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一、中国54年来宏观经济调控的回顾 (一)“三位一体”式计划主导型宏观经济 调控机制的形成实现工业化，是二十世纪、六十年代西方发展理论关于走出二元、摆脱落后的通行观点和政策主张。这正如布瑞斯所指出的，“在全世界，工业化实际上已成为本世纪中叶一个使人着魔的字眼。"[日因此，在第二次世界大战后的最初年代里，工业化是发展中国家普遍追求的首要目标。中国当然也不例外。实现工业化是中国经济由战后恢复发展转人大规模社会主义经济建设后提出的第一个宏伟目标。在中国工业化战略的实施过程中，又是以优先发展重工业为中心的。比如，在“一五”计划重点建设的156项工程中，属于民用的104项工程平均每项投资达15008.22万元，其中重工业平均每项投资达15258.55万元，而钢铁工业平均每项投资更高达80906.29万元。 中国在建国初期选择以重工业优先发展为中心的工业化赶超战略，主要是由当时中国所处的特定历史环境决定的，而且是当时惟一正确的选择，不存在可以替代的路径。因此，毛择东认为，在中国推进工业化，就必须首先发展重工业。因为只有发展重工业，才能建立起强大的国防。换育之，在建国初期，中国若选择以发展轻工业为中心的工业化赶超战略，虽有道理，但却不适应当时特定的社会历史条件。中国只能而且必须实施重工业优先发展的工业化赶超战略。 在一个落后的农业国，要实施以优先发展重工业为目标的工业化赶超战略，其结果必然导致传统计划主导型宏观经济调控机制的形式。林毅夫、蔡舫、李周三学者在其合著的《中国的奇迹:发展战略与经济改革》一书中较为清晰地解释了这一内在的经济逻辑。 首先，在一个经济发展水平甚低、资本极度缺乏的国家内优先发展重工业，为解决20世纪50年代我国资本稀缺的资源察赋与重工业资本密集的特征之间存在的尖锐矛盾，国家只能人为地压资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生产必需品的价格以降低重工业资本形成的门槛，从而造成生产要素和产品价格的极大扭曲;其次，由于市场机制很难保证稀缺资源流向不具比较优势的重工业部门，因此就斋要借助计划与行政命令配置资撅;最后，为了贯彻资源的计划配置机制，在微观上还必须建立以完成计划任务为目标的国有企业和体制。因此，只要选择以优先发展重工业为目标的工业化赶超战略，以扭曲产品和要素价格的宏观经济环境、高度集中的资源计划配!制度和毫无独立自主权的徽观经营机制为特点的“三位‘体”式计划主导型宏观经济调控机制便会相继形成，闺这种“三位一体”式计划主导型宏观经济调控机制是内生的，是相互依存、互为条件的。 (二)中国改革开放以来宏观经济调控机制的创新 改革开放以来中国宏观经济调控机制的创新首先表现在徽观经济主体的重构上。它具体又包括以下两个方面:其一是农村微观经济主体的重构。中国的改革开放首先是从农村开始的。安徽小岗农民则首创“包产到户”的家庭联产承包责任制。家庭联产承包贵任制在中央经历了由“不许”变为“不要”(1978)，再变为“有条件的允许”(1979)，继而“肯定”(1980)，最终完全放开(1983)的过程。[aj1983年中共中央1号文件《关于当前农村政策的若干问题》，不仅从理论上系统论述了家庭联产承包制的优越性，而且第一次概括地提出了家庭分散经营和集体统一经营的双层经营思想，从而标志着农村新的徽观经济体制在理论上的初步形成。其二是几城镇国企改革的探索。在社会主义市场经济条件下，无论过去、现在还是今后，国企都是我国改革、发展和稳定的主要依托。正因为如此，自改革开放以来，我们为搞好国企进行了各种尝试，进行了一系列的改革尝试和探索。 1978年国家对国有企业一改统收统支，实行企业基金制度;1979一1980年，进行了扩大企业自主权的试点;1981一1982年，试行多种形式的经曹贵任制，如利润包干、利润递增包干、亏损包千等;1983一1984年9月，实行第一步利改税;1984年10月一1986年实行第二步利改税;1987年至今，又进行了完善企业经营责任制的改革，全国各地实行的办法很多。主要有承包制、股份制改革、租赁制、股份合作制、企业兼并、企业托管等等，并最终提出了构建现代企业制度的改革主张，从而为我国的国企改革指明了方向。 