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一、1994年分税制以来。财政收入向中央政府转移，而地方政府却承担了与其财力不相匹配的事权，给地方财政带来了巨大的财政压力。土地，作为被地方政府掌控的资源，毋庸置疑地成为了地方政府增加自身财力的摇钱树。于是，就在中国的各级地方政府不断涌现出“土地财政”的怪现象。当然，土地财政也与90年代末兴起的城市化浪潮紧密相关；在城市化进程中，地方政府开始“经营城市”、“经营土地”(周飞舟，2010)。然而，“土地财政”在给地方政府带来滚滚财源的同时也带来了许多经济和社会问题，例如中央政府调控房价效果不明显，耕地减少，失地农民增多等问题。因此，“土地财政”近年来一直是专家、学者关注的热点问题和研究对象，由于研究这一问题的文章很多，有必要将目前的研究成果进行梳理和分析。 二、“土地财政”研究的主要内容 (一)“土地财政”的定义和界定 “土地财政”作为中国社会特殊时期的一种特殊现象，目前，学术界对它尚无严格的定义，专家、学者普遍从土地财政收入的来源对它进行定性描述。 董再平(2008)Ⅲ提出，“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加。一般来说，地方政府以地生财的基本途径有三，一是通过出让土地获取土地出让金，二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加，三是以土地为抵押获取债务收入。 易毅(2009)②认为，“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取±地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。 陈志勇(2010)四给出了“土地财政”的定义，认为“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。 李尚浦、罗必良(2010)蛳在研究土地财政规模时，将土地财政收入划分为三类，其中：政府土地税收收入被定义为土地财政I，在此基础上。加上土地非税收入构成了土地财政Ⅱ，在土地财政Ⅱ的基础上，增加土地抵押收入和其他收入构成土地财政Ⅲ。 (二)“土地财政”的成因分析 “土地财政”的成因归根结底是体制问题。学者们多从制度上去探寻“土地财政”的形成原因，其中的首要原因被认为是分税制改革。黄小虎(2007)、刘正山(2007)、董再平(2008)、易毅(2009)、岳桂宁(2009)、阎炎(2009)都认为，造成“土地财政”的首要原因是现行的分税制自身存在缺陷：1994年分税制使得稳定的税收收入大部分上划中央，与此同时事权不断下放，地方政府承担了与其财力不相匹配的事权，形成地方财政缺口，由于土地出让金全部留归地方，因此“土地财政”理所当然的成为了地方政府弥补其财政缺口或是增加其可支配收入的有效手段。除此之外，学者们还从其他制度的缺陷来分析“土地财政”的形成原因。 黄小虎(2007)⑤认为，“土地财政”的形成还与金融体制有关。地方政府通过抵押土地向银行贷款，银行放贷的依据就是政府信用和土地抵押。 董再平(2008)⑥提出，“土地财政”的成因与现行土地制度的缺陷和土地收益的分配机制有关。根据现行土地制度，我国实行的是国家所有和集体所有的二元土地所有制，即农村土地集体所有，城市土地国家所有，国家基于社会公共利益需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是，法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件做出任何规定，而是由政府进行解释。这样，在地方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权；既是征地政策的制订者，又是该政策的执行者，还是征地纠纷裁判者的情况下，地方政府实质上获得了无限的集体土地征用权，而作为利益对立另一方的集体经济组织和农民则处于完全的弱势地位。 在土地收益分配中，一是中央政府不参与土地出让收益的分配，完全留给地方；二是农民在土地收益中所占的份额低。地方政府可以从土地收益分配中得到最大利益。 易毅(2009)⑦分析，“土地财政”的成因还与土地征用制度、土地融资制度和政绩考核制度有关。 其中，政绩考核制度是指各地的政绩考核都以GDP和财政收入为主的经济发展指标作为考核指标，而较少考虑经济增长的资源环境代价和社会保障率、居民满意度等民生指标，而土地是地方政府财富和政绩“之母”，利用土地收入来换取“政绩”成为一些地方政府官员难以割舍的情结。 岳桂宁(2009)⑧认为，政府对建设用地一级市场的垄断也是“土地财政”的成因之一。他指出农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间的收益往往主要被地方政府占有，这就导致地方政府在追求地方经济发展的过程中积极推进农用地向建设用地转化。 