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一、背景 改革开放以来，我国一直走“农业支持工业，农村支持城市”这样一条非均衡发展的道路，客观上造成了城乡之间的巨大差距。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的战略思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。党的十七大报告在“五个统筹”的基础上，进一步提出要统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国内国际两个大局。“十二五”规划纲要明确指出，要“加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”、“积极稳妥推进农村土地整治”。“促进公共资源在城乡之间的均衡配置”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等内容也被纳入“十二五规划”。 中国长期处于城乡二元结构体制这种非均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%,而农村家庭为43.7%,相差5.8个百分点。而根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准,城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城乡二元结构还表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；城市的公共服务和公共保障体系相对完善，而农村还很滞后；等等。 当前，开展农村土地综合整治已经上升国家层面的战略部署，2010年中央一号文件明确提出，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益”。今后，我国将投入560亿元用于农村土地整治。大量的实践已经证明，农村的土地综合整治提高了资源的利用效率，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中[2]，这些都直接或者间接的促进了城乡一体化的发展，土地综合整治逐步成为推进城市化、调整产业结构、建设新农村、实现现代农业发展的关键；反过来，城乡一体化的发展也提高了农村土地综合整治工作的标准。 二、土地综合整治的内涵 土地综合整治概念的提出，是建立在土地开发整理概念的基础之上的，是对后者内涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。虽然我国现代意义上的土地整理工作起步较晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理为里程碑,以1998年国土资源部成立土地整理中心为标志[3]。我国十多年的土地整理工作取得了显著成就，在保证国家粮食安全和耕地总量动态平衡方面做出了巨大贡献，但是在成就的背后也暴露出一些问题：初期的土地整理呈粗放式发展，即片面追求耕地数量的增加而忽视了质量的保证以及对社会、生态环境产生的深层次影响。 土地综合整治，不单是土地复垦、开发和整理，它还要求通过建设用地增减挂钩等方式，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，从而推进城乡一体化进程。国土资源部部长徐绍史在2009年的全国农村土地整治工作座谈会上指出，“土地整治，实际是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。” 土地综合整治实质上是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活[4]。 三、城乡一体化的意义 英国的埃比泽•霍华德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田园城市》一书中极力倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”，第一次比较系统地提出了城乡一体化思想[5]。 中国长期处于城乡二元结构体制的发展状态。这种不均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%，而农村家庭为43.7%，相差5.8个百分点。根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准，城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[6]。通过加大对农业投资、建设涉农项目、改革户籍制度、完善农村公共服务和社会保障体系等一系列措施，可以促进城乡一体化进程。城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的可续发展观，是我国加速推进现代化的发展战略，也体现了城乡现代化交汇融合的发展过程。通过城乡一体化建设，可以改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 四、城乡一体化水平评价 1.城乡一体化评价指标体系的构建 城乡一体化的评价，可以通过城乡协调度的测算进行定量评价。协调度就是度量系统之间或系统内部之间协调状况好坏的定量指标。一个系统的协调度可定义为组成该系统的各个要素之间彼此和谐一致的程度。协调性应包括组成系统的各个子系统之间及其内部的协调。协调的概念表明，协调度是一个时间概念，表现为某一状态的值，目标是追求系统的整体最优。#p#分页标题#e# 作为一项评价，指标的重要性不言而喻，指标选择是否恰当、周全，直接决定着评价的科学性。构建城乡一体化评价指标体系的关键在于选取既相互独立又相互联系、便于量化的主要指标因子，同时以城乡融合这一目标为基础建立起反映城乡发展程度和水平的完整的指标体系。因此，评杨荣南的《城乡一体化及其评价指标体系初探》中，将其分为五个方面，即城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡空间融合度、城乡生活融合度和城乡生态环境融合度，最后通过计算，加权求和[7]。罗雅丽等将一级指标分为城乡发展水平和城乡差异度，再对发展水平和差异化程度设置各个三级指标，根据计算得到的发展水平的得分和差异化程度的得分求和得出总的城乡一体化程度[8]。张雁东等从衣、食、住、行、保障等五个方面，将城乡一体化评价指标分为18个子指标，进行加权求和[9]。本文综合以上几种方法的优点，构建出一套能够综合反映出城乡一体化程度的评价指标（如表1）。 