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作者：董战峰 葛察忠 高树婷 单位：环境保护部环境规划院
“十一五”环境经济政策体系建设进展评估
环境经济政策体系建设受重视程度前所未有环境经济政策制定力度较“十五”时期明显加大“十一五”期间，加大环境经济政策的研究和制定，构建环境保护的长效机制，受到党中央、国务院的高度重视。2006年，在第六次全国环保大会上，总理明确提出：新时期要加快实现环境保护“三个历史性转变”，而环境经济政策是促进“历史性转变”的关键切入点。在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》等党中央、国务院的重要文件中都有重视环境经济政策的要求和意见。从环境财政政策来看，2006年，财政部在政府预算支出科目中首次增加了“211环境保护”科目，环境保护工作首次在中央财政预算中有了专门的“户头”。此外，根据“十一五”重点环保工作需求，国家设立了中央财政主要污染物减排专项资金、中央污染减排专项资金等多项专项资金政策。出台了燃煤发电机组脱硫上网电价按0.015元每千瓦时补贴的政策以及高耗能行业差别电价政策。有关部门出台了《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》《关于推进“绿色信贷”建设的意见》《关于环境污染责任保险工作的指导意见》等一系列环境经济政策文件。环境经济政策试点探索正在快速推进湖北、江西等地开展了环境税试点，新疆开展了资源税改革试点；广东、江苏等许多地方开展了排污费改革，大部分省市进行了水价改革；从2007年开始，原国家环保总局开始选择山西、辽宁、浙江等8省市开展重要生态功能区、流域和矿产开发生态环境补偿等试点。江苏、河南、河北、湖南、福建、山西、山东、江西、海南、广东等10多个省市自发开展了流域生态补偿试点探索。全国过半省市开始试行或试点排污权交易，其中江苏、浙江等7省市被批准为国家试点。20多个省市出台了地方绿色信贷政策，湖南、重庆、云南等地开展了环境污染责任险试点探索等。环境经济政策在节能减排工作中发挥了积极作用环保投资力度逐年加大，财政投资绩效有很大改进，特别是各环保专项资金政策对解决“十一五”时期的重点环境问题起到了重要作用。燃煤发电机组脱硫电价政策促进了电力行业脱硫污染治理。2008年全国排污费收入达到185.2亿元，对提高环保部门能力建设和促进企业减排起到了积极作用。环保部研究制定了349种“高污染、高环境风险”（“双高”）产品名录，对加快淘汰落后工艺和产品起到了重要指导作用。许多环境经济政策仍处于试点阶段国家层面出台的政策基本上是指导性的，多为“意见”形式；许多地方出台的相关文件也多采取“暂行办法”的形式，很少纳入到地方法规中。除了环境财政、排污费、燃煤发电机组脱硫电价补贴、生态公益林补偿外，排污交易、流域生态补偿、环境污染责任险、绿色信贷等仍主要处于试点阶段。环境经济政策在环境政策体系中的地位还比较低从“十一五”节能减排目标各政策工具发挥的作用大小来看，主要的还是靠污染物总量控制、流域限批、环境执法等行政管制手段，环境经济政策在节能减排工作中所起的作用仍较有限，许多环境经济政策在节能减排中发挥效用仍面临制度性障碍。
“十二五”环境经济政策体系建设的重点领域建议
把环境公共财政制度建设作为首要问题来抓重视编制重点专项资金使用规划，明确资金使用的时空安排重点。在维持现有环保专项资金的基础上，研究设立环境服务业发展专项资金、规模化畜禽污染防治专项资金、落后产能退出专项资金等，解决“十二五”的重点环保问题。环保专项资金的使用要树立基于绩效管理的观念，重视提高资金使用效果。继续推进基于生态环境因素的财政转移支付制度建设。建议从以下3个维度入手：其一，要增加转移支付规模；其二，完善一般性转移支付办法，将环境质量状况、重点生态功能区、环境基本公共服务建设成效作为一般性转移支付的重要因素，增加生态环境因素在一般性转移支付要素中的权重；其三，将环境基本公共服务均等化建设作为环境财政专项转移支付的重点。