陈国富、卿志琼(2010)⑨从法律视角探讨“土地财政”的根源，认为我国的土地财政是建立于农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。他们认为在中国，财产权与征收权之间的平衡关系被打破，财产权失去了应有的法律保护，征地权失去了来自财产权力的制约。 韩本毅(2010)@认为“土地财政”与城市化进程密切相关，在对城市化率与土地财政收入间的关系进行实证研究后，得出城市化率每提高1个百分点，土地出让收入就增加I．1467亿元的结论。#p#分页标题#e# 综上所述，目前学术界将“土地财政”的成因归结为六个大的方面，一是财政体制方面，主要是分税制的影响；二是金融体制方面，地方政府抵押土地获得贷款；三是土地制度方面，土地制度有许多不完善的地方；四是政绩考核方面，地方官员对GDP的盲目追求，助长了“土地财政”；五是法律制度的不完善；六是城市化进程的影响。 (三)“土地财政”衍生的经济社会问题 尹卫国(2009)⑩提出，“土地财政”膨胀的隐患甚多，一是助推房价疯长；二是可能导致少数地方非法圈地、占地；三是可能引发更多的房地产腐败，四是使地方政府养成了“土地依赖症”，既然卖地那么容易，一些地方政府就不思进取，不谋发展，不把心思放在发展第二、第三产业上，而是想方设法让“土地财政”不断膨胀，靠土地出让金、土地转让的各种收费和房地产、建筑业的税收获得财政收入，并逐渐形成了“土地财政依赖症”。地总有卖完的一天，没有第二、第三产业做支撑，地方经济的发展前景堪忧。辛波、于淑俐(2010)@选取了某省1994—2007年的样本数据进行了土地财政与经济增长相关性分析，研究表明经济增长对土地财政具有很强的依赖性。 黄小虎(2007)@指出目前的发展模式不可持续，“土地财政”隐藏着财政风险，主要体现在一些地方政府为了在招商引资中保住自己的竞争优势，将地价一降再降，降到成本价还不够，又降到零地价，地卖出去了，政府却背上了债务的包袱，于是，又划出一块地给银行，继续向银行贷款。况且，在招商引资中特别是在西部地区，经常出现地卖得很多，建成的很少，对当地的税收贡献也少，地方政府无力偿还贷款。导致出现地全在银行手里，但银行却收不回贷款的情况。这些孕育着政府的信用危机，隐藏着财政风险。 岳桂宁(2009)⑩认为“土地财政”的影响既有正效应也有负效应。正效应体现在两个方面，一是可以增加地方政府的可支配收入，二是促进了地方城市化的进程。负效应则体现在以下五个方面：一是浪费土地，造成农民失业；二是推高房价，加剧城市居民购房困难；三是积累财政、金融风险；四是加剧分配失调的程度，主要指土地收益的分配过程中农民得到的很少；五是为腐败的滋生提供了环境。 陈志勇(2010)@提出“土地财政”衍生的经济社会问题体现在以下四个方面：一是财政收入结构脆弱与不可持续。他认为“土地财政”的收入结构模式对经济周期的依存度高，经济周期对财政收入的影响被放大，这种财政收入结构在房地产市场和土地市场繁荣时期，能够推动GDP和财政收入高速增长，且后者是前者增长的倍数，而一旦步人萧条年景，它又导致财政收入大幅震荡，2008年以来国际金融危机对我国经济和财政收入的冲击就是证明。二是地方政府保护垄断性房价。土地出让金作为地方政府可用财力的重要组成部分，地方政府为了增进其利益，不惜违背价值规律，保护垄断，维系高房价，从而加剧房价的扭曲。三是固化消费疲弱的经济格局。高房价下使得有住房需求的人们不得不节衣缩食，压制自己的消费欲望，商品房作为消费品的属性就发生了根本性改变，它不仅不能扩大国内消费需求，反而产生抑制效应，阻碍中国经济结构的调整和经济的转型，加剧国内产能过剩和外贸依存度过高的格局，固化我国经济增长“三驾马车”中投资和出口强劲而消费疲弱这一长期失衡局面。四是土地违法和耕地流失严重。许多高官的腐败案件都与土地财政有关；而全国耕地的保有量从1996年的19．5l亿亩，减少到2006年的18．29亿亩，距离18亿亩的红线仅剩下2900万亩。 纵观近几年的研究可以发现，“土地财政”有很大的负面影响，其中推高房价、减少耕地、造成农民失地是比较直接、也是被普遍认识到了的影响；而滋生腐败、增加财政风险、影响财政收入结构、固化消费疲弱的经济格局则是其更深层次的影响。也是目前学术界更新的研究发现。 (四)“土地财政”的治理建议 刘正山(2007)⑩认为，光靠完善“分税制”是无法根治“土地财政”的。他认为只要大政府的局面没有改变，通过正常的税收途径获得的财政收入，依然满足不了开支的需要，地方政府还是要卖地。因此他认为治理土地财政的根本之策是政府体制改革：一是重新给政府定位，严控“行政管理费”，将大政府变为小政府；二是实施纵向分权。明确划分中央和地方政府的事务范围，在各自事务范围内，享有充分自主权；地方政府有足够的制度保障，可以防止中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；教育、福利、公共建设、市场管理、区域规划、治安等职能主要由地方政府来施行，中央不能直接干预经济的运作；中央政府有充分的权力维护统一的全国性市场，维持统一且稳定的货币政策体系，地方政府无权树立贸易壁垒；严格控制政府举债。 