市)内的农村信用合作社市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。”从以上规定可以看出，省农村信用联社是依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的金融市场主体。但是，具有更高位阶的国务院却将这一省级联社定位为省政府领导下的管理机构。笔者认为，国务院对省农村信用联社的法律地位这样定性有以下几个方面值得探讨:
首先，该定性体现了对农村信用联社的一种改革模式，这一改革模式违背了我国经济法关于政府正当干预的原则。就政府而言，通过行政权力取得所辖县级行社的控制权缺乏合法性基础，明显违背了法人制度的基本原理。从原理上看，县级行社法人为解决各法人之间资金清算、资金融通以及其他跨区合作问题，共同出资设立了联合社，并且共同拥有对联社的控制权。换言之，农村信用联社是为各个基层信用联社服务、受其支配的法人。这种自下而上控制、自上而下服务的体制符合信用社的运转规律。但事实并非如此，所有者的民主管理权力没有得到法律保护，行政人控制与内部人控制成为常态。它不仅没有消除原有的信用社管理中的不当行政干预现象，反而以制度化的形式固定下来，将控制权明确地集中到省级政府手中，进而有政企不分的趋势。从现实操作上看，省级行政权力与农村信用联社的结合，必将使农村信用联社发展成为披着企业外衣的准政府机构，成为又一个政企不分的怪胎。在这种状况下，省级信用联社及县级行社不可能建立起符合现代法人治理结构的组织模式，社员大会、理事会、监事会的内部制衡机制、作为所有人的社员的选举权和监督权等制度必将流于形式，作为社员的股权性的投资必将异化成为债权性的存款。在这一方面，多年来的国有企业的曲折经历已经给我们积累了足够多的“经验”。
其次，管理模式改革也没有遵循经济法关于维护公平竞争的原则，这必然会使农村的社会公共利益受到损害。一些地方政府一旦控制了县级行社，出于本能考虑，必然会将包括财政支农行为在内的行政行为与对县级行社的控制利用紧密结合起来。其结果是，第一，农村信用合作组织的未来既不是合作化，也不会是商业化，只能是一种行政化或者官商化。可以说，农村信用社在当前的种种改制，实际上是地方政府向正规金融部门的再一次扩张，导致农村金融的行政垄断性加强，公平竞争的原则遭到背离;第二，各种金融自治与互助团体更加缺乏生存空间，农村生产发展获得资金更加困难;第三，经济法基本原则的违背必然使改革的走向与目标南辕北辙，现有省农村信用联社体制的设计将不可避免地成为继续改革的对象。#p#分页标题#e#
总之，既没有资本出资关系，又没有专门法律授权，省级政府以服务“三农”的口号取得对县级行社的资产控制权的行为是违背基本的法治理念的。在今年召开的全国金融工作会议上，总理也提出了省级信用联社去行政化的工作目标。因此，对现行省级农村信用联社的模式进行规范，恢复法律对其组织结构和运作机制规定的本来面目，应该成为省级农村信用联社改革的必然选择。
四、完善与创新:我国农村金融立法之展望
(一)域外风情:国外对农村信用合作组织的法律规定从合作社的发展历史看，世界各国都非常重视合作社的立法，合作社的发展史也清晰地显示了合作社的法制史。但是，不同国家由于经济文化和法制传统存在差异，与之对应的合作社法律也表现出了明显不同的特点，主要有三种类型:一是综合立法模式。例如，德国的合作社法适用于所有类型的合作社，包括农业合作社、信贷合作社、生产合作社、供销合作社、消费合作等［4］。二是个别立法模式。如日本的合作社的法律由农业协同组合法、水产业协同组合法、信用金库等一系列法律法规构成。三是没有统一的合作社法，主要由全国性的反垄断、农业信贷法等相关法律和各州的公司、合作社立法来规范合作社。美国是其典型的代表［5］。可以看出，世界上农村信用合作组织发展较为成功的国家，农村信用合作组织的立法都比较完善，法律地位一般也比较明确，几乎都明确规定了信用合作社的法人地位。但是，关于法人的具体性质和类型，各国却不尽一致，一般分为两种。一种是大陆法系国家，以德国为例，认为合作社(包括信用合作社)是一种互助经济组织，不以营利为目的，但其主要是为一定范围内的成员服务的，是一种特殊的法人，所以在立法中设有专门的合作社法人。而另一种是英美法系国家，它们把合作社视为公司法人的一种。两大法系的这种区别，不仅是对合作社的认识差异，跟两大法系的法律传统和立法模式也有关系。英美法系国家的公司法中，不但公司有营利和非营利之分，而且还包括按特别法成立的合作社法人。合作社既可以按照公司法之中的特别法登记合作社法人，也可以按照民法或州合作社法注册取得合作社的法人资格。
(二)借他山之石为我所用:我国农村金融立法设计我国现有农村金融产权不清、政企不分、效率低下等一系列问题，已严重阻碍着农村金融市场的健康发展和稳定运行，难以对农村经济发展提供有效的金融支持。可以说，目前农村金融改革面临的最大问题就是相关金融法律制度的缺失。但长期以来，我国农村信用合作组织相关法律效力层次低、法律法规自身缺陷多、配套法律制度欠缺、法律性质模糊，法律地位不清。为了规范农村金融机构的合法运营，我们需要借鉴他国先进经验，全方位地、从宏观和微观的角度进行立法设计。
1．立法指导思想和基本原则