改革开放以来中国宏观经济调控机制的创新还表现在宏观经济运行载体的市场取向改革上。1978年以来的经济改革，在宏观经济运行载体即宏观经济调节机制的选择上，就是引进和发展市场调节机制。因为“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。”[’]中国经济只有市场化，才能成为世界市场经济的一个分支，并在经济全球化中谋求自己应有的地位。具体而言，中国24年来的市场取向改革又可划分为两个大的阶段，五个小的阶段。(l)市场化的准备阶段，或萌芽阶段(1979一1991年)。其主要特征是:“破”计划经济体制的阶段，具体又可区分为以下三个小阶段:经济调整与改革的起步阶段(1979一1984年)，实行计划经济为主，市场经济(调节)为辅;推行全面经济改革的阶段(1984一1988年)，并提出社会主义经济是“在公有制基础上有计划的商品经济，’l治理整顿、维护稳定阶段(1988一1991年);(2)市场化改革的实施阶段，或生长阶段(1992一至今)。其主要特征是“立”市场经济体制的阶段。具体也可区分为以下两个小阶段:正式确立建设社会主义市场经济体制阶段(1992一1997);市场化改革的攻坚阶段(1997一至今)。总之，经过二十四年来的市场取向改革，目前我国商品市场调节价比重已超过90%，即我国九成以上商品价格已是“市场说了算”。 (三)扩大内需政策的实施 为治理国内的内需不足、通货紧缩，应对国外的金融危机与经济衰退，自1998年10月开始，我国又连续近六年对国民经济实施以积极财政政策为主旋律的宏观经济调控政策，俗称扩大内需政策。据统计，从1998年至2003年，我国分别发行国债1000亿元、1100亿元、1500亿元、1500亿元、1500亿元和1400亿元。中国近六年来积极财政政策的实施，对促进我国的经济发展、政治稳定和社会进步发挥了重要作用。据有关部门统计分析，1998年、1999年、2000年、2001年、2002年的积极财政政策分别拉动国民经济增长1.5百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点和2个百分点。使当年的GDP增长分别达到7.8%、7.1%、8%、7.3%和8%。按这个比例计算，1998一2001年间，国俊投资拉动经济的作用在GDP总量中的比重分别为:20%、28%、21%、25%。事实呱卯，自1998年以来我国实施的积极财政政策，是我们坚持用发展的办法解决前进中的问题，根据国际国内形势的变化，适时调整宏观调控政策的一次尝试。#p#分页标题#e# 我们在肯定积极财政政策的积极正面效应的同时，又不能不看到，中国近六年来积极财政政策效应偏差同样是显而易见的。由于单向片面地强调需求调控一方，而忽视了供给调控另一方，仅仅在“市场摇求—宏观需求管理”这个圈子内寻找对策，未能将濡求刺激与供给推动结合起来对市场进行调控，故宏观经济调控政策效应与预期结果至今仍有差距。概括起来，中国近六年来的积极财政政策与实践的悖论具体主要表现在通货紧缩的压力并未根本解除、经济增长放缓的趋势并未改变、民间投资启动效应至今仍不明显、不可忽视的国债风险及公共投资的腐败等方 二、对中国现行宏观经济调控政策的反中国宏观经济调控政策与中国实践的悖论运行，迫使人们不得不对政策本身进行反思。概括起来，其中的症因主要有以下几个方面: (一)中、西方(实施积极财政政策)的历史背景不同。1998年我国开始实施的积极财政政策就是对西方积极财政政策的直接仿效。但在具体操作过程中，我们却忽视了中、西方实施积极财政政策的历史背景。西方以扩大内需为目标的积极财政政策，若溯起源头，在实践上最早开始于20世纪30年代的罗斯福新政，其理论源头却来自于凯恩斯学派的理论和政策主张。其共同背景是世界经济的大萧条。正如有的学者所说的，“研究稳定政策的现代方法产生于大萧条。关于大萦条的知识，在60年代以后，仍是理解现代经济学和美国经济的要点。”[s]一句话，西方的积极财政政策是“大危机”、“大萧条”的产物，凯恩斯理论亦被称之为萧条经济学。而自1998年以来，中国面临的时代背景只是市场疲软，通货紧缩，而不是大危机、大萧条。