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本文作者：巫文勇 单位：江西财经大学法学院
进入21世纪以来，在金融创新和综合化经营背景下，各主要发达国家不断改革和完善金融法律制度，力求构筑以各种金融商品为对象的综合性金融服务法律体系，“出现了以往纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势”①。与此相应，以传统的“对象商品”或“金融机构”为基础的金融业保障制度在如今迅速变化的金融环境中日渐不能适应，金融融合化经营为综合性金融商品投资者保护基金的设立提出了要求。
一、主要发达国家金融保险制度比较
从世界各国对存款、保险购买人和证券、期货投资者的保护实践来看，一个国家或地区对存款等金融债权保护政策面临多样化的选择。凌涛在其所著的《存款保险制度的国际经验与借鉴》（2007）中援引Garcia（1999）对各国存款保护方式的分类，认为一国面临六种存款保护的选择：一是明确地拒绝保护存款，如新西兰；二是不采取保护，但在银行破产清算过程中，存款支付具有优先于其他债权支付的法定优先性；三是对保护采取模糊态度；四是隐性保护；五是有限的隐形保护；六是全额的显性保护，这主要是一些金融危机中的国家。但是，在各国金融机构破产实践中，上述保护方式之间往往是相互结合的。即使在法律不对金融债权进行特别保护的新西兰，虽然明确拒绝对存款等金融债权进行特别保护，但可能通过其他方式对其采取一定程度的隐性保护。这些保护方式可能不是直接针对金融债权，但最终可能会间接地保护金融债权的安全。对金融债权的显性保护始于1934年美国存款保险制度，1961年印度和挪威也分别设立存款保险制度。此后，建立存款保险制度的国家不断增加。但是，证券与期货投资者保险制度和投保人保险制度成立则比较晚。从世界范围来看，主要发达国家均以专门立法的形式来规范金融债权的保护，并设立专职的金融债权保护基金。金融债权保护基金的设立主要有两种模式：一种是以美国为代表的分别设立模式；另一种是以英国为代表的“四合一”模式。
（一）以美国为代表的分别设立模式。
1930年6月，为了应对金融危机和加强金融监管，美国颁布了《格拉斯－斯蒂格尔法》，通过修改《联邦储备法》建立了联邦存款保险制度，此后又经过了多次修订。改革后的美国存款保险制度，增加了FDIC的灵活性和对金融机构的监管权，并已成为世界各国存款保险的样板。纵观美国存款保险制度的发展过程，存款保险制度的设计随着金融市场的发展变化而动态演进，其目的主要包括两个方面：一是扩大FDIC的赔付存款人职能、增加处置问题金融机构手段、进行早期干预，在更大程度上防范和化解金融危机；二是加强与财政部门、中央银行和其他金融监管机构的合作，提高各监管机构在信息共享、及时纠正和风险处置方面的能力，更好地维护公众信心和利益。美国证券投资者保护基金的设立和《证券投资者保护法》的颁布比存款保险公司的设立晚了近40年。考察美国《证券投资者保护法》的立法史，可以看出其目的是确保公开交易的完成及投资者财产的保护，而不是救助遭遇财务问题的证券机构。美国证券投资者保护基金的设立，是通过事先允诺向失败的证券经营机构的合格客户提供限额赔付，以维护投资者对证券经营机构的信心。为了安抚公众的担心和保障投保人、受益人的权益，以及应对20世纪60年代以来一系列失败导致的“联邦要取代州保险规范”的威胁，美国的多数州建立了保险人破产保障基金制度，在保险人破产时替代其支付保险索赔；最后的赤字由其他所有获得经营许可的保险人以特别估价的形式或以预先向基金捐款的方式承担。大多数州对寿险和非寿险分别设立了基金，有的州还为工伤赔偿和车险设立特别破产基金。美国各州保险保障基金将财产和意外险的索赔额和死亡抚恤金限制在一定额度以内，并且所有保险公司都要成为州保险协会的会员。
（二）以英国为代表的“四合一”模式。