董再平(2008)⑤提出了三条建议：一是完善现有财政体制；二是完善土地收益分配机制；三是规范土地出让金和土地收费的征收、管理和使用。 岳桂宁(2009)@从五个方面提出了化解“土地财政”的建}义：一是要合理划分中央和地方的事权和财权；二是完善土地税收体系。首先，改革财产税。财产税制应包含房地产税、车船税、遗产税和赠与税。可以考虑取消不合理的城镇士地使用税，保留契税，改革耕地占用税和土地增值税，开征物业税，以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税构成我国的房地产税收体系，改变过去解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。扩大房产税的征收范围，由城市扩大到乡村，以适应目前农村工副业普遍快速发展的实际。此外，应按评估后的房产价值作为房产税的计税依据。其次，完善耕地占用税。扩大征收的范围，将建设单位和个人占用的林地和草地资源，纳人征税范围，保护耕地的后续资源；调高税率，将税率按距离城市的远近划分档次，距城市近的土地所征收的税率较高；对占用而闲置不用的土地按高税率征收；建立一套科学有效的土地征管制度，加强土地占用税的征收管理力度。第三，改革土地增值税；第四，制定统一的《土地税法》。三是完善土地收益分配制度，要对“公共利益”范围加以限制，完善征收补偿制度，规范土地出让收入分配制度。四是积极防范政府性质土地融资风险，一方面要严格控制政府性质土地融资范围和规模，另一方面，要加强金融监管。五是发行市政债券，增加地方建设资金来源渠道。市政债券是一种以地方政府或其授权机构为发债主体，向公众公开筹集用于城市基础设施建设或公共设施建设资金的融资工具。#p#分页标题#e# 易毅(2009)@从四个方面提出了土地财政的解决路径：一是以公共财政体制为目标，改革财政分税制；二是推动土地市场化，打破土地制度的二元结构；三是适度发展土地金融市场，防范财政金融风险；四是以民生环保为标准，重构政绩考核体制，应多关注如社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安良好率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等民生指标和环保指标。 陈志勇(2010)④从土地制度、税费政策等方面提出了五点建议：一是建立土地收益基金制度，设立独立的土地收益基金，明确基金动用的依据、程序和年度最高份额，同时采用市场化的基金管理运作模式实现土地收益保值增值；二是构建物业税体系；三是规范土地房产使用者收费制度；四是赋予地方政府基础设施项目发债权；五是健全土地管理体制，逐步建立起以国有土地使用权和农村集体土地使用权“同地、同价、同权”进入土地交易市场的土地管理制度。 三、“土地财政”研究的启示 目前国内土地财政的研究内容主要包括以上四个方面，研究的角度既有从财政体制层面，也有从法律制度层面，研究的方法包括实证研究和规范研究。土地财政的问题是由多方面的原因造成的，它折射出我国在财政体制、金融体制、政治体制、法律制度上存在的问题和缺陷。研究土地财政具有重要的现实意义，将对我国的经济社会改革起到一定的参考和借鉴作用。 土地财政的问题并不在于土地财政本身，而是更深层次的我国在体制和法律上所存在的问题和矛盾的集中体现。寻求解决土地财政的办法需要从以下四个方面进行深入研究：第一，研究如何完善我国分税制改革，健全财力与事权相匹配的财政体制。首先，应当尽快研究如何完善省以下各级政府的分税制改革；其次，应当合理划分各级政府的事权，并形成法律规定，做到有法可依，避免事权层层下放；再次，应当探寻地方税主体税种，完善地方税制体系，使地方政府有稳定、可靠的收入来源。第二，研究如何从“吃饭财政”转化为“公共财政”和“民生财政”。 目前，我国政府行政管理支出占财政支出的比重过大，并且这一比重还有逐年增大的趋势，因此，将来即使地方政府拥有了能够保障地方财政收入稳定的主体税种，而为了首先保障政府部门工资福利支出和运转费用，也很难保证地方政府就会主动放弃“以地生财”这一手段。因此，要构建节约型政府，减少政府“保工资、保运转、保建设”的资金支出；加大财政在教育、卫生医疗、社会和就业、环保、公共安全等民生方面的支出；推行政府预算公开化、民主化，使政府预算能够受到公民的有效监督，并真正体现纳税人的意愿。第三，研究如何建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。应当建立一个以人为本，综合考虑经济发展率、社会保障率、家庭收入增长率、教育实现率、社会治安良好率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系。第四，研究如何通过健全法制去规范政府的征地行为。从根本上打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为“地主”和土地经营者的角色。将上述四个方面的问题研究透、解决好，土地财政的治理工作才能做到标本兼治。