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本文作者：裴辉儒 单位：陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副教授、博士
经济发展需要资源环境的持续供给，但是资源环境稀缺性又决定了经济过快增长必然造成资源耗竭和环境退化、经济效益降低和社会福利损失，所以，需要构建合理的平衡关系机制，而机制模式的选择又取决于决策对象的自身特征和经济运行规律。目前，适度管制下的市场化低碳经济模式已成为全球的必然选择。处于体制转型期的中国，既承受着逐年增加的国内环境压力，还要承担国际减排责任，同样面临如何选择有效保护环境的模式问题。因为，现有以规制为主体的环保模式并不足以完成这一历史使命，所以，必须充分借鉴国际成功经验，走适度管制下的市场化低碳经济之路，方能有效改善中国社会环境福利和顺利兑现国际减排承诺。
一、我国低碳经济模式的发展现状与面临困境
(一)现状分析
中国历经30多年改革开放，经济快速进展，人民生活极大提高，但也因严重依赖资源的高消耗而欠下极为严重的“生态环境债”，产生了潜在的社会环境福利风险，使资源环境约束成为我国经济社会发展的瓶颈。近些年，各级政府通过一系列政府规制，在一定程度上缓解了环境退化和资源枯竭进程，但尚未完全扭转这种逆势，于是便开始尝试一些市场化环保决策，逐步奠定了适度管制下市场化低碳经济模式的部分条件。
首先，市场化制度逐步健全，主要成果有:一是出台一系列促进市场化法律和行政法令，促进环境政策从行政管理向突出经济与环保协调和“双赢”的市场化之路转化;二是按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，将环保纳入财政体制改革，通过财政税双重红利政策改革，加大环境保护市场引导;三是结合国际标准、国内产业和环保政策，积极推行“绿色信贷”政策，探索环境资产交易工具，试点环境污染责任和环境资产交易保险工作，逐步搭建清洁发展机制项目(CDM)管理体系;四是通过市场激励引导企业积极参与减排，开发和应用清洁生产和改善环境的技术;五是逐步完善环境信息披露制度以加大监管力度，将环保信息纳入全国统一的企业征信系统。
其次，环保市场体系得到初步确立，主要表现为:一是国内企业积极投身减排项目交易，先后诞生针对“碳中和”的企业和自愿减排的“熊猫标准”，成为最早的环保市场化推行者;二是金融机构逐步建立“赤道银行”，推出与环保有关的碳基金、碳价格、碳理财产品等交易工具，在碳金融财务顾问、能源未来收益权质押融资产品合同、低碳理财产品、碳金融合约交易等业务领域逐步获得突破，银监会已逐步加大对涉及环境保护内容的企业信贷的监管力度;三是碳金融行业组织开始增强内部自律和协调以及行业的对外谈判能力;四是环保产业初具规模，全国环保产业从业单位已达3.5万多家，从业人员近300万人，产业收入总额近10000亿元;①五是城市开始运行垃圾处置费和填埋费强化市场调节功能;六是形成了部分排放交易价格参照标准，已有效实施城市供水、土地、用电价格改革，开始在能源领域试水环境市场价格调节机制。
最后，环保市场获得快速发展，截止2011年12月13日，国家发改委批准的CDM项目达到3500个，中国CDM交易额约占国际CDM市场一半以上。②预计我国将在2013年形成区域减排市场，2015年形成全国市场。由此可见，适度管制的市场化低碳经济决策将会在我国经济发展过程中日益发挥重要作用。
(二)面临的困境
尽管我国环境市场化措施在控制污染及其生态影响方面取得了局部成效，但由于正处于经济转型期和环境库兹涅茨曲线的上升阶段，缺乏常见的基础设施和市场体系，所以在推行市场化低碳经济过程中，也遭遇了一系列决策困境。
