美英房产政策启发

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美英房产政策启发

本文作者:雷学军 单位:华中科技大学

一、美国的房地产金融政策与风险防范体系

1、房地产金融政策

(1)罗斯福和杜鲁门时代。1932年,是经济大萧条之后的罗斯福时代,美国出现了住房建设和金融危机,政府通过设立“联邦住宅贷款银行系统”(FHLB),并批准《住宅抵押贷款法》,成立了“房地产贷款公司”,形成了长久性的分期付款式抵押贷款市场。1934年,《国家住房法》通过并成立了“联邦住宅管理局”(FHA)和“联邦储蓄贷款保险公司”(FSLIC),组建“互助组织”,负责对个人的抵押贷款保险。为解决低收入人群的住房问题,1937年,通过了《公共住宅法案》,设立“联邦平民房屋建设总处(USHA)”,为平民提供低租金住房。1949年,杜鲁门政府修订了《国家住房法》,提出“居者有其屋”的住房目标,通过兴建公共住宅单位解决大多数人的住房问题。

(2)肯尼迪与约翰逊时代。1961年,肯尼迪政府发表国情咨文《住房和城镇发展计划》,提出三个目标:更新和规划城市、给全国人民体面住房、鼓励发展建筑业。并通过提供“低于市场水平利率”的贷款计划,鼓励私营金融机构向市场提供贷款。1965年,约翰逊政府的“租金增补”计划,将低收入家庭住房支出的比例进行限制。1968年,出台了新住房贷款计划,鼓励私人开发商低利率贷款,联邦政府给予贴息。《住房与城市发展法》颁布后,住房与城市发展部(HUD)正式成立。

(3)尼克松与福特时代。1969年,尼克松政府先后实施了“自置居所计划”和“租赁住宅计划”,但收效甚微。1970年,国会通过“紧急住宅融资法案”,成立“联邦住宅贷款抵押公司”开辟二级市场。后来,福特政府提出“社区发展补助计划”,将住房建设、都市重建和其他住房资助计划合并,重新分配资金。

(4)里根与布什时代。里根为了减少政府财政压力,提高租客承担租金的能力,降低政府确定的“公平市场租金”标准。于1987年推行税制改革和“低收入阶层住房税金信用计划”,对给低收入人士提供住房的项目提供税收优惠。1990年,布什政府出台“国民可承担住宅”法案,通过担保和信用证明方式为租客提供帮助,并加强地方政府和非营利性社区在住宅开发中的作用。

(5)克林顿与小布什、奥巴马时代。1997年正式出台了“多成员家庭资助性住房改革及承受能力法案”,新增45亿美元资金用于保障住宅单位和个人利益,同时也为1999年以后逐步改革由FHA提供保险的抵押贷款体制创造条件。克林顿时代,改革住房与城市发展部(HUD)的职能,在削减联邦政府对住房有关预算的同时,将执行住房计划的职能逐步转交给各州和地方政府。同时,提高各州所得的税金信用人均标准,从1.25美元提高到1.75美元。2000—2004年,全美提高房地产税收入比例。针对房屋购买和出售的差价,美国一些州政府专门设计征收房地产增值税,规定自住房住满两年以上出售可以享受大幅度增值税减免政策,投资房则不能享受相应的增值税减免政策。

2、房地产金融机构与运作体制

20世纪60年代以来,随着美国住房抵押贷款机制和房地产证券化机制的应用,一级市场和二级市场逐步完善,推动了美国房地产市场的迅速发展。一级市场就是直接发放贷款的市场,机构主体包括储蓄贷款协会、商业银行、互助银行、人寿保险公司等。不同金融机构的主体职能又存在区别。储蓄贷款协会(SLs)是以吸收储蓄存款、发放抵押贷款为主的专业性金融机构。商业银行是美国范围最广的金融中介,主要提供短期信用和商业贷款。互助银行是存款人共同所有和经营的互助组织,主要是提供抵押贷款。人寿保险公司的保费较为稳定,逐渐成为抵押贷款的主要资金来源。二级市场是出售抵押贷款的市场。由于有一级市场的长期稳定的资金来源,二级市场运作更加顺畅。目前美国房地产金融二级机构主要有联邦国民抵押协会(FNMA)、政府国民抵押协会(GNMA)和联邦住宅贷款抵押公司(FHLMC)。其主要作用是加强抵押贷款的保证、收购抵押贷款组群、授权机构发行抵押债券或自己发行抵押债券、支付贷款利息等。美国房地产的一级市场、二级市场、房地产市场管理机构共同构成完整而统一的市场体制。除此之外,美国房地产金融管理机构也发挥着重要作用,主要包括通货监理处和联邦存款保险公司,其职责是对银行体系和货币政策进行监管。同时,为了鼓励购买自有住宅,还创立了联邦住房贷款银行系统、联邦储蓄贷款保险公司和联邦住宅管理局,对个人住房贷款进行担保。

3、风险防范体系美英两国房地产金融政策

(1)风险预防制度。美国对房地产金融风险的预防主要体现在严格的企业内部监控制度和健全的社会信用体系方面。企业内部监管方面,审贷分离制度、业务评估体系制度和专门的风险管理部门设立,特别是1992年五大学会共同发表的《内部控制———整体框架》报告,明确了企业内部董事会、管理层、内部审计人员对风险管理的责任和义务,提出了控制目标。2004年的《企业风险管理———总体框架》进一步将企业的风险管理和控制分为八项指标,完善了企业的风险管理制度。信用市场方面,美国通过加强各环节的立法,包括公平信用报告法、公平信用机会法、公平债务催收作业法等,建立了完善的信用法律覆盖体系。信用手机和评估市场则完全通过市场化手段运营,形成了个人信用、企业信用和资信评估三大市场格局。同时,政府部门的监管和不良信用惩罚制度为信用体系的建设保驾护航。