而且中国目前最主要、最重要的是无效供给(过剩)问题，而不是真正有效需求不足，是过剩供给与孺求各踞一方。宏观经济调控政策的有效运作既必须依赖于一整套制度基础(体制完善)和结构条件(结构优化)，还必须积极适应宏观经济环境的变化。不同的宏观经挤环境对政策导向的选择及其目标都有不同要求。历史背景不同，即宏观经济环境发生了变化，则解决问题的宏观经济调控政策就必须做出相应的调整。否则就会使宏观经济调控政策出现“水土不服”，这正如《晏子春秋》所言:“桔生淮南则为桔，生于淮北则为权。” (二)我国尚不具备积极财政政策范式的适用条件。西方正统经济学在论述宏观经济政策时均是以经济结构稳定和制度结构既定为假定前提的。换言之，积极财政政策范式的实施或有效运行必须具备和依赖一定的制度基础和结构条件。一方面，必须具备高度发达的完善市场经济制度的墓础条件，包括真正独立的国企制度;真正适应市场经济发展要求的财政制度与运作体制;建立独立的具有一定权威的中央银行制度;相对完普的商业银行体制及非银行金融机构;完善、发达的金融市场体系;市场化利率制度;高效廉活的政府体制及健全的法律制度等。另一方面还必须拥有一个合理和优化的结构条件，如合理、优化的产业结构、产品结构、企业结构、供佑结构及相应的收人分配结构、区域结构及城乡一体化等。 积极财政政策范式在中国的不适应或失效的症结并不是或主要不是政策本身的原因，而是政策背后的徽观基础和制度条件等问题。换育之，积极财政政策范式的有效运行所必须依赖的制度基础与结构条件在中国目前现实中并不存在或不完全具备，从而导致其水土不服。一方面，我国至今尚未建立起一个真正的市场经济制度条件。包括尚未建立起真正独立的企业制度，从而使宏观经济政策缺乏相应的徽观墓础汤市场化改革进程中还没有形成健全的市场体系和市场机制，尤其是资本等要素市场严重滞后;金触机构具有很高的非独立性，并对政府具有很强的依赖性;金融市场还不健全、不完善，货币政策传导缺乏中介环节，利率市场化程度低，利率弹性小，从而使货币政策的效果发挥不到位、不彻底;中央银行货币政策的其他配套调控手段十分缺乏，从而大大降低货币政策的有效性;现行政府体制尚存在种种如产业结构不合理;产品结构不合理;收人分配结构不合理;区域结构不合理;城乡经济社会二元结构性矛盾十分突出，发达的城市经济与落后的农村经济并存，城市经济“过刹”与农村经济“短缺”并存等结构性扭曲国情状况也严重制约了宏观经济政策效应的进一步发挥。 (三)凯恩斯积极财政政策自身的缺陷或局限性。凯恩斯的以扩大内需为目标的积极财政政策与理论本身也存在着一系列不可避免的局限性。首先，该政策与理论存在一系列暗含假定前提。包括假定制度既定，即把资本主义市场经济看作一种自然水恒的制度，而仅从主观心理因素出发，构建其主观色彩浓厚的宏观经济理论，从而假定:“现有劳力之技巧与数盈，现有资本设备之质与t，现有生产技术，竞争程度，消费者之啥尚与习恨，各种各类劳力(包括监借组织等劳心活动)之负效用以及社会结构，—包括(除了下举变数之外)决定国民所得之分配之种种势力.”t’j而只着重分析三个自变t(消费倾向、资本边际、利率)和两个因变t(就业t、国民收人)。 而且其建立在只有三个自变t基础上的分析，也是过分强调主观心理因家的作用，比如他认为，“在礁汁未来投资之多寡时，我们必须顺及:那些从事投资者之神经是否健全，甚至他们的消费是否良好，对天气之反应如何，因为这种种都可能影响一人之悄绪，而投资又大部分决定于由然自发的情绪。，闭此外，它还假定供给正常，包括供给者自身及供给品的质t和层次、结构的完美无缺等，而把市场萧条的症结全部归替于有效裕求不足，局限在错求领域做如何拉上或扩张的文章，这不仅在西方已受到批评，在中国也是行不通的。其次，该政策与理论本身的错误性或不完备性也很明显。比如机思斯的三大基本心理规律首先值得怀疑。以边际消费倾向下降规律为例，诺贝尔经济学奖获得者西蒙•库兹涅茨动用统计分析否证了这一规律。库兹捏茨根据1929一1941年的逐年资料进行回归拟合，美国的消费函数为:C二47.6+0.73YD，而根据1948一1985年的资料，拟合出的消费函数为C=13.3+0.90YD。他由此得出的结论是:(1)平均消费倾向在长期内是稳定的;(2)战后的平均消费倾向比战前有所提高.