1.制度规范没有完全确立环境市场化地位
主要表现在:一是市场化环保制度不健全。首先，立法主体地位偏低且不健全，大多数环保立法出自最低层次的行政部门，政策权威性和执法力度明显不足，未能形成统一有效的政策环境，造成部门间难以形成合力来有效调控同级地方政府为追逐经济利益而扭曲环境保护执法的行为;其次，现有经济杠杆制度不健全导致市场化激励不足，使生产者不仅缺乏环保动力，甚至为了利润最大化采取投机或寻租行为肆意排放废物和消耗资源，造成当前环保效果不进反退的尴尬境地;再次，市场化监管主体缺失。根据《奥胡斯公约》第2条规定，各级政府和各种环境公共行政职能的自然人或法人为市场化监管主体，但我国环保监管主体主要为行政部门，其他主体仅有参与权，使环境资源信息在市场决策与其他参与主体间产生严重不对称性，从而造成环境决策监管空白;最后，现行的中央和地方政府之间的财政分权制度造成地方政府事权多财权少的不匹配情况，由此产生普遍的“经济就是政绩”的扭曲思想，普遍存在经济投入“越位”、而环境投入“缺位”现象，致使正常的环保资金投入不足，一旦遭遇异常自然灾害，就会造成不可逆转的经济损失。
二是环境产权不清晰，造成资产定价困难。根据经济学一般原理，价格是市场化最直接、最灵敏的手段，在促进环保方面发挥重要作用。但是，由于我国环境产权界定不清晰，致使经济性环境资源价值缺乏市场化的衡量标准，计入市场价值的资产被地方政府和企业功利化地肆意分割，而与经济无关但有利于社会福利的环境资源却面临公共的悲剧，造成市场对环保价格调节机制被严重扭曲，无法反映资源真实的稀缺程度和市场供求状况。
三是现有市场化调节不足以形成环保正向机制和抑制环境恶化的逆向机制。首先，目前以排污费、资源补偿费为主体的环保税收制度仅限于减税和免税，缺少环保专门税种，而且征收标准偏低且不平衡，既限制了税收对环境污染的调控力度，又难以保障环保税收收入，严重影响了生态价值补偿效果;其次，其他许可证、经济优惠和资源租金等政策，规模有限而且易滋生腐败，对环保的效果同样不明显;最后，央行与环保以及银监部门虽然已经形成了一些合作性环保和绿色信贷政策的指导意见，但是，由于央行与银监部门在制度上尚未形成一个信息共享、分工明确的关系，即使央行出台有利于环保的“绿色信贷”政策，也仅仅具有指导作用，难以在实践中真正有所体现。
2.市场化运转体系存在诸多缺陷#p#分页标题#e#
一是在长期粗放式增长模式下，企业因经济利益本位主义和为迎合地方政府追逐GDP的要求，往往在商品价格中忽视了环境自净功能上限，以及环境成本和损失及未来利益，导致绝大部分环境资源价格无法在市场供求关系中内部化，不仅引起价格杠杆调节作用失灵和错位，也助长了对环境资源的掠夺性开发和低效使用。
二是国内资源环境资产存在市场需求旺盛而定价扭曲的反常现象。根据资源国家所有法律原则和现有税费体制，经济性资源生产一般由中央企业垄断，价格在市场上居高不下，远超消费者需求预期价格。非经济性环境资产虽有很大的社会需求，但是无法直接通过市场交易实现价值，只能通过税收等非市场方式体现部分成本。但在现有分税制下，大部分资源性税收上缴国库，地方性税收比重偏低，致使资源环境资产定价极为模糊，最终导致所获补偿资金不足以弥补环境成本和价值缺口，出现普遍的“矿竭城衰”现象。
三是环保市场运转资金缺口巨大。环境资产交易市场初建时期，需要投入大量原始资金。在地方税收不足和中央财政支持有限的前提下，金融支持本应是良好的弥补方式，但是国内金融机构因环境资产属于预期收益存在巨大不确定性及交易风险，一般对环境资产产权交易持谨慎态度，而资本市场的环境金融衍生产品又严重缺失，自然对环保产业项目支持和环境产权交易的金融支持有限。这样一来，低碳经济发展的市场化过程无论从税收，还是从金融支持，都存在严重的缺血现象。