一部完善的农村金融立法，必须有明确的指导思想和基本原则。农村金融法的指导思想应是:以满足“三农”发展的金融需求为目标，以社会主义新型合作经济理论为基本依据，根据中国的特殊国情，遵循国际金融合作原则而构建真正符合中国国情的农村金融组织法。农村金融立法，应坚持如下原则:第一，坚持服务“三农”的市场定位。坚持以扎根农村、服务社员、关注社区为宗旨［6］。第二，遵循现代合作制的基本原则。不遵循合作制的基本原则，就不是真正的合作组织，最终可能就会蜕变，背离互助合作、服务成员的宗旨。第三，明确扶持政策。农村金融是弱势金融，具有高成本、高风险、低效益的特点，因此，国家必须制定优惠于商业银行的资金信贷、财政税收、设立和监管条件等政策。但是，需要强调的是，政府扶持是为了帮助和支持新合作金融的发展，而不应在具体经营方面对农村金融组织进行干预。
2．立法模式和体系
根据法律属性，立法分为促进型立法和管理型立法两种类型。具体来说，在市场经济条件下，国家干预在法律领域表现为大量管理型立法的存在，这些立法是我国金融法中的重要组成部分，明显带有很浓的管理色彩，我们称之为管理型立法。促进型立法是一种新的立法模式，它通常针对需要鼓励发展的领域和社会关系，主要解决供给问题，具有积极的促进和导向作用。促进型立法更多强调政府的服务功能。农村金融作为为“三农”发展提供金融服务的有效组织方式，需要国家给予扶持和鼓励发展。因此，农村金融立法应主要体现促进性立法的特点。根据现阶段情况，我国应制定不同层次的农村金融法律法规［7］。首先，应在宪法中明确农村金融机构的法律地位，明确其地位，国家还应对其引导、鼓励和支持。其次，鉴于我国民商事立法基本确定不采用民商分立模式，我国应在民法典中明确农村金融机构的民事主体地位，强调农村金融机构的独立法人地位，强调其具有营利法人和公益法人之间的中间法人的性质。再次，制定农村金融机构的部门法，这应是目前立法的重点，具有现实的紧迫性和可行性。我国《立法法》规定，牵涉基本经济制度及财政、税收、金融、海关和外贸基本制度的事项只能制定法律。在具体内容上，基于农村金融机构属于一种特殊的经济组织，应在其概念界定、组织原则、机构设置、社员的权利和义务、国家的监督与管理等方面作出一般性的规定。最后，根据不同农村金融机构的特点进行个别分类立法，既可以在条件成熟的基础上制定法律，也可以制定法规和规章，并不断进行补充和完善。这样，就可以形成一个完善、科学的农村金融法律体系。
3．立法内容
(1)法律性质和地位。明确合作制是农村金融机构的基本组织制度，合作金融机构同商业性金融、政策性金融机构一样，是我国银行体系的重要组成部分，是农村金融的主体，具有独立的非营利性的法人地位，享有社员股金、公共积累以及合法取得的其他财产等形成的全部法人财产权，并以法人财产独立承担民事责任。
(2)经营目标和原则。农村金融机构以互益性、安全性、流动性为经营原则，自愿入股、自主经营、民主管理、自担风险。以其成员为主要服务对象，营利性不是其经营目标，但要保持可持续服务和发展，对外按商业规则开展业务。其依法开展业务，不受任何单位和个人的非法干涉。鉴于农村金融机构的特殊性，我国新型金融机构的经营目标也应是双重的，即“盈利性与非盈利性并重”。对内的非盈利性由合作经济组织性质决定，对外的盈利性可以使合作金融组织的资金不断充裕，增强抵御外部风险，提升市场竞争能力。#p#分页标题#e#
(3)成立条件。农村金融机构的注册资本数额不宜过高，应放宽设立的条件，合理设定入股人数和入股金额的上下限度。充分发挥合作制以合作为本、信息传递快、交易成本低的优势。具体的数额应根据各地的具体条件设置，给予其充分的自主和弹性空间，从而建立适合多层次经济发展需求的、多层次的农村金融组织。
(4)产权和分配制度。农村金融机构的产权必须兼具人合和资合两种情况。我国农村金融机构要根据各地不同的经济发展水平需要，实行不同的产权制度。农村合作金融可以按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同的地区情况，因地制宜地选择多元化的产权制度。股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举的目标，顺应了合作金融与农村经济发展的需求，对我国经济欠发达地区农村信用社而言是一种可行的金融制度安排。合作制农村金融机构不以盈利为目的，其主要任务是为农村社员服务，是适合我国广大贫困地区农村合作组织的一种产权制度安排。分配制度与产权制度相适应，农村金融机构的分配制度是多重的:既有按劳动分配，又有按交易量或者股金分配。采用股份合作制的，以按投资份额分红为主;采用合作制的，以成员与本社的交易量(额)比例返还为主。为了保持合作金融机构的持续发展，盈利分配前应留存公共积累，公共积累(亏损)的大部分应量化到股东，以明晰合作金融机构的产权主体。
(5)组织机构和体系。农村金融机构的结构要与其产权特点相适应。一般而言，合作制采用一人一票制，实行民主决策;股份制采用一股一票制，实行公司治理。此外，农村金融机构的体系有多种类型，不存在所谓的最优模式，根据我国国情，德国的单元金字塔模式可供借鉴。我国宜实行自下而上入股建立区域性乃至全国的组织体系，上一级对下级提供科技、结算、培训等各种服务和指导，不宜实行自上而下的强制性行政管理。
(6)国家政策扶持。农村金融机构是“三农”发展的支柱，具有自助、民主、平等的特征，不同于营利性的企业，是经济上弱者的联合，是弱势金融。因此，国家要通过各种途径支持农村金融机构的发展，这也是世界各国的一贯做法。一般的扶持政策有产业政策倾斜、财政补贴、税收减免、信贷政策支持、反垄断豁免、农业灾害补偿制度等，这些政策应在农村金融机构法及其配套法律法规中明确规定下来。