[s1国际货币基金组织的资料也表明，发展中国家的储蓄率普遍高于发达国家，且发达程度不同类型国家存在处于同一个层次的储蓄率的现实就与凯恩斯的边际消费倾向递减规律形成鲜明的悖论。1989一1993年，储蓄占GDP35纬以上的国家中有中国、韩国、日本，占30写以上国家中有泰国、印度、阿尔及利亚、伊朗、荷兰，占20%以上的国家中有智利、印度、德国、法国、以色列，占15纬以上的国家中有巴基斯坦、阿根廷、意大利、英国、加拿大、美国。因此对凯恩斯所谓的边际消费倾向递增规律应该作具体分析。再次，该政策的实施也存在一系列苛刻条件。如经济萧条背景;健全的市场经济体制;企业是真正的企业市场经济法制健全，政策透明;人们习惯于自我判断和自我预期等，一句话，其有效实施还必须依赖于一整套完善的制度基础和结构条件。此外，该政策由于片面地强调需求边的反危机政策在实践中也无法彻底消除市场萧条。二战以来，凯恩斯主义经济政策效率下降，尤其是面对20世纪70年代的“滞胀”局面，凯恩斯主义失灵或破产。#p#分页标题#e# (四)衰退的内生性。克鲁格曼在其《萧条经济学的回归》一书中曾经写道，“一个又一个国家进人衰退，它们都发现传统的政策工具只会令局面更加恶化，而衰退本身至少在短期内已经抵消了过去的经济成长。因此，如何增加需求，以便充分利用经济的生产能力，已经是一个至关重要的问题了。萧条经济学又回来了。”图而萧条经济学的回归，意味着“宏观经济濡求管理方面第一次出现问题，即私人支出不足以利用现有的生产能力，越来越成为世界在部分地区通向繁荣的障碍。’l[l。〕作者的结论是，“如果我们不清醒地分析当前的问题，不从实际出发考虑问题，我们就无法达到我们描要的理解和把握。有些人认为，日本、亚洲新兴市场和巴西的问题是结构性的，不可能在短期内就解决。但我相信，通向世界繁荣唯一重要的结构性障碍，正是那些盘踞在人们头脑中的过时的教条。’l[l门这正如约瑟夫•熊比特所说过的，“只有让它自己治愈自己才是可取的，任何人为刺激带来的复苏，都会令那些在萧条中未能完成的调整的剩余问题更加严重，从中又会产生出新的问题，再造成另一次更严重的商业危机的威胁。”[lz〕(五)国际上也没有很成功的搞积极财政政策的经验。古今中外的历史经验教训表明，政府赤字和债务是很容易具有“刚性”和“惯性”的，而长期使用赤字和值务政策的结果往往对经济的持续增长埋下通货膨胀、金融和经济危机的隐患。从西方发达国家和不少发展中国家的经验教训来看，实施积极财政政策不宜作为中长期宏观政策的基调。凯恩斯主义的扩张政策既导致了西方国家经济在20世纪中叶的空前繁荣，同时也是造成20世纪70年代西方经济“滞胀”的主要原因。正因如此，在20世纪60年代，美国总统经济顾问舒尔茨在写给美国的一个备忘录中就说过，“反经济周期”调节的措施不能搞长。我国前财政部门项怀诚在一次记者招待会上也说过，国际上也没有成功的搞积极财政政策的经验，积极的财政政策将逐步淡出。"[ls1 三、中国宏观经济调控政策的未来取向我国虽已连续近六年实行积极的财政政策，财政赤字和国债负担增长较快，并出现一系列负面效应。但是中国目前面临的特殊的国际、国内经济背景决定了我们既有必要也有条件继续坚持实施积极的财政政策。中国近期在继续坚持实施积极财政政策的过程中必须注意以下几个方面的问题: (一)转变积极财政政策就是增加国债投资的简单化观念。充分认识到积极财政政策是包括发行长期建设国债、运用税收政策、调整收人分配政策、实行财政贴息政策等在内的组合政策。要根据经济形势变化和宏观调控需要，正确把握积极财政政策的实现形式和作用力度，进而提高政策的实施效果。比如，今年的当务之急是在继续保持适度国债投资的同时，加大启动消费的力度。因为投资拉动只是扩大内需拉动的一个方面，旺盛的内需最终要靠经济‘内在机制的形成。而内生机制的形成首先要启动消费需求。而启动消费需求的先决条件是增加居民的收人。重点又应该是增加农民和城镇中低收人者的收人。因为这些人的边际消费倾向最大，他们的收人最容易转化为直接的消费。因此，今年我国在继续实施积极财政政策的同时，财政支出、国债投资应向能够启动消费，特别是能够提高广大农民和城镇中低收人者收人的方向倾斜。 (二)重视防范和化解财政风险。具体包括:1.在国债资金的使用方向上，首先投资重点应放在基础设施建设上，在基础设施建设内部项目的选择上，不仅应重视大的项目，而且应重视中小型项目，特别是农村基础设施项目更应成为重中之重。