四是环境资本市场不健全。国内虽然已初步建成环境产权交易市场，但主要以项目交易为主，由于定价机制不完善、缺乏资金支持等原因，导致交易平台规模偏小，交易供需错位，使交易机构面临无米下锅的尴尬。其他交易因缺乏期货、期权和直接投融资等交易工具、交易信息严重不对称、交易品种有限等制约因素，很难在短时间内建立有效的交易，以至于严重抑制了环境资产兑现为经济价值的广度和深度。中国虽然提出科学发展观，要求节省能源、构建和谐社会、实施产业结构调整，促使国民经济发展从“量”向“质”转变。然而，由于上述缺陷的存在，使中国环保效果不增反减，环境持续恶化，不幸被“杰文斯悖论”(Jevons’Paradox)①言中。这些困境又直接影响了环保政策的长期性和可持续性。因此，需要选择一个合理的模式来改进我们的环境保护效果。
二、适度管制下的市场化环保决策是推进低碳经济的必然选择
(一)理论分析
首先，低碳经济的发展程度与实施效果取决于机制是否能均衡经济增长和生态环境的关系。②而这种机制的协调与否又与相应的对策工具密切相关。一般情况下，低碳经济决策工具分为环境行政规制和市场化决策。这两种工具各有利弊。首先，政府规制是政府部门根据经济发展与环境保护责任，运用产业准入、行政处罚、环境补偿、环境监督等行政管制手段调节或影响经济微观主体的行为。由于决策推动者主要是政府，环境行为个体缺乏改善环境的动力，容易滋生寻租和博弈行为，经常会扭曲环境社会福利林达尔均衡，加之不确定性形成的决策不可逆性地为经济社会带来巨大的沉淀成本，最终导致环保决策效果欠佳;③应用两期模型和数值分析模型得出的结论是:决策造成的沉降成本对投资造成的影响要大于环境本身恶化所造成的影响。④因此，必须要建立一个风险调整框架。⑤
其次，市场化决策工具是政府部门按照市场经济的运行特质，运用产权许可、财税调节、价格杠杆、产权交易等市场调节手段，激励经济主体主动采取措施保护环境，能够充分调动企业和个人参与低碳经济的积极性，可以通过市场交易实现环境价值虚拟资产和现实资产的有机结合。价格路径具有零碳税和惩罚的特征，尤其在《京都议定书框架》下，有利于各国通过努力实现减排的目标;许可证和环境租金具有较大的寻租空间，会增加腐败和金融诈骗等行为;碳交易属于价格控制和市场化调控中最为有效的决策。从环境自身的价值属性和市场的关系来看，环境价值一般被视为预期收益，环境保护最有效率的方式就是直接投资，而在资本市场上股票却最为活跃。但与此同时，环境价值投资必然带来成本，而成本与排放物的流量有关，这就意味着当减排边际收益紧密依赖于当前的减排水平时，减排的边际成本对减排水平高度敏感。所以，大多数学者主张以价格调节为主。⑥然而，由于缺乏完善的环境资产评估机制和产权不明晰，价格机制尚不能完全发挥作用。
中国目前虽然依然采取政府规制为主的低碳经济环保政策，但是关于市场化的理论探索早在1999年，就由国家环保局副局长宋瑞祥提出了环保市场化问题。⑦随后理论界陆续提出环保设施市场化问题，⑧环保产业市场化问题。⑨目前，市场化的节能减排运作方式已被纳入我国“十二五”规划中。可见，市场化环保机制已经在国内理论界和政府部门引起高度关注。综上所述，由于前述规制和市场化两种机制各自存在的固有特征和缺陷，若单纯依赖某一种调节机制都难以实现理想的环保目标，所以，主张适度管制下的市场化低碳经济模式也是目前理论界的主流思想。
(二)实践验证
欧美国家的环保实践证明，适度管制下的市场化环保决策机制正在成为各国未来碳经济模式的必然选择。欧美国家在市场经济基础上，率先通过合理制度规范，运用必要的市场调节手段，引导资源生产和减排技术发生根本性转变，促进现有资源环境的高效利用和合理开发，实现国民经济社会需求与生态环境承载力的帕累托效率最优，具有积极的示范效应和宝贵的借鉴价值。这些成功经验可以具体归纳为:
1.市场化调节机制逐步发挥重要作用
欧盟通过的六个环境“行动规划”中，前四个主要依赖政府规制措施，但不乏市场调控举措。①自第五个环境行动规划开始，更是通过探讨市场激励机制，将环境保护与商业和消费行为紧密联系，逐步将环境信息披露制度和碳排放权市场调节机制成功应用于低碳经济战略。美国虽然没有签约《京都议定书》，但已积极开展自愿性排放交易，并开始倡议强制性的碳交易;新西兰也开始引入碳排放交易系统;日本则于2004年公布了“新产业创造战略”和新环境税收计划，并先后通过《21世纪环境立国战略》、《绿色经济与社会变革》草案，等等。由此可见，市场化调节机制正在获得世界各国的行政认可，并正在发挥作用。#p#分页标题#e#
2.市场化发展战略的行动纲领开始逐步确立
其中，欧盟通过实施“可持续发展”战略和制定“地方21世纪议程”、“奥尔堡宪章”、《环境经济核算法规》、“超越GDP”等决议，为推动市场化低碳经济机制确立了行动纲领和具体行动规范。与此同时，这一机制的立法工作也正在逐步完善之中，目前已形成环境法规230多条，指令140多条。借助这些制度引导，2010年，欧洲碳交易市场占全球总额的81%，主导着全球碳市场。②美国则在2007年通过的《低碳经济法案》中，提出了碳配额交易、政府补贴等制度，并于2010年通过了《美国清洁能源安装法》(ACES)，对诸如汽车燃油经济性等问题作了相关立法。目前，已有40个州执行了削减排放气体的法规，20个州出台了鼓励使用可再生资源的措施。③
3.各种引导和规范市场的经济政策力度正在加大
首先，运用“污染者付费”制度调整环境与经济增长的税收关系，建立起环境税收双重红利体系。④既保障了环境治理财源，又调动了社会改善环境的自觉性，有效实现了控制污染和节能减排的目的，极大改善了各国生态环境的社会福利水平。这一点，欧盟做得尤为突出，但是这种世界上最宽松的环境税费返还与减免措施，以及最严格的绿色关税政策，也引起其他国家和地区的不满。其次，通过环境补贴和优惠制度改革，加快低碳经济支柱产业发展。在环境与贸易的关系中，欧盟引入“非歧视原则”和“适当性原则”，⑤以体现成员国内部环境福利公平，帮助最贫穷的欧盟国家实施联合环境项目;美国、加拿大、新西兰和南非也正在讨论研究相关税收和优惠措施。最后，建立起一套鼓励低碳经济发展行之有效的配套激励机制。欧盟在2007年对可再生资源的投资达到550亿美元，G7国在过去的20年中，对能源方面的投资也在增加，其中，日本在2009年对低碳投入达到7173亿日元。而澳大利亚的同类投入则达到1亿澳元，绿色汽车创新基金则达到10亿澳元。⑥
4.逐步搭建市场交易运行平台
发达国家建立了控制气候变化的环境数量调控和价格调节的“绿色价格”机制，⑦以及有利于环境投资的证券交易和银行信贷金融体系，积极推进排放权交易，推动节能环保企业专业化运营机制。目前欧盟排放交易体系是世界上最大的碳排放权交易市场，涉及近1.2万个温室气体排放实体，有8个交易中心。另外，发达国家还通过引入标准格式的碳减排权合同吸引全球的交易者。据世界银行的《碳市场现状与趋势》报告显示，2006年全球碳交易总额300亿美元。《联合国气候变化框架公约》网站显示，2011年底，全球有2896个CDM项目获得在UNFCCC执行理事会(EB)注册。在节能减排方面，欧美国家制定了与能源生产和销售有关的IPPC指令和市场激励的需求管理体系，促进企业运营向节能环保基础设施、装备制造扩张，加速配置节能环保及新能源业务组合。又据世界银行网站2011年统计数据显示，2010年全球碳排放权交易成交额同比增加了5%，达到1200亿美元。碳市场成交额增加的原因是碳价格在2010年有所上升。2011年全球碳市场市值达到960亿欧元的交易额。①适度管制的市场化低碳经济决策已经在全球范围内发挥作用，而且正在产生深刻影响。
