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一、财政竞争究竟是福还是祸一直以来都是西方公共经济学文献里争论比较多的理论问题，经济学家们都想搞清楚财政竞争是如何影响地方政府的支出效率。最早的一些学者如Tiebout(1956)认为财政竞争改善了地方政府支出效率，地方政府间的财政竞争就如同市场竞争一样提高了辖区居民的福利，从而提供了有效的公共服务。…随后，Oates(1972)却提出了一个截然不同的观点：地方政府为了在引资中争胜可能会竞相压低税率从而导致了公共支出水平低下。【2JOates的这一惊人发现使得很多学者纷纷在理论和实证上致力于研究财政竞争与地方政府公共支出效率的关系，但是，他们基本上讨论公共支出规模上的无效率。与此同时，另一部分学者研究发现财政竞争会导致地方政府支出的“结构无效率”。其中Keen和Marchand(1997)最早在其文章中详细论证这一观点，他们把公共支出划分为两类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出，另一类是进人企业生产函数的公共投入支出。[31由于公共投入提高了企业的生产力，与企业的私人资本形成了互补，在资本完全流动和居民无法迁移的假定下，理性的地方政府为了吸引外资会把过多的支出向有利于企业的公共投入倾斜，而花费在改善居民福利的公共服务支出却很少。这种由于财政竞争导致的公共支出结构的系统性扭曲被称之为支出的“结构无效率”。之后，在Keen和Marchand(1997)的基础上，许多经济学家从理论拓展和实证检验上来论证财政竞争对地方政府支出结构的影响。但是，这些理论分析主要存在两点不足：一是假定地方政府是“仁慈型”政府，这就导致了对地方政府目标函数的刻画过于理想化，而在现实中地方政府目标往往表现“自利性”和“公利性”的冲突，二是对于要素流动和地方政府税基的假定过于简单，这就忽略了地方政府进行财政竞争时政策工具的灵活性和多样性。 在研究国外文献的基础之上，国内学者也开始集中探讨同样存在财政竞争背景的中国地方政府支出结构所呈现出的特征。特别是1994年实行分税制以来，中国地方政府在安排支出结构上表现出明显的偏向性：在城市基础设施建设上热情高涨甚至过度供给，而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足，这导致了普通百姓的住房难、上学难和看病难等社会民生问题越来越严峻。理论和实证检验上研究财政竞争和地方政府支出结构之间关系的文献主要由乔宝云(2005)，【41傅勇和张晏(2007)，【53龚锋和卢洪友(2009)，[61乔俊峰(2010)"】等所做的工作。这些学者从不同的研究角度得出了基本一致的观点：在以GDP为主的政绩考核机制和中央决定的官员任免制度的政治背景下，我国的部分财政分权(partialfiscaldecentralization)必然会导致地方政府偏好于经济建设支出，而最能提高一个地区居民福利的科教文卫支出则无疑被忽视，甚至被其他支出所挤占。可见，国内文献基本上都是在研究地方政府支出结构时把财政竞争与有中国特色的政治竞争结合起来分析，并没有把财政竞争单独剥离出来，从而片面地就推断出财政竞争导致了地方政府支出结构偏向，这使得财政竞争遭到更多的是断章取义的反对和非议，而不是全面、客观的理论研究和正面评价。 综上所述，为了更好地理解财政竞争及其对公共支出结构的影响，这里主要尝试研究两个问题：一是通过全面、客观地分析财政竞争理论的起源和演变，建立一个尽可能全景式反映财政竞争的理论模型，从而重新理解财政竞争的理论本质；二是通过拓展模型的建构使我们认识到财政竞争的有效实施需要相应的制度环境作为保障。 