争取环境税费政策改革取得积极进展大力推进江西、湖北、湖南和甘肃省环境税试点，同时继续选择在长三角、珠三角、京津冀等区域的若干典型地区开展试点，开展环境税开征的一些前期关键问题研究，如适应环境税改革的配套政策需求、开征环境税对环保部门的影响、设计环境税征管平台等。并根据试点进展完善环境税方案，争取“十二五”顺利开征环境税。新疆的资源税改革试点取得了初步进展，下一步应扩大资源税改革试点范围，改革过程中要把资源开采的环境资源成本和资源稀缺性成本纳入。同时，尽快开展稀土等战略性稀缺资源的税收改革；结合“双高”产品名录制定，适时调整出口产品退税政策。
积极推进排污费改税试点，以解决排污费政策存在的征收不规范、征收率低、调控污染者行为力度弱以及“吃排污费”等问题。在初始阶段，可重点考虑化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物等的征收工作，征收对象主要面向企业。结合“十二五”环境问题特征，建议加强重金属排污费、畜禽养殖业排污费征收。高度重视生态环境补偿机制建设尽快下发《生态环境补偿机制重点政策实施的指导意见》，对河南、河北、浙江、福建、辽宁、江苏等地开展的流域生态补偿、矿产资源开发生态补偿、重要生态功能区生态补偿、草原等自然生态要素的补偿提供指导，时机成熟后，应尽快出台《生态补偿条例》，同时加快《生态补偿法》的立法前期研究工作。
尽快出台《流域生态环境补偿实施技术指南》，推进河南、河北、浙江、福建、辽宁、江苏等地开展的省内流域跨界生态环境补偿试点；选择淮河、新安江、辽河等流域开展跨省界生态补偿试点，推动云南和安徽分别建立滇池和巢湖流域的生态补偿和污染赔偿试点，争取“十二五”跨省流域生态环境补偿试点有所突破。结合功能区划，利用财政转移支付政策手段加大对限制开发区、禁止开发区的扶持力度，在限制开发区和禁止开发区实施生态优先的政绩考核体系试点。选择内蒙、江西、青海等典型地区开展生态环境补偿费和补偿金政策试点；继续加大东江源、南水北调中线水源区等典型地区生态环境补偿财政转移支付试点。大力推进自然保护区生态环境补偿，加大对自然保护区的居民直接给予货币或实物补偿力度，推进在自然保护区边缘地带群众给予减免税赋以及采取政府援助合作等方式的政策补偿试点。建议在山西、内蒙古等地推进开展矿产资源开发恢复治理基金政策试点，在辽宁、山西等省市选择若干地区开展“资源型城市发展转型基金”试点，重点解决计划经济时期的历史欠账问题。#p#分页标题#e#
推进在西藏、青海、四川、甘肃、宁夏等主要草原牧区省（区）开展生态环境补偿费和生态环境补偿金试点，并着手开展跨省级和省级区域内行政区域的草原、森林的生态环境补偿金试点；进一步提高退耕还林和生态公益林建设补偿标准；大力推进山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费试点。加快推进排污权交易政策试点目前排污权交易的深入推进还缺少一些关键技术的支撑，主要包括排污权指标分配的程序和方法、初始排污权价格形成机制、国家层面的排污交易平台、不同行业和区域之间的交易比率、点源与非点源交易技术、总量控制、环境影响评价等政策与排污交易的衔接等，要加强关键技术研发。
尽快修订《环境保护法》以及《水污染防治法》等单行法，明确排污权交易的法律地位。抓紧制定有关排污权有偿取得实施管理办法、排污权交易监管办法、排放交易管理办法、排污有偿使用资金管理办法等法律法规。尽快出台《电力行业二氧化硫排污交易管理办法》，在电力行业全面推开二氧化硫排污交易，并适时将二氧化硫排放交易扩展到化工、建材、钢铁等二氧化硫排放份额比重大、监测条件较好的行业；继续推进太湖流域开展化学需氧量、氮、磷等排污权有偿使用和排污交易试点，并选择长三角或者珠三角地区开展区域化学需氧量、氮氧化物、汞等污染物排污权交易试点。继续完善环境定价政策综合考虑污水处理成本、社会承受水平等因素，规范污水处理成本的构成，逐步提高污水处理费标准；结合污水处理厂提标改造，逐步推行分区、分类、分档的污水处理费计征方式，按照污染物类型以及污染程度合理分类污水处理收费对象；逐步提高污泥处置能力，循序渐进纳入污泥处理收费。