(三)推行适度管制的市场化环保机制的合理性
理论分析和实践验证表明，适度管制下的市场化环保决策之所以能够获得成功，主要蕴含了以下成功要素。
1.立足政府规制日益突出市场化调节机制的作用
现有的环保决策虽然大多仍然倚重政府规制，但政府命令控制不足以体现环境经济价值的全部属性，甚至会产生社会沉降成本，惟有融入市场调节机制，方能真正体现环境的经济价值，有效改善环境社会福利，所以，市场化调节机制已逐步嵌入政府规制之中，承担起越来越重要的角色，而且伴随着世界市场一体化进程加快和环境资本市场日渐完善，这一调节手段将会发挥更为重要的作用。
2.兼顾地区利益和代际公平
为了确保区域经济一体化，发达国家的市场化低碳经济决策都包含了地区和代际公平的因素。其中，欧盟通过《单一欧洲法案》、《马约》和《2000年议程》等框架，确立了内部发达成员国与欠发达国家之间关于环境问题的市场责任，通过第五个环境行动规划要求成员国要努力为社会经济福利和当代与后代的增长提供最适宜的条件。除此之外，为了促进和维护区内公平竞争，禁止成员国内部实行出口补贴、进口限制政策，而对欧盟之外的其他国家和地区则执行“绿色关税”。中欧贸易摩擦中的很多纠纷就与欧盟苛刻的环境贸易壁垒政策有关。在北美、拉美、东北亚等区域内部也存在类似的环保协议。这些经验表明，环境决策不仅要体现当前社会内部公平，还要兼顾未来社会代际公平。
3.积极培育市场化环保政策土壤
适度管制下的市场化低碳经济模式建设之所以在欧美发达国家富有成效，是与其政策的严格执行和有意培育市场化政策土壤的态度密不可分。在推进环保决策进程中，虽然在经济理论上主张走市场化道路，但政府却偏爱规制决策，所以政府规制相对成熟。可是政府规制产生的不可逆性所带来的社会沉淀成本，严重制约了环保决策的实施效果，因此，推进将市场化进程纵深化，已成了环保获得成功管理的一个重要因素和世界低碳经济发展趋势。如欧盟提出了至2050年，将最终处理的废物量和有害废物的产生量分别减少相对于2000年水平50%的目标。②为了实现这一目标，他们积极实施多种环境税，且税率较高，税收平均占到GDP的2.39%。欧盟虽然受金融风暴和债务危机的影响，经济面临二次探底的风险，但是仍然在2011年3月明确提出《欧盟2050低碳经济路线图》。美国虽然不是《京都议定书》缔约国，但美国各州对环境保护反应积极，目前有40个州执行了温室气体排放法规，东北部各州还建立了碳排放建议体系。
4.在市场经济框架下开展广泛有效的国际合作
首先，伴随着全球一体化进程，各国和地区在通过内部市场推进可持续发展战略的同时，还通过交流和协商积极展开环保市场化政策的国际合作。如:欧盟与中东欧国家(CEE)间的“欧洲协定”，以及“欧盟—拉美加勒比气候变化联合宣言”。这种介乎于国际组织和主权国家之间的合作形式，有效约束了成员国之外的其他国家和地区履行环境保护的职责。上述适度环保管制市场化决策，从理论上来讲，可以有效地激发企业创新，激活资源环境资产市场交易进程;就实践而言，不仅可以减少环境污染，改善国家环境社会福利，为环境保护积累丰富的财富，有力地验证了“波特假说”(PorterHypothesis)，③而且也促进了国际贸易，增加了各国内部的就业机会。#p#分页标题#e#
三、我国推进适度管制下市场化低碳经济模式的路径
(一)进一步完善保障市场化的制度