2.权重及其评价结果的确定 （1）权重的确定。指标权重的确定可以采用层次分析法（AHP）：首先，建立系统的递阶层次结构，然后构造两两比较判断矩阵，在根据一定的标准，采用规范列平均法，计算出各个指标的权重。最后要对结果进行一致性检验。其中λ为判断矩阵的最大特征值，n为判断矩阵对角线元素之和。同时，定义RI为随机性指标一般，当一致性比率时，认为判断矩阵的不一致程度在容许范围之内，可用其归一化特征向量作为权向量，否则要重新构造成对比较矩阵，对判断矩阵中的数值加以调整。 （2）评价结果的确定。运用上述研究方法，计算出某市的社会进步水平、生态设施状况、城市经济发展水平、农业生产条件、农民生活水平和农村经济发展水平以及城乡协调度（以分值表示）。并依据城乡协调度百分制将城乡一体化发展程度划分为高（>55）、较高（55-49）、中（30-49）、低（<30）4类。 五、农村土地综合整治与城乡一体化发展的关系分析 1.农村土地综合整治对城乡一体化的促进作用 （1）改善农业生产条件。农村土地综合整治大多都是借助项目的实施进行的。通过项目的实施，最直接的效果就是增加耕地数量、提高农用地质量、增加农业灌溉面积、提高项目区的交通便利度、优化农业产业结构，从而改善了农业生产条件、提高了农业综合生产能力。 （2）缩小城乡居民生活水平差距。农业生产条件的改善必然带来农产品产出量的增加，从而提高了农民的收入水平。另一方面，土地综合整治中的配套政策，使得农民身份逐步转变为市民，也享有城市居民所享有的很多权利，城乡居民生活水平的差距在缩小。 （3）统筹城乡经济发展。农村土地综合整治的开展，不仅给农村带来了诸多好处，同时也给城市的发展创造了新的条件。国家通过增减挂钩项目的实施，破解了建设项目用地难题。农村土地综合整治中的集体建设用地整理纳入城乡建设用地增减挂钩项目，在耕地面积不减少、质量有提高和城乡建设用地总量不增加的前提下，按照“先减后增，增减平衡”原则，把农村节约的建设用地指标，通过有偿转让，调剂到产业集聚区和城镇建设使用，使得一定区域的城乡发展得到统筹发展。 2.城乡一体化对农村土地综合整治的反作用 （1）对农村土地综合整治提出更高要求。随着城乡一体化水平的提高，农村的基础设施配套得到良好的建设，农业生产条件得以大幅度改善，因此，城乡一体化对土地综合整治提出了更高的要求，即，更加强调土地整治在发展农村经济、推进农业现代化、推进农村城镇化及改善农村生态环境中所发挥的重要作用。在推进城乡统筹发展的过程中，土地整治的任务不再仅仅是增加耕地数量、改善农业生产、生活条件，改善生态环境，同时，还要结合新农村建设，为新农村建设做出长远、综合的考虑。 （2）为农村土地综合整治创造了良好的实施条件。农村的路网、供水、通电、通讯、广播电视以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施的健全，教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务的完善，改变了农村“脏、乱、差”状况，实现了农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境净化。这样，为农村土地综合整治项目的实施创造了良好的实施条件。 六、政策建议 1.农村土地综合整治要科学规划 农村土地综合整治工作离不开科学的规划。通过制定详细、科学的规划，确定分阶段的整治目标，可以避免工作的盲目性、随机性，确保农村土地综合整治工作运行在健康的轨道上。一个科学的土地综合整治规划必须具备以下几个特点：一是可操作性强，即制定出来的规划不能只是“纸上画画，墙上挂挂”，而必须要切实可行；二是数据真实，自下而上汇总的各个地类的数量要真实可靠，从而便于制定科学、合理的目标和整治安排；三是要因地制宜，土地综合整治规划的编制一定要适应本地区城镇化发展的需要，不能一拥而上，要根据本地区经济社会发展的需要确定整治的范围和目标。 2.农村土地综合整治要尊重民意 开展土地综合整治必须征得农民的同意，这是实施的先决条件，也是成败的关键。只有农民都积极响应并充分发表意见，土地综合整治才能更好地维护农民利益，实现综合整治的目标。当前，“和谐”是我们国家的时代最强音。我们做任何一项工作，实施任何一项政策，都要充分尊重民意，要善于听取老百姓的意见，加强沟通。在农村土地综合整治的实施过程当中，要采取逐个询问、集中讨论的方式进行科学的公共参与分析，考虑项目区群众以及利用相关者的积极性，杜绝农民“被上楼”现象的发生。当然，对农民提出的各种需求也要作进一步分析。农民的需求往往以现实利益为主，因此在土地综合整治的方向和趋势等问题上，必须由地方政府进行引导并向农民交底，即使农民一时不能理解，也要做思想工作，让他们树立长远发展的观念。地方政府要同时考虑城镇化发展的趋势对村庄的影响和农民的现实需求。#p#分页标题#e# 3.采取多种途径，拓展融资渠道 进行土地综合整治需要大量的资金来推动，资金平衡问题至关重要。土地综合整治的资金来源主要包括政府投资、集体资金、社会资金（包括银行贷款），再加上土地的增值。在实施土地综合整治前，必须要精确核算实施综合整治的资金投入与回收计划。在具体实施过程中，可以采取BOT、PPP、土地基金和资产证券化等四种模式可为不同情况下土地整理募集资金[10]。 4.正确理解“城乡一体化”的含义 不能把“城乡一体化”简单的理解为农民进城。土地和宅基地，是农民安身立命的最后一道防线。农民失地后，如果进城以后没有稳定的职业和社会保障，就可能出现一大批城市“贫民”和无业游离的市民，或沦为现代城市的“贫民区”，这将会有社会不稳定、发展不协调的可能。“一体化”也绝不是“一样化”，把基础设施、社会管理支出、社会事业和社会保障等纳入公共财政制度体系，以逐步缩小城乡差距的无差别化一体，而在社会形态上要有城乡“差别”，才能体现乡风、民俗和村容。 5.土地综合整治要与城乡一体化协调发展 土地综合整治不能急于求成，而是要按照土地利用总体规划和土地综合整治规划的要求，循序渐进，逐步开展，充分考虑城乡现实存在的差异，以城带乡，最终实现城乡统筹发展。同时，城乡一体化的推进也要积极为土地综合整治服务，为土地综合整治提供新思路、创造新的机会，从而实现两者的协调发展。 七、总结 土地综合整治是坚守耕地红线、保障粮食安全的战略举措，是加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，是转方式调结构、实施新型城镇化战略的有力杠杆，对于促进经济社会平稳较快发展和可持续发展具有重要意义。它是一项重要的经济工作，是一项重要的社会事业，也是一项重要的民生工程。土地综合整治与城乡一体化建设关系密切，两者互为动力，互相促进，处理好两者的关系对于我国新农村建设、改变农村的落后面貌具有十分重要的积极意义。