(2)风险分摊和转嫁制度。美国房地产金融风险的分摊主要通过房地产企业的多元化直接融资渠道、房地产投资信托基金(REITs)、住房抵押贷款保险等制度实现。美国大型的房地产企业基本都是上市公司,可以发行股票并在股票市场挂牌上市,投融资成本相对较低。房地产投资信托基金,是通过公开发行基金单位或私募融资,进入房地产项目,并由专门机构负责经营管理,以获得长期稳定收益为目的的金融衍生工具。住房抵押贷款保险制度,包括房贷金融机构的保险制度、中低收入家庭的住房抵押贷款保险制度、退休老兵住房抵押贷款保险制度和普通居民商业住房抵押贷款保险制度等,有效地分散了金融机构和个人房地产信贷风险。美国的风险转嫁制度是金融机构将房地产抵押贷款债券出售给投资机构,后者进行资产组合,然后发行房地产抵押贷款证券,即MBS。二级市场的健全和政府的介入为风险转嫁制度提供了发展契机。#p#分页标题#e#

(3)风险法律监管政策。以2002年颁布的《萨班斯-奥克斯利法案》为例,该法案不仅指出了防范和控制房地产金融风险的根源,而且从企业内部建立风险管理机制的角度,将风险控制在每个环节,并降到最低。该法案虽然立法较快,但仍经历了20次的公开听证,并进行了充分讨论。法案颁布之后,在1980—1990年的十几年中,针对风险结构不合理、期权收益高、法律风险低等问题,美国监管机构多次对公司丑闻事件的当事人提起公诉,将法律有效执行,起到了预期的约束作用。正是在不断调整的房地产金融政策、良好健全的运作体系、完善的金融机构以及风险防范体系共同作用之下,美国房地产金融在经济快速发展的过程中虽然经历了一次次的大起大落,但并没有出现严重衰退,反而成功将风险转嫁到其他国家,从而有效保证了房地产金融风险在一定时期被控制在可控范围之内。但美国风险分摊和转嫁的主体过多、链条过长,直接导致房地产危机的传染性和破坏力更强,且金融创新工具的大量运用,也在一定程度上增加了市场的不稳定性。

二、英国的房地产政策与风险防范体系

1、房地产金融机构

英国房地产金融市场最显著的特点是各个金融机构之间具有明确的分工,形成了专业化运作体系。主要包括建筑协会和银行。20世纪70年代撒切尔夫人执政后,大力推行住宅私有化政策,房屋买卖市场迅速繁荣。抵押市场的建筑协会是自主型民间机构,在抵押市场上占有垄断地位,特别是20世纪70年代末,其提供的房地产抵押贷款净额占市场比例接近95%。20世纪80年代,随着银行的介入,其市场份额有所下降,但到1992年仍然占据78%的市场份额。建筑协会的资金主要来源于股东投资和存款,这与美国的储蓄贷款协会主要依靠存款存在区别。银行在房地产市场上的贷款抵押净额从20世纪80年代开始有所增加,到1992年已经达到34%。商业银行主要从事工商企业的短期融资业务,而商人银行则主要从事贸易票据的兑换业务。保险公司相对于建筑协会和银行来说作用较小。

2、防范房地产金融风险的主要做法

英国政府对房地产市场的干预对于西方国家而言是最为特殊的。房地产金融机构的金融工具创新在英国房地产市场领域也比较突出,尤其是20世纪70、80年代。为了有效遏制购房出租和首次置业人士的购房热情,英国政府于2003年11月到2004年8月之间连续5次上调利率,抵押贷款成本的大大增加,有效缓解了房地产消费信贷。2008年,美国次贷危机以来,英国房价普遍下跌,经济发展出现衰退局面。英国政府通过资金市场的流动性控制来干预,提高银行同业拆借的利率。另外,随着房地产信用工具的发达和创新,英国房地产市场的业务范围不断拓展,包括各类住房储蓄存款、住房贷款、房地产抵押贷款、房地产信托、房地产证券和房地产保险等。英国的贷前审查制度、个人信用制度、违约处理制度、风险治理制度都较为完善。特别是在建筑协会的资金治理中,注意坚持四个原则:资金来源约束资金应用的原则、资产与负债期限对等的原则、效益和安全并重的原则,资产负债结构优化的原则等。

英国的房地产税制非常完善,涉及保有、转移、取得三个环节,对于房地产金融风险的防范也起到了控制作用。具体而言,房地产税主要包括所得税、房屋税、遗产与赠与税、资本利得税等。在房地产保有环节征收市政税和营业税。市政税是对居民住宅依据资本价值征收的地方税种,是地方财政收入体系的主要来源。市政税涉及一定的免税范围,学生、未成年人、外交人员或者残疾人居住的房产都是完全免税的。市政税税收的豁免范围成为政府宏观调控房地产供给和需求的重要手段。营业税也被称为非市政税,是中央税种,与地方政府形成分成体制,有效保证了税收的横向和纵向公平,不会出现地方政府依靠房地产税收发展的情形。另外,英国地方税制改革成效显著,出台了《城乡规划法》、《土地赔偿法》、《办公和工业开发控制法》等。完善的税制,成为中央和地方政府调控房地产市场、防范金融风险的重要方式。