制定实施烟气脱硝电价政策，根据不同脱硝工艺“因厂制宜，统筹考虑”，在广泛调研的基础上，合理确定补贴标准和补贴范围。对可再生能源发电和垃圾焚烧发电厂实行优先上网和补贴政策，建立激励清洁能源发展的电价机制；加大高耗能、高污染企业差别电价、差别水价实施力度。大力推行绿色金融政策环保部门要加强与银行金融部门、银监部门之间的协调合作，构建部门间沟通平台以及地方环保部门向国家报送绿色信贷信息的网络数据平台。研究制定绿色信贷环境信息管理办法、绿色信贷行业指南，建立健全对地方环保部门、银行业金融机构实施绿色信贷效果评估制度。加快推进湖南、浙江、江苏、云南、湖北等地环境污染责任保险试点，逐步拓展试点的行业范围和区域范围；以环境风险高，环境污染事故发生次数较多、损害较大的行业为重点制定行业环境风险评估技术指南；研究拟定企业环境风险等级划分现场踏勘规范、环境污染责任保险管理办法。
进一步完善上市公司环境信息披露和绩效评估研究与试点方案，推进在江苏、上海等长三角地区以及北京、天津等地区开展上市公司环境绩效评估试点，争取尽快出台《上市公司环境绩效评估试点工作方案》《上市公司环境信息披露指南》《上市公司环境绩效评估技术指南》等政策。重视绿色贸易与对外绿色投资政策的制定建议把环境保护作为出口退税商品名录、加工贸易禁止类目录等贸易政策调整的重要依据，从产品、企业、行业3个层面，综合制定并运用环境关税、基于环保目的的市场准入与准出等政策措施，从贸易环节倒逼企业的环境保护和污染控制。研究WTO（世界贸易组织）框架下的环境保护条款，积极应对国外起诉我国限制稀缺性矿产资源产品出口的贸易纠纷。积极参与WTO环境产品开放清单的讨论和谈判环境产品标准的制定。
实施“绿色”对外投资，尽快出台《关于加强我国对外投资和援助中环境管理工作的指导意见》和《中国对外投资企业环境行为指南》，提高我国海外企业的环保意识和环境管理能力。积极推进“双高”产品名录工作积极结合相关部门工作需要制定名录。根据贸易、信贷、保险、财税、金融、产业和科技等相关部门在开展节能减排工作中对“双高”产品名录的需求，研究并出台基于税字号的“双高”产品名录，直接服务于出口退税和加工贸易政策调整。建立基于“双高”产品名录的环境经济信息库。吸纳研究院所、企业和社会公众参与名录基础数据的提供和名录的编制，建立公开的包含经济和环境数据的“双高”产品的信息库，并与各部门和社会各界实行共享。
形成促进环境经济政策体系建设的配套能力
编制“十二五”环境经济政策建设规划应明确规划的目标，规划编制的原则、指导思想、主要任务、工作思路和规划重点，对各项环境经济政策的研究、推进、政策出台和实施等有一个合理的时空维度安排，对完成规划所需的经费、部门分工、协调及职责，研发、能力建设等作出总体安排。强化部门联动生态环境保护部门要加强与财政、税务、商务、金融等经济部门的合作，强化部门间联动，加大相关环境经济政策的研究和试点推进力度，确保“十二五”环境经济政策建设目标的顺利完成。重视重点政策的试点和政策实施的技术培训有关部门要组织编写环境税、环境污染责任险、绿色信贷、生态补偿、排污权交易等专门的培训教材，适时组织安排相关培训工作。特别是要重视加强对试点省市的培训，以保证试点工作的推进。组织研发关键技术相关政府部门应积极组织下属科研院所有计划地列专题、安排相关科研项目，研发政策制定中所需的关键技术。可采取领导小组、专家顾问组和项目技术组相结合的方式。积极开展国际合作继续加强与OECD（经济合作与发展组织）国家在环境税费、生态补偿、环境投融资等领域的广泛合作；利用好亚行、世行提供的技术援助和技术咨询项目，加强与UNDP（联合国开发计划署）以及其他国外环境经济政策研究机构的交流合作，并宣传中国的环境经济政策研究和制定成果。