英国的金融机构保险制度建立于1975年。英国在金融机构保险制度建立初期，存款、保险和投资等保险基金是分别设立的。1986年10月27日，英国开始对金融业实行重大变革，并颁布了《金融服务法》，第二年又颁布《银行法》。2000年英国颁布的《金融服务与市场化法》将存款保险制度、保险购买人与证券、期货投资人保护制度“四合一”，构建了立体性的金融服务计划。英国的“四合一”模式是在金融混业经背景下的一种改革，其基本特征是设立综合性的保险基金，将基金的成员范围涵盖到全部金融机构。这一金融实践的原因主要包括两个方面。一是金融混业经营已经逐步取代分业经营成为金融业主流经营模式，金融机构之间的界限变得越来越模糊。二是分业立法容易出现重叠和覆盖不到的空白，使得金融机构的新业务和新产品无法归类，得不到传统保护基金的保护，既不利于对金融机构风险的管理，也不利于金融机构之间的公平竞争。为了适应形势，包括英国在内的部分西方国家和地区把原来以分业经营为基础的存款保护基金立法、投资者保护基金立法和保险机构破产保护基金立法逐步转向与混业经营相适应的综合性立法。
二、金融混业经营背景下设立综合性金融保险基金的趋势
传统金融主体主要分为商业银行、保险公司和证券公司、期货公司等。相应地，其金融保险基金也分为存款保险基金、保险保障基金和证券与期货投资保险基金。但是20世纪80-90年代以来，随着各国金融创新和监管的放松，各类金融机构的分工已经逐渐模糊，分业经营的边界被金融机构的竞争行为所突破，银行业务与证券、保险、期货业务呈综合化经营趋势；一些大型金融机构开始从事金融产品和服务的多元化经营，并发展成为金融集团，使得按机构分类设立存款、保险、证券和期货保险基金与金融混业经营趋势不相适应，主要发达国家的金融保险基金呈现综合性趋势。
（一）以“金融法”命名的综合性立法趋势，促使传统的金融保险基金由分类立法转向综合立法。近年来，金融创新的加剧使得传统的提供金融产品和服务的金融机构划分界限变得越来越模糊，而以“金融商品”或“金融投资产品”的概念涵盖现有或将来出现的证券和衍生品，这为避免出现法律漏洞、大力保护金融商品投资者权益提供了极为重要的立法基础，使金融综合立法成为可能。例如，英国1986年10月颁布的《金融服务法》允许银行从事证券及其他投资，2000年的《金融服务与市场化法》对金融机构业务和金融监管进行重大改革。1999年美国通过的《金融服务现代化法》将金融机构的业务范围扩展到银行、证券、保险和期货。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期货交易法》、《投资顾问法》等法律，彻底将《证券交易法》进行修改，将证券的定义扩展为“金融商品”。1997年12月韩国政府通过了《建立金融监管机构法》，并依此成立了金融监管委员会，并将过去由财政部和中央银行行使的金融监管职权移交到金融监管委员会；而2007年韩国通过的《资本市场综合法》整合了韩国大部分与资本市场有关的法律，将证券、资产营运、期货、信托统合为一。金融综合性法律的构建为金融保险基金立法提出了要求，即制订统一的综合性《金融机构破产投资者保护法》。#p#分页标题#e#
（二）功能性监管成为金融监管的主流，综合性金融商品投资者保护基金的设立有助于金融监管的落实。“功能性监管的核心是将金融投资业、金融投资商品、客户根据经济实质进行重新分类，以金融投资商品（证券、衍生商品）、金融投资业（买卖、中介、资产运用业等）、客户（专门投资者、一般投资者）为标准对金融功能进行分类，只要金融功能相同就适用同一的进入、健全性、营业行为规则。”②例如,2000年英国颁布的《金融服务与市场法》确定金融监管局对金融业实行全面监管，2009年美国通过的《多德-弗兰克法案》确定美联储对金融机构实施全面监管，日本金融厅承担金融监管职能等，均说明了世界各金融大国功能性监管的价值取向。