二、理解财政竞争：基本争议与理论本质 (一)什么是财政竞争? 财政竞争是近年来公共经济学最活跃和最具争议的研究领域，许多学者都对这种财政现象产生了浓厚的学术兴趣从而积累了大量的相关文献。但是，每一位学者都有着自己独特的研究视角和理论解读，对于究竟如何界定财政竞争的概念，大家都众说纷纭并没有达成一致的见解。财政竞争最早也被称之为税收竞争，所以后来学者们在其文献里经常把两者相等同。RobertTannenwald(1999)在税收政策百科全书(EncyclopaediaofTaxPolicy)中把税收竞争定义为显性的和隐性的：“一方面，地方政府积极参与显性的税收竞争，他们通过制定和设计相关的税收法规旨在以此吸引企业、居民、求职者与消费者向其辖区转移；另一方面，地方政府也参与隐性的税收竞争，他们为了减缓辖区间对抗竞争的程度转而追求其它的税收政策目标，比如说平等、中立、简单、收入充足率和税收输出等。”LujWil—son和Wildasin(2004)基于税收竞争形式多样性、内涵与外延的大小差异性对其定义进行了界定。 首先，从最狭义的角度看，税收竞争是指同级地方政府为了吸引资本和劳动等流动性税基而采取的政策选择从而影响了地方政府间财政收入的分配。由于竞争主体都是同级水平的地方政府，所以这种形式的税收竞争通常也称之为横向税收竞争。其次，从比较狭义的角度看，税收竞争还包括不同层级政府间的竞争，这种税收竞争称之为垂直税收竞争。最后，从最广义的角度看，税收竞争是指在征税安排上政府间任何形式的非合作博弈行为。p1 (二)财政竞争的效率悖论：“囚徒困境”还是“抑制利维坦”基于Oates(1972)提出地方政府参与税收竞争可能会出现公共支出低效率，Zodrow和Mieszkowski(1986)及Wilson(1986)最早建立一个标准的税收竞争模型来解释产生这种现象的经济机理。在ZMW模型中，他们假定在开放的资本市场下，地方政府为了增加资本流人竞相降低资本税率，最终导致了税率过低和地方公共物品提供不足。这个模型的结果我们在许多文献里通常被称之为“打到底线的竞争(racetothebottom)”，这种现象的产生与博弈论的“囚徒困境”有异曲同工之处，即地方政府的行为是理性的，但是，由此导致了整个社会的非理性。¨叫从ZMW模型出发，Bucovetsky(1991)，Sinn(1994)，Brueckner(2000)等许多学者对模型进行修正和拓展，从不同角度论证了财政竞争所带来的负面效应。 #p#分页标题#e# 特别值得一提的是，自从经济合作与发展组织(OECD)提出税收竞争有害论以来，许多经济学家和税法学者在其影响下，也极力鼓吹税收竞争有害论，宣扬税收协调，税收竞争有害论似乎成了主流观点。 但是，公共选择学派的理论家们认为税收竞争是否有害取决于我tfl女n何界定地方政府的行为，如果假定地方政府是仁慈的，只为辖区居民谋福利，那么过度的税收竞争确实有可能导致财政无效率。 然而，Niskanen(1971)认为现实中公共部门由许多的官僚和政治家组成，他们追求着自己的个人利益，比如获得更多的权利和影响力、更多的下属和更高的工资等，为了实现这些目标，他们就会企图扩大公共部门的预算规模。基于Niskanen的预算最大化模型，Buchanan和Brennan(1980)提出了“利维坦假说”，即地方政府之间的税收竞争就如同私人部门的竞争一样，有效地限制了公共部门通过掌控公共资源实现自身利益的寻租行为，从而自动遏制政府规模的膨胀。【lu此后，许多学者开始关注和研究税收竞争对于经济发展的积极作用，其中最具代表的是RichardTeather(2005)在其专著《，11leBene-fitsofTaxCompetition))中，分别从经济增长、资本市场有效性、企业发展和政府行为等角度阐释了税收竞争的积极推动作用，并指出学者、组织和政府机构抨击和反对税收竞争的做法将危害整个社会。 