低碳经济需要有强有力的制度保障，但是市场机制更富有成效，所以立法机构和政府部门应因势利导，借助制度和市场机制激励手段，保障市场机制在推进低碳经济的过程中充分发挥作用，引导和鼓励社会节能减排，实现经济与环境的帕累托均衡。
1.进一步完善环境价值制度体系
一是强化“人大”监督职能，增强环保立法的权威性;二是改进现有国民核算体系中的资产账户，增强环境资产定价方法，将各类环境资产纳入经济价值体系，为有效推进环保市场化调节机制奠定核算制度基础;三是进一步理顺各部门之间的环境权责关系，改进地方官员任期考核目标机制，统一政府和企业间的环境责任，确保在市场中环境资产的社会与经济价值同价，“污染者”责任同质;四是在制度上建立各类环境资产的统一经济价值标准体系，使非市场化资产获得市场资产的身份。
2.健全环保市场化引导制度
具体包括:第一，加大税收和信贷等方面对环保市场化改革的支出力度，积极引导社会资金投向环保保障环境，保护市场运作的原始资金。目前国务院出台的《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号)明确提出积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税，就为环境税收制度揭开了深化步伐;第二，进一步明晰环境资产产权，充分发挥政府在市场中对资源环境资产数量控制和价格调节相结合的经济杠杆作用，监控企业将环境成本纳入会计核算，激励企业自觉参与环境保护;①第三，建立全国性的信息披露制度，发挥公众监督作用，督导资源环境使用者自觉保护环境;第四，开展案例研究，估算出全部的排污和治理成本，以此作为环保政策限制或鼓励行业发展的依据之一，为建立数量和价格调控相结合的市场引导机制提供参考依据。
(二)健全市场交易机制
1.加强环境资产定价
在市场经济条件下，价格是资源商品相对稀缺性的信号和度量，也是环境资源供求关系的综合反映，其市场价格应该等于反映其稀缺程度的相对价格和边际成本。环境危机一般由其市场价格与相对价格偏离导致，这种价格偏离程度越远，环境问题就越严重。只有当环境资源市场价格等于其相对价格时，价格机制才能在环境资源市场配置中发挥正常作用。②但是定价的前提是明晰产权，所以，要在明晰产权的前提下，通过资产定价技术，为环境合理定价，逐步建立全面反映环境使用价格、环境损害价格、污染物处置价格的环境价格体系，实现经济收益和社会福利均衡。
2.搭建市场平台
具体包括:第一，建立全国性环境资产期货和期权交易市场;第二，鼓励民间机构和金融机构进入碳交易市场;第三，在拓展项目交易前提下，积极探索风险投资等金融衍生产品工具;第四，建立网络服务、信息服务和推广示范项目的中介组织，完善环境产权交易中介市场;第五，建立“零排放”商务区，设定低碳生产许可标准，加大新技术成果转化专项资金的投入力度，加速推进环保产业高新技术成果转化的市场化改革步伐。
3.积极建立与市场经济相适应的多元化的
环保产业融资机制，用经济、法律手段来开辟和保障环保产业市场在环境治理上要更多地引进市场机制，实行政策引导和市场化管理的有机结合。加快环保产业的国产化、标准化、现代化产业体系建设。鼓励企业立足自主研发，通过引进消化吸收再创新，掌握核心技术和关键技术，提升重大环保技术装备的国产化水平;鼓励企业积极参与国家环保产品标准和工程技术规范的制订，提高环保产品质量和标准化水平;认真规范环保产业市场;加强行业自律，引导企业遵纪守法、诚信经营、公平竞争，营造良好的市场氛围;优化产业结构，使产业合理布局。
4.积极参与国际合作
环保市场是政策驱动型市场，需要积极参与到全球应对气候变化体系中来，所以，我们必须根据国情，加强国际合作，借鉴发达国家经验，引进和消化先进的环保制度和技术，健全我们的市场化管理模式、交易机制和保障体系，不断拓展我国低碳经济发展的空间。