其次，在国债投资资金中加大用于企业设备和技术改造的使用比例，并重视取消技改贴息的所有制界限，引导民营经济的技术改造和结构调整。此外，还应重视加大国债资金分配给地方使用的部分。 务纳人规范化管理轨道，地方政府不得发行债券，不得为企业担保等.4.重视政策创新，如在国债投资中适当多安排一些有利于增加农民务工收人的项目，如退耕还林还草、农村中小型水利设施、农村道路、教育、卫生设施等，从而实现以工代娠的国债效应。这正如拉格纳•纳克斯所说的，欠发达国家通过大规模的公共工程，剩余劳动力可以转化为资本，或者说可以实现劳动对资本的替代(纳克斯，1953)。 (三)从观念、市场准人、税费负担、融资体制、外部环境等方面，对民间投资以更大的支持，从而最终真正启动民间投资。首先，在观念上应提升民营经济的地位，把发展民营经济作为国家重大发展战略，作为全面建设小康社会重要举措。其次，为更大限度地发挥国国债扩张对民间经济的带动作用，国债政策孺要进行适度调整。比如，增大国债用于技术改造贴息的比例，取消技改贴息的所有制界限，引导民营经济的技术改造和结构调整;开放基础设施投资领域，通过财政贴息、参股或担保等方式，吸引民营资本参与基础设施建设。再次，鉴于民营经济为主体的中小企业在融资体制中明显处于不利地位，我们应重视加快国有商业银行的改革，并大力发展中小金融机构，建立和完善我国的中小金融机构体系，建立一个以国有商业银行为主，中小金融机构为辅的间接融资模式，从根本上解决我国中小企业的融资难问题。此外，还应重视清理取消对民营经济的各种歧视性规定和限制，改善民营企业的经营环境等等。 (四)重视制度创新，最大限度地减少公共投资的腐败。首先，对国债资金投向要严格审核，坚决制止重复建设、过分超前建设和“半拉子”工程;其次，对所有国债建设项目实行公开招投标，规范操作。我国招标法明确规定，全部使用国有资金投资或国有资金投资者占控股或者主导地位的，应当公开招标。而且，法律明文规定，项目法人、行政主管部门和评标委员会的专家都应彼此独立;再次，对部分国俊项目资金实行国库集中支持，减少资金拨付的中间环节和提高使用透明度，避免截留、挤占和挪用;最后，加强对国债资金使用和管理情况的审计监督。此外，对国债资金使用和管理中出现的一些问题，及时采取措施纠正，并不断完善管理办法，从而确保国债资金的使用效益。 #p#分页标题#e# (五)实施积极财政政策必须重视考虑体制格局与开放经济两个因素。因为中国改革开放20多年来的经验表明，推动中国经济增长的主要动力来自经济体制改革和对外开放，因此从中长期看，深化经挤体制改革和体制创新、对外开放应是基本政策，积极财政政策应为基本政策“保驾护航”，从而防止政府赤字和债务对改革的“挤出效应”。 (六)坚持濡求拉动与供给激励并举的“两手抓”(“双轮”启动)原则。我们应借鉴西方国家的长期的历史经验，结合凯恩斯的需求理论及供给学派的供给理论二者之长，坚持“两手抓”原则，即一手抓需求(治标之策)，一手抓供给(治本之策)，坚持以供给带动需求。既要重视从需求的角度人手，通过实施一段积极性的财政政策来解决当前的需求困境，从而实现拉动需求的短期目标;又要坚持从长远出发，重视激励、优化、提升、增大供给，走供给主动之路，从而兼顾经济增长、供给优化的长期目标，从根本上协调供给与需求的矛盾，真正踩准国民经济的平衡点，实现我国宏观经济运行的良性循环。适当调整宏观经济调控政策，尽快由以需求拉动为主转向需求拉动与供给激励并举，从单轮启动转向双轮启动，从而实现我国宏观经济调控政策的转型。 (七)重视积极财政政策与其他的政策的协调配套。首先，应重视加强货币政策的作用，继续实施稳健的货币政策，充分发挥金融支持经济增长的重要作用，包括保持适当较快的货币供应增长、积极推进利率市场化改革、增加金融工具手段、完善金融市场结构、加快金融体制改革，疏通货币政策传导渠道等，以有效地促进宏观经济增长。其次，配以宽松的税收政策，以免产生“挤出效应”。在继续保持适度国债投资的同时，实施结构性减税的对策取向。采取适应减税与适度增税并举，以刺激消费和投资，促进经济增长。此外，还应重视制定合理的产业政策，加快产业结构调整，在调整中优化供化，刺激有效播求，从而充分地发挥积极财政政策的应有效应.