综上所述，税收竞争对于一国经济到底是有利还是有害，自从该理论提出之日起便产生了激烈争论，始终存在着两种截然相反的观点。我们相信这种“效率悖论”的产生会更加吸引经济学家们对税收竞争的深入研究。 (三)地方政府的理性选择：税负竞争还是支出竞争? 在早期税收竞争文献中，地方政府之间的竞争主要是通过税率手段所表现出的一种策略博弈行为，即在给定其他地方政府税率水平的基础上，某个地方政府该如何决定其税率。但是，现实中地方政府吸引资本流入并不是仅仅靠降低税负，通常也会通过提高公共支出水平来增加吸引力，所以研究财政竞争只把税率作为政策变量是不合理的。Wildasin(1991)认为正如在研究垄断竞争模型中，厂商之间除了考虑产品的价格还要考虑产品的数量和质量一样，地方政府之间的财政竞争也要同时考虑税率和公共支出。基于上述考虑，他通过运用博弈论方法把地方政府财政竞争看作是两阶段博弈：第一阶段，各个区域的地方政府从税率和公共支出水平两个政策变量中选择一个；第二阶段，给定第一阶段的决策选择，各个地方政府决定相应的税率或公共支出水平。Hauptmeier(2008)认为地方政府之间的引资竞争可能会同时考虑运用税率和公共支出水平作为政策工具，因为现实中公共支出有助于提高私人资本的生产力，于是私人资本在选择投资区域时会同时权衡当地的税负和公共支出水平。 通过理论分析，推出二元的反应函数ti=Z(￡f，gi)和gi=丘(￡f，g，)，然后基于德国1100个市级数据利用空间计量经济学进行实证检验，我们发现地方政府之间的财政竞争并不像以往文献中所描述的那么简单，而是更具多样性和灵活性：如果某个区域降低了税负，那么它的邻居可能不仅仅会调整税负水平，也会考虑提高它的公共支出水平，比如增加基础设施、扩建公路网络等。【12]PatricePieretti(2009)进一步从理论和经验上考察了当地方政府存在人13数量和区域规模的差异时，它们在进行财政竞争时如何理性地选择政策变量。研究发现，当资本流动的成本较低时，大辖区通过提供较高的公共支出水平可以在进行财政竞争时比小辖区能够获得较大的比较优势；当资本流动的成本上升到一定的幅度时，小辖区不必仅靠低税负来吸引资本流入，也可以通过高水平的公共服务来留住企业；但是，当资本流动成本过高时，小辖区的“税收天堂”政策无疑是一种占优的策略行为。¨到基于上述文献的理论研究，我们可以更加深刻地认识到：地方政府在进行财政竞争时，会根据辖区的自有禀赋在各种条件约束下基于成本一收益的考虑作出最有利于本辖区经济发展的理性选择。 (四)全面认识财政竞争的理论本质 财政竞争从表面上看是一种普遍的辖区间竞争行为，但实际上在这种现象的背后有着深刻的经济学机理作为支撑。一方面，从地方政府出发，不管是为了自身利益还是公共利益，它总是通过选择各种政策工具(其中主要是指公共支出政策)来吸引生产要素向其辖区内流动以获得最大化的经济增长，而资本和劳动力是辖区间争夺的焦点。由于公共投入提高了企业的生产力，与企业的私人资本形成了互补，所以地方政府为了吸引资本而增加公共投入支出，同时为了吸引劳动力的迁入提升人力资本而提高公共服务支出。另一方面，从资本和劳动力出发，企业通过权衡资本生产力来选择投资的辖区，而劳动力则会根据就业环境和公共服务水平作出是否迁移的决定。为了更加形象地阐释，我们可以用图l来表示财政竞争、公共支出结构与经济增长三者的内在联系。由图l可知，地方政府之间的财政竞争内生出相应的公共支出结构从而形成了资本和劳动力供给水平，最终决定辖区内的经济增长。