导致这一倾向加速发展的根本原因是金融混业经营对机构性监管提出了变革要求。因为机构性监管对存在交叉现象的金融创新产品的监管划分缺乏科学的标准和统一的监管部门，各监管机构可能会在对不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现争夺监管权或是相互推诿责任的现象，影响监管效果。从世界上实行功能性监管国家的实践来看，其金融经营方式都坚持以下基本原则：一是在保障各类金融商品投资者安全的前提下实行混业经营；二是允许大型金融机构通过组建金融控股公司实行混业经营，而小型金融机构能以银行方式从事混业经营；三是建立了完善的金融机构退出机制，对问题金融机构的救助体制法制化和常态化。上述特点使得世界金融监管在向功能性监管转变的过程中，开始向更激进的目标性监管转变。“他是建立基于目标的监管模式，依据主要的监管目标来建立监管架构。与分散监管模式相比，目标性监管可以更加好地适应金融市场的形势变化；与统一监管模式相比，目标性监管可以更加清晰集中地执行特定的监管目标。”③金融混业经营模式下的功能性监管，特别是较为激进的目标性监管，要求作为金融监管机构之一的“存款保险公司”、“投资者保险公司”和“投保人保险公司”以及相应的法律制度应与监管手段和监管目标相一致，即组建综合性的保险机构，制订统一的金融保险基金法律制度。
（三）建立综合性金融保险基金有助于金融商品投资者权益的公平保护。在传统的分业经营体制下，商业银行、证券公司、保险公司和期货公司均有严格的分工。商业银行兼具信用中介与支付中介双重身份，其系统性风险较大；证券公司和期货公司因自有资金和客户资金之间的隔离制度，且对客户没有还本付息的义务，其系统性风险较小。而在保险公司的市场退出之中，监管机构一般都把投保人的利益置于优先考虑的地位。所以，考虑到各金融机构的特殊性，建立分设的金融保险制度可能更具合理性。然而，随着金融混业经营成为一种趋势，“金融商品”将逐步取代银行类、保险类、证券类、期货类和衍生类产品，并使传统金融法以金融机构的安全性、营利性和流动性为立法重心，逐步向将金融机构和金融投资者视为“平等的民事主体”、“保护金融消费者”转变，金融机构向金融服务提供者转变。所以，分设金融保险基金无法适应上述情况的变化。商业银行在经营传统存贷汇业务的同时，也可能从事证券、保险和期货业务，而以前专门从事证券、保险和期货业务的机构也开始兼营信用中介和支付中介，除了为经济发展筹集资金，也创造信用工具。各金融机构所从事的金融业务和销售的金融商品差距越来越小，所以分设金融保险基金不利于对金融商品投资者的保护：一是按机构分设金融保险基金，会由于一些新金融产品界定不清而导致投资者得不到保护；二是按机构分设金融保险基金，会由于对所属的投保金融机构监管口径不一，以及赔付标准的差异而产生监管套利和不公平的赔付；三是按机构分设金融保险基金，不利于市场风险的化解。此外，综合性的金融保险机构更有利于集中更多的资金，从而提高其本身的抗风险能力。
（四）综合性金融商品投资者保护基金的设立有利于市场的公平竞争。在金融混业经营条件下分设金融保险基金可能会扭曲市场竞争机制。这主要是因为：其一，以经营业务机构为标准设立的金融保险基金不仅会使金融机构产生监管套利，而且会引发金融保险机构为吸引金融机构受其监管而削弱或放松监管，使得各类金融机构受到不平衡监管；其二，各种金融保险基金对破产金融机构的援助标准不一，有可能基于某种目的而援助了那些无能的金融机构继续运作，扭曲金融市场竞争机制；其三，因保险条件和援助标准不一，使得同等条件的金融机构最终受到的待遇不同，导致金融机构和民众的不满。因此，一个完善、有效的金融市场体制，应该有一个综合性的金融保险基金为各类问题金融机构提供公平、合理的救助，或当其进入破产阶段时，能使得符合条件的投资人得到平等的赔偿。
三、我国综合性金融保险基金的立法问题探讨