所以，一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，我们发现，地方政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是，这种扭曲只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。 三、模型 (一)基准模型 我们假定在财政分权体制下除了一个中央政府以外，存在着许多具有相同初始禀赋的竞争性的地方政府。每个地方政府都可以运用税率和公共支出政策工具实施有效的财政竞争来吸引资本的流入，其中公共支出包括公共投入支出P，和公共服务支出PC,。基于Keen和Marchand(1997)及Haupt•meier(2008)的研究，公共投入支出Ⅳ有助于提高私人资本的生产力从而进入生产函数，而公共服务支出PG有利于增进消费者的福祉从而进入辖区居民的效用函数。#p#分页标题#e# 其经济含义为在实现均衡时，公共投入支出所产生的边际产量小于公共服务支出所带来的边际效用，而在最优情况下，两者应该是相等的。也就是说，地方政府为了引资而进行的财政竞争必然会选择一种扭曲的公共支出结构，即公共投入支出过多，而公共服务支出偏少。以上结论与Keen和Marehand(1997)所推导的结果完全一致，由(8)式我们可知，地方政府只要从公共投入支出中转移一部分到公共服务支出，整个社会就能获得帕累托效率改进。 (二)财政均等化对地方政府支出结构的影响 在上述基准模型中，我们假定政府间具有平衡的财政关系，然而现实中一方面由于地理环境、资源禀赋和行政能力的不同，同级地方政府之间往往财力相差悬殊从而导致了财政能力的横向不平衡，另一方面由于在财政分权体制下中央和地方政府之间的事权和财权划分不对称从而导致了财政能力的纵向不平衡。根据Buettner(2006)和Hauptmeier(2008)的研究，我们可知通过运用基于财政均等化的转移支付，中央政府可以降低财政外部性从而有助于改善地方政府支出结构效率。为此，我们在基准模型的基础上引入财政均等化机制：g=Y—OK，其中K为地方政府的财政税基，毋为边际贡献率，，，为不考虑税基的中央转移支付总量，g为考虑财政均等化的实际中央转移支付。 命题l：基于辖区财政均等化制度下，中央转移支付总量虽然对地方政府支出结构的影响不确定，但是，与财政税基相关的边际贡献率的提高会促使地方政府重新调整财政支出结构从而降低公共投入支出的比例，这说明中央政府如果能够有效地构建财政均等化制度，那么地方政府间的财政竞争并不会导致财政支出结构的扭曲。 (三)劳动力完全流动对地方政府支出结构的影响 劳动力完全流动是指所有辖区居民可以根据自身偏好和辖区福利环境通过自由迁移来实现效用最大化，即在达到均衡位置时，任何辖区给居民带来了相同的效用。 四、结论 通过详细地梳理了财政竞争的基本争议，我们更加理解了财政竞争背后的经济机制和理论本质，从而厘清了财政竞争和地方政府支出结构的内在联系。基于理论模型的建构，我们发现，只要中央政府提供合理的制度安排，比如说保证财政均等化的转移支付制度和有利于要素流动的户籍制度等，财政竞争就不会导致公共支出结构扭曲。其实，地方政府支出结构扭曲更深层次的原因是财政竞争负外部性。所谓财政竞争负外部性是指地方政府进行财政竞争时强加给对方的成本，从而造成公共支出的无效率。正如市场主体为追求自身经济利益的最大化而产生市场外部性一样，财政负外部性的产生在某种程度上也是各级政府追求自身财政利益最大化的结果。根据新制度经济学的研究，我们可知制度安排是实现外部性内在化的最好途径，因为它可以激励和约束经济人的行为从而消除外部性。所以，为了纠正地方政府财政竞争所带来的公共支出结构扭曲，中央政府应该提供合理的制度安排，以保证财政竞争的有效实施，而不是片面地反对财政竞争，因为财政竞争在本质上是一个中性概念。