混业经营是中国金融业在全球金融竞争形势下的必然结果，因此，中国应该根据市场情况，制订综合性金融保险法律制度，并设立相应的综合性金融保险基金。
（一）从行政部门立法向国家立法转变，制订我国综合性的《金融机构破产投资者保护法》。我国有关金融商品投资者保护的立法一直比较滞后，金融机构偶有市场退出问题发生，但是大部分都是依靠行政救助解决其债务问题。迄今为止，有关存款保护法律还未能颁布，《保险保障基金管理办法》（2004）、《证券投资者保护基金管理办法》（2005）和《期货投资者保障基金管理暂行办法》（2007）也仅是三部行政规章。因此，我国需要借鉴其他国家金融商品投资者保护基金立法的成功经验，发展和完善我国的相关立法。纵观英国等代表性国家金融商品投资者保护制度的发展经验和立法现状可知，对金融机构破产投资者保护基金进行综合性立法是一种发展趋势。虽然我国还处于法律上的分业经营阶段，但是分业经营的明确界限已经打破，金融创新也得到了极大的发展。所以，我国应该、也已经有条件制订综合性的金融商品投资者保护法，统一设立保险基金。即使分业经营的现状无法在短期内完全改变，金融混业经营局面难以全面实现，建立统一的金融商品投资者保险基金与之并不矛盾。我国可以在制订综合性金融商品投资者保护法的基础上，针对行业机构进行适应性解释，以免金融机构在从分业经营向混业经营转变过程中产生部分不适应性。
（二）综合性金融保险基金的目的、职能和授权。为综合性金融保险基金立法的主要目的在于：一是保护金融商品投资者利益，并为此提供具有可操作性的法律准则；二是赋予金融保险基金一定的金融市场稳定职能，为实现金融机构风险、危机和破产清偿的监管提供可操作方案。立法的主要内容包括对金融商品投资者保护基金的组织形式、责权范围、运作方式、会员机构、交纳费率、赔偿条件、赔偿费率和法律责任等方面作出一系列规定。在对金融保险机构的职能设定和授权方面，一是对投保金融机构风险状况、信用评级、预警系统等问题的监测；二是对问题投保金融机构的早期纠正；三是接管和处置破产金融机构，对投资者实施赔付。为确保三大职能的实现，法律应赋予基金履行该职责的权利：一是获得投保金融机构经营信息的权利；二是对投保金融机构的检查权和建议处置权；三是对问题金融机构采取注资、发放贷款、购买资产等措施，组织实施兼并、收购和承接，并对问题金融机构的重组和处置情况进行监管检查等权利。在立法原则上，总体上要遵从以下三个原则：一是相承原则。金融商品投资者保险基金法应承前启后，既要与现行各种金融法律制度相衔接，又要适应我国金融创新与混业经营的大趋势。二是创立原则。该法的制订既要参照各主要发达国家的相关立法，又要结合我国的具体国情，建立一个具有自身特色的保险基金法。三是弹性原则。该法要为各种金融制度创新留有充分的弹性，使其不断适应客观经济需要。#p#分页标题#e#
（三）调整金融商品投资者保险基金所涵盖的范围，统一金融业所有投资者保护标准。根据各主要发达国家已制订的统一的金融服务法，把银行产品、证券产品、保险产品和期货产品统称为金融商品，并纳入其调整是大势所趋，我国目前以《证券投资者保护基金管理办法》为代表的分设保险基金、分别立法的模式存在多方面的缺陷。因此，我国未来的立法首先应把存款类、证券类、保险类、期货类及金融衍生产品统一作为金融商品纳入受调整的金融工具范围；其次是按国际通行做法将中小投资者纳入保护范围，将达到一定标准的大客户和一些对金融机构负有责任的关联人排除在受保护范围之外；最后是将二级交易市场外的一级市场、场外市场投资者纳入保护范围。
（四）在金融商品投资者保险基金立法技术上，保持法律条款的充分弹性。我国目前还是处于以分业经营、分业管理为主的金融格局，以金融混业经营为基础的法律制度并没有完全建立，所以在设立综合性金融商品投资者保险基金时，既要坚持立法前瞻性和法律稳定性的指导思想，又要保持法律的充分弹性，使得制订出来的综合性《金融机构破产投资者保护法》能够顺利运行。
